解析新聞傳播在鄉村整治中反功能

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稅費改革之后，媒體成為農民獲取政策信息的最主要的來源。上級政府的政策信息以大眾傳播的模式通過傳媒的政策報道、典型報道、批評報道及常規新聞節目直接向農民受眾傳遞。村民和基層干部之問、村民和村民之間基于不同的利益角度對這些“直達”的政策精神做出的不同解釋，使得基層治理中的意見分歧越來越大。這一方面削弱了基層組織的權威，增加了基層政權采取作為的難度，另一方面也強化了農村公共品自我供給的困難。

有關傳媒對農村的影響學界已有較多討論。有學者認為，“在現代傳播媒介尤其是電視的功能下，農民對社會熱點和都市文化的關注、把握和都市流行文化趨同，從而構建了和城市文明對話的平臺、農民消費方式、娛樂休閑方式及行為方式的轉變，有利于農民身份的轉型”。還有學者認為，“大眾傳媒是農村發展的內在動力，不僅提供信息，而日，能夠改變農民陳舊保守的觀念，形成開放意識、市場意識和競爭意識等”。這些討論大多集中在農村文化觀念的變遷層面，鮮有對鄉村治理這一政治社會領域的關注。而且，盡管傳媒起到了向農村傳播現代文化進而推動農村發展的功能，但在農民的媒介素養相對偏低、農民對信息的甄別和辨析及質疑能力不足的情況下，大眾傳媒為農民提供的村莊外部信息尤其是政策信息在鄉村基層的治理過程中所起的并不一定都是正面功能。本文試圖通過分析，指出新聞傳播在稅費改革后的中國鄉村基層治理中產生了怎樣的消極影響，以使傳媒在日后的社會發展方面起到積極的功能。

一、政策信息的大眾傳播模式

政策信息從行政管理機構的中樞到邊緣的傳遞，在整個國家的治理過程中發揮著極其重要的功能。改革開放以前，大眾傳媒的輻射范圍有限，在農村還沒有足夠的延伸，那時的政策信息傳遞主要以組織傳播的方式進行。上級政府的政策信息通過多層化的行政機構一級一級往下傳遞，最后通過生產大隊再到小隊長直至村民那里，國家的組織系統滲透在整個社會中。當時，在農村普及的有線廣播是生產大隊向農民傳遞中心精神的有效工具，是整個組織傳播流程中的有機組成部分。

十一屆三中全會以后，農村實行了“分田到戶”的土地政策，農民收入大為增加。和此同時，大眾媒介的發展也越來越快。雖然由于發行費用高、農民消費能力不足而難以吸引廣告客戶等原因，報刊等紙質媒體一直沒有在農村普及，但廣播電視卻逐漸在農村承擔起向農民傳遞政策信息的任務。另一方面，政策信息的組織傳播渠道仍未廢止，許多基于當地情況的非凡政策信息依然通過村委會、村民小組直至村民這個渠道傳遞，非凡是有關稅費收取方法和收取數量的信息，因為各村情況都有所不同，大眾傳媒均無法提供這些信息，也只能由村干部向村民傳遞。

稅費改革尤其是取消農業稅后，國家和農民的關系出現了重大調整，基層組織由管制型向服務型轉變，鄉政府及村委會和村民之間已經不存在較大的利益矛盾，村民也不必仰仗于村干部來提供各種具體政策，尤其是每年的稅費收取方案等相關信息。村干部在工資降低、人數也變少的情況下，不僅掌控的資源有限，采取作為的動力也不足，因而沒能力、沒精力也沒有財力來完成村民期待的各項公共品供給的任務。此種情形再加上稅改之前村干部在協助上級收取稅費時的種種表現，使得村民和村干部之間存在嚴重的不信任以及由這種不信任所導致的溝通障礙。在這種情況下，以家庭為單位面對國家、市場和社會的農民要獲取自己需要的同時又可以信服的政策信息，就要完全依靠于大眾傳媒。簡言之，在當下的中國農村，政策信息的傳遞模式就從以前組織傳播式的“層層過濾推進”變成了大眾傳播式的從中心到農民的“直達”。

