出版管理法治化分析論文

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一、出版管理法治化體系構建

我國新聞出版業的性質，決定了它既是大眾傳媒，又是輿論宣傳工具，強烈的意識形態屬性需要強調對新聞出版管理的有效控制。同時，全球化背景下的國際出版合作不斷增多，在世貿規則的大背景約束下，各國出版管理法規日益完善，我國出版業管理與國際接軌也勢在必行。近三十年來，新聞出版立法與出版業進程基本一致，出版管理法治化牽引著出版業發展；

所謂出版管理，是指依據國家有關法律法規，對報紙、期刊、圖書、音像制品、電子出版物等出版物的出版、印刷或者復制、進口、發行等活動進行管理。

1983年6月，中共中央、國務院了《關于加強出版工作的決定》，對新時期出版工作的法制建設指出：“出版事業的發展，必須貫徹改革精神，打破不能適應新形勢的老框框，創立新章法，調動一切積極因素，解放生產力，促進編輯、印刷、發行的能力較快增長并協調發展。”以此為契機，我國對出版管理構建了一個基本的法律框架，即“一法七條例”：包括即《中華人民共和國著作權法》、《出版管理條例》、《印刷業管理條例》、《音像制品管理條例》、《計算機軟件保護條例》、《著作權法實施條例》、《著作權集體管理條例》、《信息網絡傳播權保護條例》等。這標志著出版業發展趨于規范并逐步走向成熟。

當然，一個基本的法制平臺還難以適應發展的法治軌道，尤其是與市場經濟背景下的出版內在規律的要求存在一定距離。所以，有關部門還專門就出版行業的管理制定了行政法和地方性規范文件。歸納起來有幾類：一是宏觀管理規范。主要包括《出版管理條例》、《圖書、期刊、音像制品、電子出版物重大選題備案辦法》、《新聞出版保密規定》《關于出版少年兒童讀物的若干規定》等；二是版權管理。主要包括《計算機軟件保護條例》、《計算機軟件著作權登記辦法》、《中華人民共和國專利法實施細則》、《出版文字作品報酬規定》等；三是出版微觀管理。包括(1)書報刊編輯管理類如《圖書編輯工作基本規程》、《圖書質量保障體系》、《圖書質量管理規定》、《期刊管理暫行規定》、《報紙質量管理標準》(試行)等。(2)印刷管理類如《印刷業管理條例》、《設立外商投資印刷企業暫行規定》、《印刷業經營者資格條件暫行規定》等。(3)音像制品出版管理類如《音像制品管理條例》、《音像制品出版管理辦法》、《音像制品復制管理辦法》等。(4)電子出版管理類如《電子出版物管理規定》。(5)網絡出版管理類如《互聯網出版管理暫行規定》、《互聯網信息服務管理辦法》、《互聯網站從事登載新聞業務管理暫行規定》、《互聯網電子公告服務管理規定》、《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》、《中華人民共和國計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定》等。四是出版市場管理。包括《音像制品批發、零售、出租管理辦法》、《音像制品進口管理辦法》、《關于新出古籍的發行辦法》、《出版物市場管理暫行規定》等；五是出版行政管理。包括《文化市場行政執法錯案責任追究暫行辦法》、《中華人民共和國新聞出版行政執法證管理辦法》、《出版管理行政處罰實施辦法》等。當然，各地結合當地實際也制訂了一些地方規章制度，對規范出版市場起到了補充作用。

目前，中國已形成了由總法規、單項法規以及實施細則共同構建的比較完整的有機聯系的出版管理法制體系。出版管理的法治化已經初現規模。

二、法治化進程中的出版管理模式

我國出版業在發展進程中不斷加強法制管理，具體體現在出版行政管理、出版市場管理、版權管理等方面，對保障出版業的健康發展發揮了重要作用。

1出版行政管理

當前社會文化的多元化生存現實和多元文化的交融，在適應文化體制改革的要求下，政府職能逐步轉變，履行宏觀調控、依法行政、公共服務和市場監管等政府職能，大力推進行政能力建設和管理創新，也成為了出版行業的重點工作。“依法行政不僅是國家管理方式的重要轉折，也是新聞出版管理的重大變化。”出版行政管理所依據的主要法律法規是《中華人民共和國著作權法》、《出版管理條例》、《印刷業管理條例》、《音像制品管理條例》等及一些地方法規，構成了一個比較完備的行政管理法規體系。

