有關恩施的三農問題研究

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一、關于“三農”問題的本質

農民、農村和農業問題合稱三農問題，有人把三農問題概括為“農民真苦、農村真窮、農業真危險”。其實，三農問題不是三個問題，三農問題歸結起來是一個問題，可以用一個字來概括，那就是“窮”。這不是本人的新發現，小平同志早在1985年就一語道破天機。鄧小平同志于1988年5月25日在《思想更解放一些，改革的步子更快一些》一文中指出：“堅持社會主義的發展方向，就要肯定社會主義的根本任務是發展生產力，逐步擺脫貧窮，使國家富強起來，使人民生活得到改善。沒有貧窮的社會主義。社會主義的特點不是窮，而是富，但這種富是人民共同富?！盵1]。鄧小平于1992年初在南方談話中進一步提出：“社會主義的本質，是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富?！盵2]。大家想一想，如果農民都富裕了，過上了小康生活，還有三農問題嗎？

窮不是三農問題的本質，而是當代中國社會主義農村中存在的一種歷史現象，是三農問題在農民家庭收入和生活水平上的集中反映。窮有窮的原因，窮的原因很多，但最根本的、最關鍵的原因是什么呢？理論界是仁者見仁，智者見智[3]。討論三農問題的本質，就是要找到三農問題的“窮根”。這樣，才好問病開方，對癥下藥。不然，不但治不了病，還會加重病情，既使不加重病情，也會延誤治療的時機。

筆者認為三農問題是因不合理的制度設計安排造成的，是經過長期形成和演變的結果，是我國特有的。從最初的以土地問題為主到改革前的糧食問題為主，再到上世紀80年代末期的農民負擔問題，現在已經演變成一個包括農民就業問題、城鄉差距問題、農民負擔問題和農村社會保障問題等在內的綜合性問題。三農問題已經影響到我國社會的穩定、農村的發展、經濟的持續增長和黨的執政基礎，我們必須要用科學的發展觀來認識、分析和研究三農問題。三農問題的解決需要從農業、農村和農民之外來進行，通過多予、少取、放活等多種途徑來實現，要有城鄉統籌觀念、全局意識、長期眼光和戰略思維，要堅持可持續的、統籌兼顧的、和諧的、以人為本的發展觀，需要共同推進城市化、工業化和農村現代化?？偟膩碚f，對于三農問題而言，廣大農民是主體，土地制度是根本，增加收入是目的，擴大就業是途徑，城市化是出路。

二、恩施自治州“三農”問題現狀

恩施自治州是農業大州，位于湖北省西南邊陲，是全國最年輕的少數民族自治州，也是湖北唯一被列入國家西部大開發范圍的地區，所轄六縣二市均被國務院定為扶貧開發工作重點縣。全州有88個鄉、鎮、辦事處，2462個村，國土總面積2.4萬平方公里，其中耕地面積420萬畝（水田108萬畝）；總人口380萬，其中農業人口329.47萬。州內山巒起伏，溝壑縱橫，海拔高低懸殊，素有“八山半水分半田”之稱，是一個以農業為主的“老、少、邊、山、庫、窮”地區。生產力十分低下，改革開放20多年以來，在上級有關部門的大力支持和幫助下，農業和農村經濟獲得了長足發展，但農民人均收入僅1500元，與其他發達地區相比，差距大。

近幾年來，全州圍繞農業增效、農民增收進行努力，狠抓了特種蔬菜、魔芋、草本藥材等高效經濟作物的發展和瘦肉型豬以及以山羊、菜牛為主的草食性牲畜的發展，農業結構調整步伐加快，農業生產全面增長。2000年全州農業總產值實現76.4億萬元，全州又有8.67萬人越過了溫飽線，貧困人口下降到農村人口的2.3%。但是隨著我國加入WTO世貿組織，經濟受全球化的影響將進一步加深，在全國建設社會主義新農村的新形勢下，作為溫飽剛剛解決的恩施州如何進一步大膽開拓，開展“二次創業”，實現溫飽向小康的跨越，是一個沉重而艱難的課題。