二、“直達”式的政策信息對基層政權的負面影響

所謂組織傳播式的“層層過濾推進”，是指中心政府的某種政策意圖或某項行政指令經過省、市、縣、鄉、村各級組織的不斷細化，落實為某項具體的政策，進而在某個特定的社區內富有針對性地執行。盡管在創制具體政策的過程中，各級官員假如結成利益共同心得形成對農民權益的損害，但假如不經過這種層層推進而由中心直接下達政策，則這種政策就不能照顧到當地特有的“地方性知識”，造成一種好的政策意圖變成壞的實施效果的現象。事實上，各級政府對中心政策經過靈活變通后的實施往往能夠使政策意圖部分地變成現實。“文本形態的國家政策在進入基層成為實踐形態的政策之時，會按照某種特定的邏輯開始運轉，最終的政策結果往往并不取決于當初政策制定時的理論預設和良好的愿望，而在于這種邏輯在實踐過程中對政策的修正程度，在于實踐本身”。雖然個別地方在政策執行過程中的效果會和政策意圖相去甚遠，但這些個別現象不能否定全體的作為。改革開放以來一直在提倡的“實踐是檢驗真理的唯一標準”以及“不爭論”，再加上“捉住老鼠就是好貓”的“貓論”和“摸著石頭過河”的“摸論”，這些貫穿改革過程的指導性原則都是韋伯意義上的“實質理性”而非“形式理性”的，都是就事后的結果進行價值評判而非在事先就有明確而嚴格的規則，都是在強調實踐過程中的創造和“冉生產”，卻不強調明晰的準則、合法的程序以及結構的嚴厲性和穩定性。這種在一定程度上的實用主義和相對主義的邏輯不能不導致在政策實踐過程中大量上級默許的變通、扭曲和“再結構化”的出現。因此，“變通和扭曲政策在干部理解起來并不是違反政策精神的行動，在一定意義上還是應當鼓勵的行為，只要沒有產生不可原諒的極為嚴重的后果”。

但是，當來自中心政府的政策信息通過大眾傳媒的政策報道直接到達農民那里時。國家政策在實踐過程中因地制宜的創造性變通就要受到相當程度的抑制。農民通過媒體的政策報道可以直接了解到各級政府的政策文本，卻無從知曉政策實踐的整個過程，無法知道有多少復雜的因素需要綜合考慮。雖然縣鄉村的基層干部們基于各地的非凡情況對政策文本有著非凡的理解，但是農民大多都不會從這個意義去看待和理解國家政策，他們只會出于自身利益，從字面上進行理解。當他們看到信息源處的上級政府的初始政策意圖和信息流末端的本地政策效果有所出入時，媒體宣傳的“好政策”和基層現實的“壞結果”之間的鮮明反差就會使他們對直接導致這一結果的基層干部們非常失望，抵觸情緒不斷累積、加劇。在這種局面下，基層政權假如還要汲取足夠的資金和資源發展地方經濟，同時控制大規模群體事件以維持地方穩定，就有可能導致農民采取過激的行動。為了避免在將上級政府的政策精神落實的過程中和農民發生矛盾和沖突，為了保證本地區的和諧和穩定，基層政府就不得不奉行“風險最小化”的邏輯，也即是“不作為”或“多一事不如少一事”。換言之，政策信息的大眾傳播模式對基層政權起到了明顯的束縛功能。在此情況下，基層政權要想做出長期內適合本地發展的決策而又不在各個時段中遭到農民的阻撓，就只能依靠上級政府直接制定出有利于本地的政策。但是，由于各地的地理及文化差異較大、發展層次不一，要使上級政府制定的統一政策符合本地的實際情況就顯得不太現實，而假如基層都按照上級政府制定的統一政策來執行，又要付出局部利益受損的代價。

三、“典型報道”和“批評報道”對基層權威的削弱效應

傳播學中的“把關人(gatekeeper)”理論指出，大眾傳媒的新聞或信息的生產和傳播過程并不具有純粹的“客觀中立性”，而是依據傳媒的一定立場、方釗。和價值標準所進行的一種有目的的取舍選擇和加工活動。在和農民切身利益有關的時政新聞中，農民不僅可以看到上級政府從群眾的利益出發制定的各項政策，還可以看到某地的“先進典型”如何果斷落實并執行到位，使該地的老百姓得到實惠。這種站在上級政府的角度向下俯瞰的時政新聞在把報道中的個別地方美化的同時，卻使農民惡化了對自身所在地的基層政權的評價。農民大多不會意識到新問報道中的事實是被媒體“把關人”精心裁剪過的選擇性事實。由于我國地區發展的不平衡，各地執行政策的具體條件和相關背景差別很大，而大眾傳媒有關“先進典型”的新聞報道卻會覆蓋全國農村。在此情形下，“正面報道為主”的宣傳模式在強調某些“典型政績”的同時就很輕易忽視掉“先進典型”的許多非凡有利條件。因此，它達到的客觀效果是在增加了少數基層政府的美譽度的同時，降低了全國更多的基層政權的權威性。