加入世界貿易組織以來，我國出版管理理念出現了轉變，有效提升了出版管理效率。一是由微觀管理向宏觀管理轉變：出版行政管理部門不再主體參與企業的經營決策等微觀活動，而是從全行業的角度出發，集中精力依法抓好宏觀管理。從宏觀上把握整個出版產業，監督出版企業執行黨和國家的方針政策，制定管理本行業的行政規章、宏觀發展規劃和發展戰略，協調出版部門與其他部門、行業、產業的關系，提供有效的信息服務等。二是由直接管理向間接管理轉變：諸如充分運用國家出版經濟政策中的稅收、價格、財政、金融等政策，管理并扶持出版業的發展，并通過間接的管理主體對出版業進行管理。三是由行政命令向法律監督轉變。加強出版法制建設，以法律手段來完善和提高對出版業的管理方式與管理水平。出版行政管理由行政命令向法律監督轉變，是加入WTO的需要。也是建立有中國特色社會主義出版管理體制，在出版領域貫徹依法治國方針的重要體現。

隨著行政審批制度改革的繼續深化，行政執法責任制的深入落實，出版業不斷加強執法監督。如在國務院行政審批制度改革中，新聞出版總署至今累計取消和下放行政許可33項，目前僅保留行政許可40項。當然，由于長期以來出版行政管理部門既是行業的主管者，又是行業的主辦者，這既制約了政府職責的有效履行，又不利于出版業進一步發展。因此實行政企分開是出版行政管理進行調整的必然趨勢。重塑政府在出版行政管理中的角色，將政府職能要切實轉變到宏觀調控、社會管理和公共服務上來。切實轉變工作方式、風格。同時，政府應嚴格依法管理，加強行政管理法制化建設，是我國出版行政管理工作的性質和自身發展的需要，也是我國出版行業及社會出版活動客觀形勢發展的需要。

2出版市場管理

隨著我國出版產業體制改革的不斷深化，我國出版市場主體數量呈不斷增長態勢。出版經營逐漸向市場化方向轉變，出版市場日益成熟。在出版產業快速發展的同時，市場化經營也帶來了一些問題，如市場主體素質偏低、市場供銷秩序不清、經營誠信缺失等。在產業體制市場化改革的大背景下，面對出版市場存在的問題，出版行業市場管理的作用就逐漸凸顯。將出版物管理模式中引入市場機制，配合行政管理，在遵循市場規律前提下管理出版行業經營活動勢在必行。

目前，我國出版物市場管理綜合了多種規范制約手段。例如：運用稅收、審計等財政手段監管行業，調控市場，規范市場主體行為，理順市場流通關系。出版市場管理模式中的法律規范手段日益受到重視，營造出了依法經營、公平競爭、誠實信用的市場環境。出版物市場管理中，出版市場主體主要受到兩個層次法律規范的制約。一是各行業通行的市場法律法規制約，如《反不正當競爭法》、《合同法》、《稅法》等；二是專門的出版行業規范條例約束，如《出版市場管理條例》、《音像出版管理條例》等。具體來看，作為出版市場經營主體，一方面出版行業市場責任主體要遵守國家為規范社會主義市場經濟秩序，保證市場活動順利進行而制定的相關法律，守法經營、依法活動。如出版市場主體要依循《價格法》有關規定，合理定價，建立完善價格規制；為保障出版市場競爭的合理化，市場主體的經營行為要符合《反不正當競爭法》的相關要求；為凈化出版行業市場環境。市場主體在從事經營活動是要者要依循《反商業賄賂法》，杜絕商業賄賂行為等。借助通行的市場管理法律法規，來實現對出版市場主體經營行為的基本管理。

另一方面，根據出版行業其自身的屬性和特點，在市場管理中還需要借助完備的專門管理條例規范體系，強化對出版市場經營活動的管理。在各種出版市場管理規范中，新聞出版總署頒布的《出版物市場管理規定》是核心依據。它是我國出版業市場管理的基本法律規范，對出版物發行單位設立、出版物經營活動管理、出版物市場經營活動的違規行為處罰等內容做出了明確規定和說明。這些符合行業特性的專門規定和措施，可針對出版市場經營中存在的特有問題，來管理和優化出版市場秩序。在出版市場管理中，市場管理的法制化以規范的標準約束出版物經營活動，監督經營交易過程，加強了出版市場管理的有效性，有利于出版市場的繁榮。