1.種植業結構不優，耕地產出效益低下

2000年全州糧食播種總面積661.19萬畝，從統計分析中可以看出常規糧食作物播種面積大，而畝平產值低，夏糧畝平產值大約僅在308.4元左右，秋糧畝平產值也僅在360元左右，且難以轉化成為現金價值，而調整后的煙葉、茶葉、蔬菜、水果等經濟作物，畝平產值可以突破1000元以上?？梢?，我州畝平產出低于全省平均水平350多元，全年減少農業產值15億元左右，農民減收5億元的癥結在于結構不優，耕地產出效益低下。

2.土地資源現狀不適宜發展單純糧食生產

我州現有耕地總面積623.06萬畝，其中坡耕地占568.84萬畝，除去等高梯田170.29萬畝，坡地還占398.05萬畝，25°以上的坡耕地占228.97萬畝，占坡耕地總面積的40.25%，造成這種現狀的原因存在兩個方面：一是人口的不斷增長，迫使人們不得不向坡地進軍；二是耕地生產力水平不高，產出率低，糧食供給不足,迫使農民開荒種糧。根據國家產業政策，大于25°的坡耕地退耕還林后，我州耕地面積銳減，全州人均只有1.04畝的耕地，況且全州總耕地中有88.3%的中低產田，從單純的糧食種植上獲得增收，對農民來講是沒有現實基礎的。

3.糧食生產豐年有余，災年不足的情況在相當一段時間內是不可更改的現狀

全州從1989年到1997年的農業人口平均糧食分別為703斤、733斤、703斤、711斤、649斤、799斤、818斤、869斤、929斤，除去人平生存700斤的口糧外，其人平富余糧食僅3斤、33斤、3斤、11斤、-51斤、99斤、118斤、169斤、229斤，而此時農業人均占有耕地1.14畝，當退耕還林后，人均占有耕地1.04畝時，人均糧食大約在788斤，這其中還沒有包括非農人員的耗用糧食及飼料用糧，可見單純的糧食生產及耕地資源限制，農民人均種植業產值只可能在500元左右。始終只會在溫飽線上掙扎。

4.市場運行趨緩，農產品市場出現新變化

根據有關統計數據分析，恩施州的農產品市場現狀基本呈全面滯銷，價格下滑態勢，農民增收形勢嚴峻，據有關人員分析，農產品市場出現了五個新的變化。一是農產品供求由短缺變豐余，農民難以象過去那樣從增量中增收，簡當地擴大再生產難以實現理想的增收目的；二是農產品價格已在高位運行，靠提價增收的余地很小，部分農產品價格繼續下滑的可能性依然存在；三是消費者對農產品需求的選擇性增強，目光更多地聚焦在高質多樣的農產品上，特別是面對即將加入世貿組織，農產品市場競爭就顯得更為激烈；四是由于城鎮部分職工下崗、鄉鎮企業“二次創業”尚在起步階段，就業崗位有減無增，農民靠就業增收的難度加大，勞力資源轉化受到一定限制；五是由于上述原因，導致農產品增加與農民收入增長之間簡單的對應關系發生變化，舊的農業增長方式已不大可能使農民收入繼續得到較快增長。

5.農民收入結構不當，種植業發展缺乏后勁

從我州農民收入結構來看，據有關人士分析，主要存在兩個問題，一是農民收入中現金收入少，1998年僅為46%，比全省少11.6個百分點，1999年仍只有49.2%；二是勞動者報酬收入少，1998年所占比重為11.4%，比全省少6.82個百分點，1999年也只占14.2%。由于現金收入少，農業生產及農業機械化投入也就偏少，種植業持續發展的難度就會逐步增大。綜上可見，農民收入結構不優、來源渠道不寬，決定了受農產品市場波動制約大，這種現狀不盡快解決，難以適應新階段農村經濟發展，難以持續增加農民收入，難以調動和保護農民生產積極性，難以實現農村經濟以至整個經濟的快速增長，難以保證農村社會的長期穩定。

三、恩施自治州三農問題的出路

當前和今后一個時期，解決農業、農村和農民問題重點應以以社會主義新農村建設為契機，圍繞管理創新、技術創新、組織創新和制度創新，以提高干部隊伍的政策水平、執政能力和工作效率為重點，努力改善農業、農民、農村工作方式和方法，不斷提高黨和政府對農業、農民和農村工作的理性認識程度、領導能力、管理水平和工作成效。