各級媒體涉及“三農”新問題的批評性報道，絕大多數都是站在上級政府的立場上對基層政權的作為進行批評和指責，這就使得農民直觀地認為上級組織是和門己站在一起來對付基層的。媒體的報道就代表著上級政府的聲音，媒體的言論就是正義和良知的表達，基層政權所實行的諸多針對農民的限制辦法都是站在自己和中心對立面上的胡作非為。農村之所以出現一系列的新問題，都是由于下級沒有執行好中心的良好政策意圖。非凡是基層政權所采取的禁止集體越級上訪的規定和行動，則使農民進一步確信基層政權的喪失合法性。一般而論，通過從媒體獲知的信息，農民認為中心是在真心為農民說話辦事，但有不少農民則認為，就是由于基層干部從中作梗才使得農民“有冤無處申”。面對這一現實，上級政府不可能為基層做任何的解釋和開脫，不能解釋說事實上基層政權是在上級“保持穩定”的強大壓力下采取辦法的，否則上級政府就會違反其“代表人民群眾利益”的根本性的意識形態原則，就會產生損害自身合法性的危險因素。于是，出于策略考慮，在出現嚴重的群體性事件時，上級政府通常會和基層政府“劃清界限”，會給和其嚴厲的批評和懲處。通過這種方式和程序，上級政府的聲譽和合法性在媒體有關“深刻批評”和“嚴厲懲處”的宣傳報道中進一步加強，而基層政府的權威和合法性則又一次遭到削弱。更嚴重的后果可能是，在此類事件發生之后，上級會再一次嚴令不得出現類似事件，一定要保證地方上的“安寧團結”，這樣，基層政權就要在其權威被極大削弱的情況下，繼續而對那些自認為自己“受到上級支持和保護的”而更加“囂張”的農民。更加“囂張”的農民有可能以集體越級上訪這種最令基層政權害怕的行動來“要挾”其“就范”，而基層政權會將這種行動當作是對自己的又一次挑戰，因為這也是有可能導致再一次被上級指責和懲罰的嚴重事件，因而會下決心采取極端的壓制手段，這又促使農民再次去找“上面的人”來保護自己、伸張正義。一個惡性循環就這樣開始了。

四、新聞傳播在鄉村基層治理過程中的離間功能

在純粹的政策報道之外，上級政府的執政理念、政策方針更多的是通過傳媒的新聞節目映射給農民受眾。許多內涵豐富的抽象理念，如民主、人權、法治等通過大眾媒介的廣泛傳播在農民心中留下深刻印象。同樣，作為現代治理手段嵌入農村社會的法律理念和法律制度，也是通過各種新聞節目潛移默化地在農民頭腦中扎根。然而，在理解上述的抽象理念和法律條文時，農民自身卻會基于各自的利益做出差異很大甚至是完全不同的解釋，非凡是涉及到中心政府在新農村建設中的大量轉移支付應如何分配的新問題時，農民基于各自的利益對政策理念所做的不同理解就產生了巨大的分歧。其他如低保戶人選的確定、農機及良種等補貼的下發方式、移民款的發放標準、常規地及征地后的土地調配方案等也都是農民和村干部、農民和農民之間產生意見分歧的新問題所在。

舉例而言，由于中心的政策是“農民的土地承包權30年不變”，于是在筆者所調查的湖北及河南農村，許多村民在每年的常規調地時就會搬出這項政策，以使自己使用的土地可以繼續保留。而當涉及征地時，他們又要求土地賠償款為村莊的全體村民所平分。按照中心政策，既然土地的承包權不變，那就應該是“征了誰家的地誰家得錢”，而不是村民集體分配賠償款。村民們明知道自己在調地時假如不出地，土地調配就無法進行，許多戶口增加的村民就會缺少土地以至于吃飯的糧食都需要去市場購買，但是只要他們可以援引中心政策來反對按照地方規范必須實行的常規調地來爭取自己的利益，他們就一定會這樣來做，毫不顧及村莊整體的利益，村干部對此也毫無辦法。在這里，中心政策缺乏針對性是啟動因素，村民的理性算計和人際關系的生疏化是根本原因，但大眾傳媒對于政策精神的廣泛傳播卻起到了關鍵性的促成功能。