3出版版權管理

隨著我國出版產業的不斷發展，版權貿易轉移行為逐漸增多，版權管理成為出版行業管理的一個關鍵部分。版權管理直接影響著出版產業的常態發展，完善和規范版權管理體系成為構建現代化的出版管理體系的一個重要步驟。

版權管理是一定的機構或組織以一定的方式實施版權法律，協調版權關系的活動。它是版權法律原則的具體體現，是出版管理法制化完善起步較早和發展相對完善的環節。。從出版經營活動來看，對出版物給予平等、嚴格、及時的版權保護，保證版權的合法轉移，使版權糾紛得到公正處理，依法追究侵犯版權的行為，推動正常的國際版權貿易，這一切都依靠版權管理來實現。版權管理的目的是保護版權所有者的權利，協調因使用作品而產生的版權法律關系。總的來看，我國版權管理主要有法律、行政、民間管理幾種形式。隨著我國出版產業實行“走出去”戰略，我國與國際間版權貿易日益頻繁，版權管理方式也逐步與國際接軌。因而，法律手段在版權管理中作用日漸突出，版權管理的法制化是建立現代化出版管理體系的必然選擇。

版權管理的法制化主要表現在按照法定程序保護版權所有者權益，審理、裁決版權糾紛和侵權行為。法制化的版權管理以國家強制力為后盾，借助法律手段有效、迅速地處理版權糾紛，是版權管理體系中效力最大的形式。具體來看，在立法上，我國版權管理體系經過近20年的發展。已經建立起了較完備的版權法律基礎。國家出臺了一系列法律法規，如《中華人民共和國著作權法》、《著作權集體管理條例》、《中華人民共和國著作權法實施條例》、《信息網絡傳播權保護條例》、《計算機軟件保護條例》等。這些法律條例為版權管理提供了法律依據。

從執行上看，加強版權管理執法，堅決打擊侵權盜版行為，強調用法律打擊侵權行為，保護版權所有者的合法權益，維護正常的出版行業秩序。我國版權管理機構不斷完善執法制度，逐步建立起在國家版權局的統籌下，與“打黃掃非”、文化稽查等部門密切配合、與工商、公安分工協作，與法院、海關相互銜接的版權保護和管理運行機制。同時，開展執法檢查。增強各級版權管理部門的執法意識，加強版權管理隊伍的組織建設，加大對各級版權管理人員的業務培訓工作，提高執法素質和執法能力，以保證各項版權法律法規的貫徹實施。

從意識培養來看，普及版權保護意識和法律知識，推動完善版權法律法規。相關部門積極開展多種形式的咨詢、宣傳教育活動，普及有關著作權的法律法規。在全社會營造尊重版權，鼓勵創新的良好氛圍，努力提高全社會的版權意識。同時，對外版權貿易的發展也要求版權管理時加強與世界知識產權組織和各國在版權領域的交流合作，學習借鑒國際版權保護的成功經驗，完善版權保護制度。此外，伴隨數字出版產業的興起，數字版權保護的重要性也日益突現，國家版權局開始建立數字版權監管平臺系統。近年來，版權管理制度逐步完善，版權保護和版權服務環境不斷優化，在一定程度上促進了出版行業的持續發展。

三、出版管理法治化障礙解讀

轉型期中國出版業管理法治進程有力推動了出版業發展，毋容置疑。但隨著市場化趨勢加劇，出版管理存在的問題正制約著出版業的健康發展。

1同業競爭與行業規制

改革開放以來，隨著出版社數量的急劇增加，我國出版業呈現了一個顯著特征，即區域性強，中央、地方兩級分布、數十家綜合出版集團為主體的競爭格局。以省級出版集團為主體，各省以行政區劃為各自為據，在省內具有較強的壟斷優勢。但是出版社為爭奪作者和出版資源、分割圖書銷售市場，競爭也日趨激烈。一是中央級出版社與地方出版社之間的競爭：中央級出版社利用地利之使，在圖書市場上占據較大份額，但體制環境監管較嚴；而地方級出版社要想占領圖書市場，就必須投入更大的人力、物力和財力，以提高其出版物的水準，由此導致成本提高，但地方出版社出版管理體制相對靈活。這種區域優劣與體制優劣的失衡，導致兩層級出版社的利益沖突。二是地方出版社之間競爭明顯：主要表現在出版社數量大幅膨脹和隸屬關系形成的行政性分工模糊，導致各社之間盈利能力的差異。地方政府部門的制度壁壘與出版業的專業分工引發的矛盾，進而在出版業管理政策方面相互對立。妨礙了出版社之間的公平競爭，阻礙了出版業的多元整合運營。所以，出版業在引入市場化競爭機制的同時，加強行業內部以及行業之間競爭與合作的法律及政策規制建設，既是調整各出版主體的利益關系的重要手段，更是提升出版業競爭實力、維持市場地位的有效策略。