1．加強農村干部隊伍建設，努力提高干部隊伍的領導能力、領導水平和領導效果。隨著新科技革命的帶來和經濟全球化形勢的發展，決定一個國家和地區農業現代化、農民收入和農村發展水平的關鍵在于管理創新、技術創新、組織創新和制度創新，創新業已成為經濟增長和社會發展的動力源泉，而決定一個國家和地區創新能力、創新水平和創新效果之關鍵的關鍵在于干部隊伍的知識化、專業化水平以及相應的組織領導能力和管理水平。要解決干部隊伍中知識貧困和管理水平不高的問題，必須下大氣力改革干部人事制度和用人機制，進一步加強干部教育與培訓，尤其按照“三支隊伍一齊抓”的方針，加強廣大農村干部、企業領導干部和技術干部的管理教育與培訓?，F代領導干部必須既懂管理理論，又具備管理經驗。我們不否認通過“干中學”也可以造就出杰出的領導干部，但這種干部培育機制已不適應現代市場競爭的需要，何況我國是一個發展中國家，時間成本對我們來說已是非常昂貴。我們知道，二戰后，日本就開始引進美國的科學管理，日本經濟起飛的秘訣之一就是所謂的“三分技術，七分管理”。在美國，隨著所有權和經營權的分離，一批受過管理專業教育的職業經理開始登上經濟舞臺，并導致了一場所謂“企業的管理革命”。我國由于歷史和體制的原因，現有的干部隊伍中有相當一部分未曾接受過管理專業教育，這與時展和形勢要求是很不相適應的。黨的十六屆三中全會提出要加強黨的執政能力建設，其中一個重要的方面就是要加強農村干部培訓和管理強化教育，以盡快提高黨和各級政府對三農問題上的認識水平、執政能力，促進農村經濟、文化、社會管理的民主化、科學化和法制化。

2．加快龍頭企業和農民合作組織培育步伐，大力發展農業產業化經營。《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》中要求加快發展農業產業化經營。不管哪種所有制和經營形式的龍頭企業，只要能帶動農戶，與農民建立起合理的利益聯結機制，給農民帶來實惠，都要在財政、稅收、金融等方面一視同仁地給予支持。

20世紀70年代末的農業家庭承包制創新解決了長期未能得到解決的農業生產組織效率低下的問題，但未能解決現代農業生產要素如何導入農業及小農戶與大市場對接的問題。解決好恩施州的“三農”問題的關系，必須回應核心問題,就是要解決農民組織化問題，改變其弱勢群體的地位,提高其對資源的控制能力、社會行動的能力和利益表達的能力?，F在農民在交易中的信息不對稱和利益流失，除了政府和法律之外，還必須自己組織起來，通過有計劃的集體行為提出一致要求，為其成員謀求利益和保護，不斷增進對經濟、社會和政治生活的參與度,形成一支有影響的社會力量。只有如此,才能強化利益表達能力，爭取到屬于他們自己的利益。農民組織的發展不能太急，也不能依靠行政命令，我主張首先應該鼓勵農民成立一些行業組織、專業協會，比如農產品銷售合作社、農業技術協會等，在這方面政府可以通過財政或稅收政策予以扶持。農業產業化經營需要在家庭經營基礎上發展有效率的組織載體，其中，龍頭企業和合作組織就是農業產業化經營的重要組織載體。實踐證明，通過龍頭企業（公司）和合作組織+基地+農戶等組織體制創新，不僅可以有效滿足農業現代化對現代農業生產要素及資金、人才和信息等需求，而且可以最大限度的發揮農業生產和流通中的規模經濟及區域比較優勢，節約農戶進入市場的交易成本，增強農業生產經營的計劃性和預見性，避免生產和收入的大起大落，實現農業增產、農民增收、企業贏利、政府減負增稅，促進農業可持續發展和農村全面建設小康社會。

3．按照城鄉統籌、區域統籌的要求，優化農業和農村發展的動力機制、就業機制和投資機制。城鄉統籌、區域統籌是堅持科學發展的必然要求。因此，必須逐步理順城鄉分配關系和調整區域發展政策，改革不合理的“二元結構”體制和國民收入分配制度，進一步加強對農業的政策保護，加大對西部農村的開發和支持力度，善待進城農民工，依法保護好農民和農民工的合法權益，為農業可持續發展創造一個良好的外部條件和政策法律環境。針對當前農民流動的盲動性和無序性，提高農民外出務工的組織化程度迫在眉睫。各級政府要用統籌城鄉發展的觀念，積極改進工作方式，既要著眼于城鎮居民的就業和再就業，又要著眼于農民的外出務工就業。在建立以勞動部門為主體的農民外出務工管理機構的同時，各級政府應將農民外出務工的職業推介、技能培訓、務工監督管理等經費納入財政預算，并積極探索農民外出務工就業的社會保障機制，形成促進農民合理流動的長效機制。