農民集體地對大眾傳媒所廣泛傳播的上級政府的政策精神以及現代法律的“靈活運用”，在客觀上起到了切割村莊共同體固有規范的功能，不僅增加了村干部行政作為的難度，更增加了村民之間合作的難度。農民基于各自的經濟利益對國家政策做出的不同解釋也使村莊內部的離散性力量越來越大，村莊的社會關聯度不斷降低，而在缺乏社會關聯的村莊，“村民無力應對共同的經濟協作，無力對付地痞騷擾，無力達成相互間的道德和輿論監督，這樣的村莊秩序難以建立，村道破敗，糾紛難調，治安不良，負擔沉重且道德敗壞”。

如上所述，在基層政權不愿作為同時無力作為，而農民自身又無法有效合作的情況下，要解決農村公共品的短缺就只能倚仗于國家對基層事務的直接干預，而這種跨越式的直接干預卻是要付出極高成本的。距離村莊較遠的“國家”很難真正了解各地農民復雜的公共品需求偏好，從而很難富有針對性地為農民提供正確的公共品。而且，“政府也不是喂養于天國，產奶于人間的奶牛”，它的財力究竟是有限的，國家財政相對有限的財力如何有效解決全國范圍內無法自我組織的農村社區的公共品供給新問題，尚有待于進一步探究和探索。

五、結論

在大眾傳播的模式下，上級政府的政策信息通過媒體的政策報道、典型報道、批評報道及常規新聞節目直接向農民傳遞。這種政策信息的“直達”效果，使得基于不同立場、不同處境和不同利益角度的村民和基層干部之間、村民和村民之間，由于對政策精神的不同解釋，其內部分歧也不斷加大，這一方面削弱了基層權威，增加了基層政權采取作為的難度，另一方面也強化了農村公共品自我供給的困難。農民沒有自我組織和合作的能力，農村的社會治安、環境衛生、土地調配、水利澆灌等一系列新問題就難以解決，國家的轉移支付在大量支出的情況下卻只能收到非常有限的效果。

更為重要的是，在鄉村基層治理的實踐形態上，公共品供給難題和鄉村基層政權的合法性削弱是相互聯系和彼此強化的摘要：農民把媒體傳播的中心政策文本援引過來，根據各自的實際處境做出符合自己利益的解釋，并據此反對基層政權相應的具體政策。當這種行為在數量上聚集而形成一股力量時，基層政權的行政能力就要大打折扣，基層的日常工作尤其是公共品的供給就會出現嚴重的困難。村內土地無法調整、村莊公共衛生惡化、水利澆灌設施癱瘓等一系列公共品的短缺，加深了農民對于基層政權的失望和不認同，而這種不認同以及由之而來的不信任和不合作又會反過來加劇公共品供給的困境。

綜上所述，本文雖然揭示了新聞傳播在鄉村基層治理實踐中的諸多反功能，但顯然其正面功能是不可抹煞的。政策信息的大眾傳播本身有利于實現農民受眾的知情權，有利于建設社會主義民主。大眾傳媒所傳遞的政策信息使農民的基本權益得到保障，同時，它在這個社會矛盾較多的轉型期起到了政令暢通的功能，保證了中心的核心政治理念在全國農民中的普遍接受和認同，這對于一個巨型社會的整合是至關重要的。事實上，新聞傳播本身并不是它在鄉村治理實踐中所發揮的諸多反功能的充分條件，這種對社會系統適應性的干擾是現代性因素在傳統型社區擴散時必然會出現的結果。吉登斯指出，伴隨著現代性的斷裂，人類自身信任的下降、親密關系的解體、風險的增加、本體性平安的失落都是不可避免的。新聞傳播只是在這個現代性向農村傳統社會擴散的過程中，發揮著放大鏡和加速器的所用。在非凡的場域下，它可能會把小新問題放大，也可能會把一個長時段內才會出現的新問題在較短時期內快速地展現出來。怎樣揚其長而避其短，實現農村的長期和諧和穩定，是一個多學科交叉的有待學界進一步思索的新問題。