也論廢除農業稅制（一）

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[摘要]我國農業稅制沒有隨著農村改革的發展而及時作出配套改革，使得本不該充當執法主體征收稅費的基層人民政府，在不得已而開展的農村稅費的征收過程中無法可依，無序可循。因而農民負擔過重的問題也就逐漸顯現出來，農村基層政府與農民群眾的對抗狀態愈來愈嚴峻。現在正在試行的農村稅費改革，仍然保留了農業稅，只是把向農民收取稅費的總量減少了，即所謂“除費并稅”式改革，因而沒有跳出農業稅制的框框，只能是一種減輕農民負擔的過渡性措施。現行農業稅制是農村其他雜派的擋箭牌和保護傘。農民負擔是基層政府向農民征收的稅費的總稱。在整個負擔中，國家的農業稅、特產稅等，雖然所占比重不大，但是農業稅卻是農民負擔中最能說服農民交納的，農民自己也是這樣認為，交納農業稅是天經地義的，所謂“種田完糧，買賣當行”。農村其它的各項費用卻是搭著農業稅這輛大車，隨著農業稅一起下達并一起征收的，農業稅如果增加一點，其他費有可能增加二點，甚至增加的更多。

近幾年來，我國經濟理論界和實際工作者已開始大聲呼吁取消農業稅和廢除農業稅制的問題。《農業經濟問題》2003年第3期發表了財政部財政研究所孫東升的文章《論農業稅的取消》。孫東升的觀點與中央財經領導小組的唐仁健的觀點是一致的，認為農業稅應該取消，只是現在還不行，“還需要一個較長的時期過程”，要形成“取消農業稅的幾個必要條件”。為了向決策者提供一個真實的情況，筆者以一個基層實踐者的身份，也談談盡快廢除農業稅制的問題，并與孫東升商榷。

一、稅費剖析

所謂現行農業稅體制，我把它作了一個概括：在農村依據耕地、戶頭或人口、勞力等，依照有關法律法規由鄉鎮人民政府和村集體經濟組織向農民征收的以農業稅、特產稅、屠宰稅為主體的稅費體系。它包括四個方面，一是國家法律規定征收的稅。二是付給上級行政事業單位或部門使用的費，如水電費，血吸蟲病防治集資等。三是用于公用事業的政府性集資，有些是鄉鎮自己支出的，有些是上交縣級有關事業單位或部門的，即所謂的“五項統籌”，包括教育附加、民兵訓練費、計劃生育費、民政優撫、民辦交通。四是村社區內的公用事業費用支出，即所謂“三項提留”，如公積金、公益金、行管費等。另外還有一些由鄉鎮政府統收的其他費用，如畜禽防疫費以及其他一些債務等。

（一）稅的部分

當前在農村對農民和農村企業征收的稅共有15種之多，包括農業稅、特產稅、牲豬屠宰稅、增值稅、消費稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅、資源稅、城市維護建設稅、耕地占用稅、車船使用稅、印花稅、契稅、土地出讓金等等。其中由鄉政府組織征收的有農業稅、農業特產稅、牲豬屠宰稅。這三項稅要占鄉整個稅收的70％以上。有的地方甚至把其他稅種也攤進了農民負擔。

農業稅是根據1958年頒布的《中華人民共和國農業稅條例》征收的，到現在已有43年，中國農村的情況在23年以前就發生了翻天覆地的變化，這個條例一直沿用至今而不改革，是農村許多問題積重難返的主要原因之一。

《條例》第二十二條規定農業稅的納稅人主體，主要是合作社（后來是生產隊）。對農業稅征收的執法主體，在第二十三條中規定得并不明確，實際上是由（后來的鄉鎮人民政府）征收。農村改革以后，集體組織變成了千家萬戶，納稅人由集體組織的法人變成了千萬個自然人，這樣收稅的成本成倍地增加，僅由稅務部門已無法完成稅收計劃，只好交鄉鎮人民政府收。鄉鎮人民政府也因農業稅的存在而變成了向農民收錢的政府！