2技術變革與管理升級

網絡化和信息全球化給傳統出版業帶來了發展機遇，網絡出版也應運而生。網絡出版是以互聯網為流通渠道、以數字內容為流通介質、以網上支付為主要交易手段、基于網絡的出版和發行方式。通過建立書目數據庫并提供全文檢索和瀏覽服務，制作多媒體信息電子文件進行網絡銷售，在網上出版互動電子出版物。這樣，網絡出版使打破了長期以來形成的“編、印、發”三個彼此獨立、各成系統的出版模式，實現了創作與編輯、編輯與出版、編輯與印制以及出版與銷售之間的互相融合。但正是由于數字技術和網絡技術所革新，給傳統出版業帶來了巨大挑戰。因為通過互聯網，入網用戶可以隨意地調用網絡中傳輸的文字或圖象信息，匿名性與實名登記的缺失，導致管理系統極難對接受者進行控制和檢查。目前，網絡出版管理一定程度上主要依據《互聯網信息服務管理辦法》和《互聯網出版管理暫行規定》。但隨著網絡環境的變化，它們顯然不能對現階段的互聯網進行科學管理和有效管理，導致網絡出版管理缺少法律保障。所以，通過完善網絡出版的相關法律法規，明確網絡出版經營主體資格，依法認同網絡出版機構的出版者地位，嚴格規范網站對稿件的編輯加工，實現在線作品的內容合法性，需要通過法制管理的升級，對互聯網出版活動進行規范并加強監督管理。

3市場開放與本土監管

出版業屬于服務業，而服務市場開放是通過承諾實現的。根據我國政府對出版物加入WTO市場準入作出的承諾，關于書報刊分銷服務、音像和娛樂軟件分銷服務要逐步開放，并全面實施《與貿易有關的知識產權協定》。根據《出版管理條例》和《外商投資產業指導目錄》，外商目前還不能投資出版領域，即不能在華投資設立圖書、報紙、期刊、音像制品、電子出版物的出版機構。所以，在圖書出版領域。目前中國仍不允許外資進入出版編輯環節。出版物市場的開放是與中國改革開放的進程相協調的。因此，根據世貿組織有關協議，中國逐步擴大了外商在出版相關行業的投資領域：一是在印刷方面，海外投資者目前可在中國投資設立中外合資、中外合作出版物印刷企業，也可以設立獨資的包裝裝潢印刷企業。二是在出版領域。在圖書合作出版、版權貿易方面，則完全是開放的，即中外出版者目前可以開展版權貿易和合作出版。至2007年底中國書報刊批發市場如期對外開放，即外商可以在中國投資設立中外合資、合作和外商獨資的書、報、刊批發和零售企業。

隨著外資和社會資本的大量進入，國有資本在行業中的主導地位將改變，一些國有出版發行單位將在激烈的市場競爭中逐步被淘汰，另有一些國有單位則通過大規模的改革，通過產權多元化和建立現代企業制度，實現與社會資本和外資的逐步融合。在未來幾年，圖書出版發行業將迎來一個重新洗牌的時期，新一輪跑馬圈地、搶奪市場空間和先機將成為競爭的重點。“服務貿易是新納入世貿組織多邊貿易體制的領域。目前出版概念的界定世貿組織與各成員國也不盡相同，作為服務領域的出版和作為商品的出版物在管理上既有聯系又有區別。與服務貿易關系極為密切的服務貿易的投資問題世貿組織目前還沒有相應的協議加以規范，因此更增加了管理的難度，出版市場的開放也就更為復雜。”同時，適應加入WTO要求的出版法律法規體系和宏觀管理機制尚未完全建立，出版行政管理部門管理與經營交叉混合現象嚴重，制約了出版業健康發展。

