二十年來三農問題的轉型

時間:2022-03-20 02:17:00

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二十年來三農問題的轉型

盡管歷年中共中央的文件在序號上被斌予了特定的含義,“一號文件”很容易讓人們聯想到農業。自1982年起,連續5年中央“一號文件”都在談農業問題。當年5個“一號文件”肯定了“包產到戶”,極大地調動了農民生產積極性,開拓了農村改革的新局面。2004年,“一號文件”重新回到人們的視野。這個題為《中共中央、國務院關于促進農民增加收人若干政策的意見》的文件于2003年12月31日經中央批準,2004年1月1日印發。中央財經領導小組辦公室副主任、著名農業問題專家陳錫文說,今年中央指導農村工作的文件有兩個顯著特點:一是盡管去年12月召開的農村工作會議研究了農民增收、糧食安全、農村改革等一系列問題,但文件卻突出了促進農民增收這一主題;二是這個文件的序號是中共中央2004年的第一號。這兩點反映出當前中央、國務院對于促進農民增收問題的重視程度。

一、日漸沉盆的三農問題

從1986年中共中央第5個“一號文件”算起,巳經過去了18年。在這近20年里,農村間題在整個國民經濟發展中的地位逐漸呈現邊緣化的趨向,以至于農村問題越積越深,當時的農村間題的提法已經不能全面概括,農村問題演變成了“三農問題”。從改革開放之初到1980年代中后期,農村改革推進迅速,那段時間農民收人的年均增幅一度超過15%。出現這種情況主要是因為農民承包經營土地,農村工業發展受到了鼓勵,農產品價格有所提升。1986年以后,舊政策的作用被逐漸消化、新的政策又未能適時出臺,致使農村經濟的發展和農民收人水平提高的速度明顯放慢。

1989年之后,關于農村改革的政策取向一度面臨轉向。據曾經擔任中共中央農村政策研究室主任、長期負責農村改革和發展政策研究的杜潤生老先生回憶,“六四”風波后有人提出包產到戶只有分散經營,沒有統一,倡導回到鄉村合作社制度,甚至認為市場是經濟自由化,導致已經決定的主要農產品統購統銷制度改革也停了下來。直到1992年鄧小平南巡之后,改革的反復才得以扭轉。之后,第三代領導核心親赴安徽,宜布家庭聯產承包貴任制不會變,中央還決定將承包期延長30年。

農村改革的方向雖然得以堅持,但改革的深度和廣度卻未能繼續深化。199。年代中期之后,農民收人增長幅度明顯放緩,有些地區甚至呈現負增長。來自中央財經領導小組的材料顯示,1997年至2003年的7年間,全國農民人均純收人增幅最高的年份為4.8%,最低只有2.1%,7年平均下來只有4%,僅相當于同期城鎮居民收人平均增幅的一半。農民收人與城鎮居民的收人差距持續拉大,1997年農民人均純收人為2090元,城鎮居民的人均可支配收人為5160元,兩者的收人差距經例為1:2.47。到了2003年,農村人均收人為2622元,城鎮居民為8500元,差距已擴大到了1:3.24。這是陳錫文給出的一組顯示城鄉差距拉大的數字。他說,2001年每個城鎮居民平均用于糧油等農副產品的開銷比1996年下降T131.2元,與2002年的數字比較,下降數額也有43.8元,而同期城鎮居民的人均收人增長超過3000元。以糧食生產為主的農民收人增長尤為困難。過去的幾年里,不少農產品供大于求,價格下跌,致使農民來自農業的收人額減少。

1997年,農民人均來自農業的純收人為1268元,但從1998年至2003年,農民來自農業的收人已連續6年低于這一水平。1999年以來,中國的糧食產量持續下降,其中既有農業為適應市場供求變化生動調整產業結構的原因,也有糧食生產效益低導致農民種糧積極性不高的原因。2003年以來,農產品的價格都會有第一號,但是“一號文件”這個詞已經有所上漲,增幅在10%至20%之間,但實際價格水平仍低于1996年。陳錫文認為,農產品價格仍有一個合理上漲的空間。城鄉差距不斷拉大的局面限制了農民購買力的提高,削弱了擴大內需政策的效果。中國社科院農村發展研究所研究員黨國英認為,中國能否在轉型時期給予農民強有力的支持,不僅決定執政黨建立社會公正的執政理念能否落實,更關乎全社會的穩定發展和持續繁榮。他甚至提出,把農民的利益放在重要地位,把農村發展放在經濟發展的首位,把農業的基礎地位穩固下來,是中國當前最大的政治。鑒于當前全國發展形勢和農村的情況,高層在促進農民提高收人上達成共識,因為這樣才能刺激農民種糧的積極性,保障國家糧食安全和經濟社會的穩定。

二、三農改革招系統推進

1982年開始的5個中央“一號文件”將農村從大鍋飯的體制下解放出來,確認了“包產到戶”的合法地位。這個微觀層面上的改革在特定的時期起到了釋放農村活力的作用。但在進一步深化農村改革方面,當時無法給出答案。

杜潤生先生在2000年回憶道:1986年的“一號文件”著重說明,農業是一個弱質產業,農業的發展需要一個有利于成長的環境和穩固、有保障的支持系統,這是農村改革在解放了微觀主體問題之后必須進一步解決好的問題。杜潤生說,就當時農村改革的情況而言,一切“便宜”的辦法都已經用盡了,進一步改革受制于城市國有經濟改革和政治體制改革的制約。正是這個原因,當時農村改革的一系列“一號文件”的歷史使命告一段落。

“三農問題”的解決必須從國民經濟改革的全局中尋找出路。18年以來,中國的政治體制改革雖然有了一些進展,但仍未有實質性的變化:建國初期通過“剪刀差”讓農業補貼工業、讓農村補貼城市的格局迄今沒有徹底打破;雖然中國在戶籍制度上已經出現了政策松動,但城鄉二元結構仍然堅固如鐵板一塊,在行政管理體制方面,縣鄉級政府不斷膨脹,運行成本持續增加,成為農民負擔加重的重要誘因;農村基層民主建設滯后,村民自治流于紙面,農民沒有利益代言人,更缺乏對抗其他利益集體的組織形勢。2004年,中央再次以“一號文件”的形式談到農業,可以說表現了新一屆中央領導對“三農問題”的重視,但是在配套改革尚未完善的大背景下,“一號文件”精神能否真正得以貫徹,新一輪農村改革能否有實質性的推進,仍未可知。