農業特產稅不是一個單獨的稅種，而是農業稅的組成部分。1983年11月，國務院發出通知開始單獨對農業土特產品征稅。它所規定的納稅品種，在農業稅《條例》中已基本包括。它和上述農業稅的區別主要在于耕地與非耕地，但是在實際操作過程中卻無法做到這樣的區別，因而鄉鎮就只好將上級下達的稅收指標攤到農戶，形成了耕地上的重復征稅。

屠宰稅更是玄乎。1950年12月，政務院頒布了《屠宰稅暫行條例》，后來經過多次修改，到1994年稅制改革以后，下放到地方管理。屠宰稅應是屠宰牲畜的單位和個人為納稅人，由地方稅務局負責征收。但在納稅的過程中卻演變成委托村民委員會代征。村民委員會又演變成由農戶飼養戶代征，最后變成向農戶攤派。

改革開放以來，我國稅收制度正在逐步走向制度化和規范化，但農業稅制度卻沒有改。1992年9月頒布的《中華人民共和國稅收征收管理法》第五十八條規定，農業稅等稅收的征收管理“參照本法有關規定執行”。但在2001年4月28日第九屆全國人大常委會通過新修訂的《稅收征管法》第九十條卻規定，農業稅等稅征收管理的具體辦法，“由國務院另行制定”。而這個辦法到現在也沒有制定出臺。人民法院在受理農業稅等涉農稅費訴訟案件時，沒有法律可以依照，只好不予受理。這就是說農業稅的征收管理，過去沒有依照《稅收征管法》征收，現在是等待“另行制定”辦法，是“無法”，而全國廣大的農村基層干部卻仍然還在這種無法可依的環境下為國家創造稅收！

（二）費的部分

根據2001年的執行情況，在從農戶直接收取的費有如下部分：

1．水電費。在其他省沒有這項費。湖北省由于防洪排澇的費用支出過大，地方政府無力全部承擔這項費用，因而隨農業稅攤派到農民頭上，征收以后上交到縣水利部門，其征收的額度是農業稅的一半，俗稱“公糧水費”。

2．“五項統籌”。主要是留在鄉鎮一級用的相當于稅收性質的公益性事業集資和政府性集資。在湖北省有這樣幾項：（1）計劃生育費。（2）教育附加費。（3）民政優憮費。（4）民辦交能費。（5）民兵訓練費。這些征收后有的是本級政府用，有的還要交到上級有關單位使用，如上交縣武裝部的民兵訓練費。另外，由于湖北省是血吸蟲病疫區，為了籌集血吸蟲病防治資金，在“三提五統”之外，省政府又下文按耕地面積攤派了“血防集資”，上交到縣血防辦公室使用。

3．“三項提留”。主要用于村一級的資金包括：（1）公益金。（2）公積金。（3）行政管理費。

4．共同生產費。主要用于村和鄉鎮的生產性費用，如集體泵站排灌費用等。

5．畜禽防疫費。農戶的畜禽安全也是一件大事。按照《中華人民共和國畜禽防疫法》，農戶畜禽要實行強制防疫。但防疫是要經費的，鄉鎮獸醫站是自謀生計的單位，既沒有主動防疫的動力，也沒有自己防疫的能力，因而湖北省也將畜禽防疫費納入鄉鎮統籌，交獸醫站進行防疫。

6．其他款項。如國家農業綜合開發項目的還款，改造低產田世界銀行貸款水利項目的還款等，這些都要攤到農戶。

1991年12月，國務院頒布了《農民承擔費用與勞務管理條例》，對村提留、鄉統籌、勞務的標準和使用范圍等進行了規定，并在第十六條對征收主體進行了規定：“由村集體經濟組織和鄉人民政府組織收取”。但是這個文件卻沒有像《稅收征管法》那樣對征收程序進行規定。