四、出版管理法治化策略

轉型期中國出版業管理的法制建設有力維護了開放、競爭、有序的出版市場，但技術革新背景下的媒體融合、出版國家化趨勢下的出版接軌以及行業競爭白熱化下的出版轉型，迫切需要通過不斷創新思路和手段，理順行政管理體制，加強行業管理、市場監管和版權管理，從而建立起一套適合中國特色的新聞出版業發展的行政管理和出版市場執法體系。

一是建立“準入制”法律管理體系，因地制宜依法行政。

“根據《出版管理條例》，國家對新聞出版單位實行企業準入和特殊產品準入審批制度，對業務準入實行審批指定制，對人員準入實行持證上崗制。”2008年全國出版工作會議強調，重點結合建立以法人準入、產品準入、職業準入、崗位準入這“四大準入”為基礎的行業管理體系，進一步完善新聞出版法規建設。這是出版管理法治化創新的重要舉措。在法人準入和產品準入層面，主要包括《圖書出版管理規定》、《電子出版物管理規定》，《復制管理辦法》、《出版物市場管理規定》等規章，起草《出版單位評估辦法》、《書號實名申領辦法》、《報紙期刊審讀辦法》和《數字印刷管理暫行辦法》，修訂出臺《圖書質量保障體系》；在職業準入和崗位準入層面，主要包括《出版專業技術人員職業資格管理規定》，著手起草《新聞專業技術人員職業資格管理規定》，修訂并完善《新聞記者證管理辦法》、《報社記者站管理辦法》。

但是，法制體系建立后，出版準入制執行是關鍵，這需要制定詳細的針對性的實施細則。有幾個方面需要作到：首先是成立專門部門依法行政，可以成立專門的出版質檢機構，做定期的抽查和嚴格的把關；其次是公開透明機制，即對符合條件的出版單位向社會公布，便于接受監督；再次是退出機制。通過建立包括準入年限、條件、審計、效果等要素在內的評估體系，避免準入終身制。關于出版準入制的執行有些地方的經驗值得推廣。如銀川市工商局按照《出版管理條例》、《印刷業管理條例》、《音像制品管理條例》等法律法規，嚴把市場準入關，加大對企業年檢驗照的審查工作力度，嚴格審查企業的主體資格及前置審批手續的合法性和有效性。對前置許可合法有效的經營單位。當場辦結審驗手續；對沒有通過新聞出版部門審查，不符去定前置審批條件的經營單位，責令取消相應經營項目，辦理變更或注銷登記；對拒不辦理變更或注銷登記的，取消其相關項目的經營資格，吊銷其營業執照。所以。根據不同地區新聞出版業發展實際，推動地方依據行政立法職責開展調研，探索新聞出版業發展規律，逐步將成熟的具體制度法制化，實現出版業依法行政和管理。

二是健全“市場化”法律管理體系，有效構建和諧出版。

出版業在性質上既表現了意識形態的事業屬性，同時作為一個市場主體而具有產業屬性。市場經濟條件下出版業運營方式的變革給中國出版法治化進程帶來了新的挑戰，出版業內部、出版業之間以及出版的國際化，競爭與合作成為主題。由于傳統的行政式法制管理是建立在“公共權力”這一核心概念基礎上。而市場化運營需要淡化權力色彩。這一狀況導致了出版管理出現了行政執法與市場規制之間的失范，也使出版管理如何結合市場變革陷入困局。因此，出版業管理必須積極探求這些出版運營的內在本質和新的特點，并對我國出版業法制體系加以重構，以期對出版業的市場化運作予以有效保障。

根據出版業的發展需要，建立出版業內外合作平臺后，需健全一整套關于出版“市場化”的法制管理體系。包括制定出一系列的競爭規則、服務規范等；建立出版信息、出版資源交流合作機制；行業誠信破壞的行為制約和懲戒規則。這些規則的制定將有效明晰出版界與出版行政管理機關、出版界與發行界、出版界與讀者以及各出版單位內部之間的權利與義務。從而構建和諧的出版環境。

轉型期出版思想觀念、運營模式的變革，要求出版業盡快建立起符合出版自身規律及出版業實際的多層次和全方位的法制體系，為出版業持續健康發展提供堅實的法制保障。

摘要本文對中國出版管理法治化概況做了系統闡述，并結合其法治化進程中存在的問題進行了梳理，同時結合出版業發展實際提出了法制建設完善的策略。

關鍵詞出版管理法治化治理策略