4．加快技術創新步伐，認真實施科教興農戰略。科學技術是第一生產力，發展社會主義市場農業，實現農業可持續發展，科技是關鍵，人才是根本，教育是基礎。離開農業科技和教育的發展和創新，我國農業現代化和可持續發展也就無從談起。長期以來我們比較熱衷于精耕細作的傳統農業技術，而較少地看到世界農業現代化的歷史和發展趨勢，尤其違背科學技術的生產力轉化規律，長期忽視農民的文化教育和職業技術培訓，加之僵化的農業推廣體制，使得我國農業技術進步異常緩慢。目前，我國農業科技貢獻率僅有45%，而發達國家（地區）的農業科技貢獻率已達80%甚至更高。因此，必須深化農業科技和教育體制改革，加強農業科技開發的平臺和團隊建設，加大主導產業（品）研究開發力度，完善農業推廣體系，加強農民和農業企業經營者職業教育和技術培訓，逐步建立起依靠農業技術進步、提高廣大農業勞動者科學文化素質和勞動技能的現代農業發展機制，加大農業高新技術的開發力度，積極扶持有條件的龍頭企業創設農業技術創新中心，鼓勵、支持和引導農業產業化龍頭企業加快農業高新技術的引進、推廣和應用步伐。

5．十分珍惜和依法保護耕地，切實保障失地農民的正當權益。土地是基本農業生產資料，耕地又是確保我國農業綜合生產能力的基礎之基礎。隨著人口的增長，我國土地資源尤其是耕地資源將變得更加稀缺和珍貴。因此，必須進一步加大《基本農田保護條例》的執法力度，確保耕地動態平衡。隨著人口的增長和城市化發展，一部分農村集體土地被征用是不可避免的，但在土地征用過程中，必須嚴格土地征用程序，依法保護好失地農民的正當權益，認真做好土地征用的經濟補償和失地農民的失業安置工作，積極推進農村和農民社會保障制度建設，特別是要妥善解決好農民“失地又失業”問題，警惕和防止“農民邊緣化”現象的蔓延和擴張，做到在全面建設小康社會中不留“死角”，不出差錯。

目前有人講土地要私有化，我覺得目前提土地私有化不合適宜，不符合當前中國的國情。當前土地產權制度最重要的問題是農民應該有物權，農民用土地可以進行抵押，進行投資，要把農民現在的使用權變成一種準商品，這是一個核心問題。現在強調對土地所有權進行徹底改革的條件還不成熟，什么時候能成熟？我覺得城市化水平達到60%以后，再來考慮土地的產權制度改革才算合適，1993年的中央11號文件強調三十年不變，這里面有深刻的理論含義和制度背景，它充分考慮了中國經濟體制改革和結構轉換所需要的時間區段?，F在不宜過早的搞土地產權制度改革，應該在立法上、在土地是商品等方面多考慮些改革辦法目前我們的城市化道路走了一條不符合中國的道路，為什么？一是現有的城市發展是“關起門來搞城市化”，把農民關在城外，自己在城內搞現代化，這是為城市“錦上添花”，而不是搞農村“人口城市化”。二是我們在城市化道路上搞“天女散花”，強調大力發展小城鎮，因為“小城鎮，大戰略”，能解決農村剩余勞動力的大問題。這是一種錯誤的戰略選擇和過時觀念，實際上這是一種“離土不離鄉”傳統觀念的延續，它實質上就是不愿意讓農民進大中城市，不許他們分享大中城市積累的文明成果。從國情來看，中國若要遍地都去搞小城鎮，總有一天我國會沒有土地可耕，我國的城市化不能仿效美國模式，因為美國的土地資源要比我國豐富得多，而日本的城市化模式值得我們學習，他們的土地稀缺、人口密集，我國應該與日本一樣，走“資源密集型”的城市化道路，這樣可以節約土地和水資源，并能集中使用城市公共設施。