綜上所述，我國農業稅制沒有隨著農村改革的發展而及時作出配套改革，使得本不該充當執法主體征收稅費的基層人民政府，在不得已而開展的農村稅費的征收過程中無法可依，無序可循。因而農民負擔過重的問題也就逐漸顯現出來，農村基層政府與農民群眾的對抗狀態愈來愈嚴峻。現在正在試行的農村稅費改革，仍然保留了農業稅，只是把向農民收取稅費的總量減少了，即所謂“除費并稅”式改革，因而沒有跳出農業稅制的框框，只能是一種減輕農民負擔的過渡性措施。

二、現行農業稅制弊端

1．現行農業稅制不符合按收入納稅的現代稅制原則。它不管你是否有收入都要納稅。它是以耕地數量、每畝的常年產量和價格計算稅額的。孫先生的文章說農業稅“只有在農產品出售時才收取”是一個錯誤的說法。稅額負擔計算出來以后，納稅人有不有收入都要納稅。這對當前我國已經加入WTO，已經處于弱勢產業的農業和弱勢群體的農民是極不公平的。目前我國至少還有7億以上的人從事農業，農民全年的純收入為2300多元，每個月不到200元。我們向月收入不到200元的這么龐大的低收入群體征稅，是不符合“三個代表”重要思想的，即使基層再無法運轉了而去征農業稅，這無論如何也是說不過去的。

2．現行農業稅制是農村其他雜派的擋箭牌和保護傘。農民負擔是基層政府向農民征收的稅費的總稱。在整個負擔中，國家的農業稅、特產稅等，雖然所占比重不大，但是農業稅卻是農民負擔中最能說服農民交納的，農民自己也是這樣認為，交納農業稅是天經地義的，所謂“種田完糧，買賣當行”。農村其它的各項費用卻是搭著農業稅這輛大車，隨著農業稅一起下達并一起征收的，農業稅如果增加一點，其他費有可能增加二點，甚至增加的更多。農民只知道是農業稅，并不知道“二稅”、“三稅”是什么，有多少。這就形成了所謂的“頭稅輕，二稅重，三稅四稅無底洞”。

3．對農業稅的征收過程無法約束和監督。農村稅費主要是依靠村級組織征收的，即使稅費改革以后，只要還向千家萬戶小農征稅，這種局面就沒有辦法改變，稅改以后農民負擔只是“量”的減少，村一級仍然可以用收取“稅”的名義向農民多攤亂收，而對這種多攤亂收的行為沒有有效的辦法進行監督和約束，僅靠體制內的行政強制事倍功半。村一級在行政體制之外，行政處分對村一級的約束并不見效。村一級和鄉鎮是兩口鍋吃飯，村級首先要看自己的鍋里有不有米。所以，村里一方面打著征收“皇糧國稅”的名義向農民多攤濫派，另一方面把錢收起來以后，在向鄉里交納稅費時又討價還價，截留克扣。

4．農業稅征收主體無法明確，征收程序無法規范，農業稅的征收嚴重影響著農村社會的穩定。因為農業稅的征收對象是千家萬戶高度分散的小農，農業稅的征收如果僅靠稅務部門是難以征到的，必須借助基層政府的權威和力量。這可能是國家在改革開放以后至今沒有規定農業稅征收主體的原因。農村的其他費用，國務院《農民承擔費用和管理條例》對征收的主體規定的很明確，是村集體經濟組織和鄉鎮人民政府。但是卻沒有規定征收程序。這是因為對千家萬戶小農是無法按程序理順的，只能用行政強制性命令。收稅是靠“稅收征管法”來約束的，征收農村稅費，法律沒有作這樣的規定。所以每到大綜農產品收獲之際，基層政府包括村一級干部會全力出動，向千萬戶小農去征收稅費，基層干部和農民群眾之間征收與反征收的對抗格局就形成了，干部和群眾之間相互致傷致死的惡性案件就屢見不鮮，有的地方甚至發展成打砸鄉鎮政府的群體性事件。并且這些事件出現的時間大部分是秋糧登場的七、八、九月所謂“秋征”時節。所以，農業稅的征收是農村社會的動亂之源！

5．征收農業稅使基層干部行為過激、違紀違法而有恃無恐。農業稅征收的數量大，任務重，難度大，因此縣鄉兩級政府為了完成稅費入庫，對下級在征收稅費過程中的一些過激行為。違法違紀行為就抱著一種容忍的態度和原諒的態度，這就使鄉村兩級干部在稅費的征收過程中違法違紀而有恃無恐。我們可以回顧過去各地處理的農民負擔惡性案件來證明：沒有哪一起農民負擔惡性案件不是在媒體暴光、上級加壓，甚至是省、中央的領導追究之下才處分當事人的。沒有哪一個縣、哪一個鄉是自己發現了問題而處分當事人的。這就不難怪中央三令五申，農民負擔依然如故了！

6．農業稅的征收還給農村干部的腐敗提供了制度性空間。因為收錢的面大、量大，人人都可收錢，人人手里就有錢，亂花濫用，用完了就去做假證明，有的鄉村干部還從農戶手中收錢后不開收據，或者打白水條子，將從農戶中收起來的錢化為已有。另外，在稅費征收中的時期，如夏征、早稻旺征時，鄉里對干部征收追進度，催得緊。為了完成任務，干部們在農戶收的錢有缺口時，就四處去借高利貸，能夠有錢借出來的，也一般都是干部或者是干部的親朋好友。借錢完稅，其結果，一方面是村里要承擔利息增加負擔，另一方面，有的干部也從利息中獲利。

7．農業稅的征收，是鄉鎮行政人員不斷增加和膨脹的制度性因素。我們現在總是埋怨鄉鎮人員龐大，吃皇糧的多了，但要把千萬個小農手里的錢收起來，人少了行嗎？現在鄉鎮的工作主要就是征收稅費，平時感覺人多了沒事可做，但一到征收時節，干部實行包村包戶，又感到人手不夠，還到處向其他單位抽掉人員，組織小分隊、突擊隊等等。現在的稅費改革配套措施中把精簡人員作為主要任務，但是如果還是有向農戶收錢的任務，把人減了，錢又怎么收得上來呢？有的說，交給財政稅務部門去收，難道財政稅務部門的人不需要發工資？他們的人少了收得起來？這其實是一種惡性循環：要向農民收錢，就要增加人員，而人員增加了，又要增加支出而增加農民的負擔。

8．農業稅的征收；嚴重地阻礙著基層民主制度的建設。我們國家的民主制度建設，實際上是要求從基層開始，比如村民委員會的選舉。但是由于要征收稅費，鄉鎮對村民直接選出的當家人是不放心的，他們擔心選出來的這個人不能向上負責，保證完成鄉鎮下達的稅費征收任務，所以在實際的選舉過程中，鄉鎮是一定要干預的。

9．農業稅的征收是鄉村債務形成的主要原因。現在農村的貧富差距已經非常明顯，平均攤派的稅費一下來，對富裕的戶算不得什么，但對困難的戶就難以完成。但農業稅費上交是不能有缺口的，稅費的征收卻是有缺口的。基層為了完成任務，就借債來完成，所謂“墊稅”，這就形成了鄉村兩級的債務黑洞。

10．農業稅費的征收，使農民的種植自主權至今仍然受到侵害。讀者可能以為，改革20多年了，農民自由了，在種田問題上想種什么就種什么，其實不然。在現行的農業稅制下，農民手中一般沒有現金可征，即使農民有現金也不給，一般都是用實物抵交，而能夠抵交稅費、并且鄉鎮政府又能賣得出去換得了現金的實物就是大綜農產品，在中部平原地區就是糧食和棉花，而且糧食還有國家的保護價格和國有糧食企業代征代扣的支持。所以，從征收稅費的角度看，鄉鎮政府希望多種糧食好集中征收，每年春播時期，鄉鎮為了在秋后有效的征收稅費，則向農民下達糧食種植計劃面積。這種侵害農民自主權的行為也是因為現行農業稅制造成的。

農業稅制引起的上述問題，已對農村的社會和經濟的發展造成了巨大的危害。在廢除農業稅制的問題上，顯然已不是一個經濟問題而是一個政治問題了。