也論廢除農業稅制（二）

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[摘要]我國農業稅制沒有隨著農村改革的發展而及時作出配套改革，使得本不該充當執法主體征收稅費的基層人民政府，在不得已而開展的農村稅費的征收過程中無法可依，無序可循。因而農民負擔過重的問題也就逐漸顯現出來，農村基層政府與農民群眾的對抗狀態愈來愈嚴峻。現在正在試行的農村稅費改革，仍然保留了農業稅，只是把向農民收取稅費的總量減少了，即所謂“除費并稅”式改革，因而沒有跳出農業稅制的框框，只能是一種減輕農民負擔的過渡性措施。現行農業稅制是農村其他雜派的擋箭牌和保護傘。農民負擔是基層政府向農民征收的稅費的總稱。在整個負擔中，國家的農業稅、特產稅等，雖然所占比重不大，但是農業稅卻是農民負擔中最能說服農民交納的，農民自己也是這樣認為，交納農業稅是天經地義的，所謂“種田完糧，買賣當行”。農村其它的各項費用卻是搭著農業稅這輛大車，隨著農業稅一起下達并一起征收的，農業稅如果增加一點，其他費有可能增加二點，甚至增加的更多。

三、政策建議

人們擔心的是，鄉鎮有這么多人要吃飯，需要這么大的支出，農業稅及其他稅費又是鄉鎮“政府的主要收入來源”，如果取消了農業稅，必然會導致“鄉鎮一級財政難以運轉”。所以孫東升文章的觀點是很有代表性的。這也許是決策者下不了決心取消農業稅的緣故。但是，持這種觀點的人并沒有親身經歷鄉鎮的實際，也只是人云亦云。要知道鄉鎮在取消了農業稅以后是否能夠運轉，一是要看農業稅收起來之后作了哪些用途，二是要看這些用途是否得當。鑒于此，筆者建議：盡快取消現行農業稅制，政府不再向農民收錢。

1．改農業稅為耕地使用稅。耕地使用稅可以歸類到財產稅中。現在稅費改革試點中，媒體宣傳說，農業稅和農業附加稅加起來每畝不超過100元。筆者工作的鄉、村的農業稅和農業附加稅為每畝80．24元，還有每畝田15元排水費和人均15元村內公益性事業集資，農業綜合開發還款等，一畝田仍然要達到130元甚至更多，對比一畝田的農業收人來看，廣義的稅率仍然高達25％以上。如果將農業稅改為具有租金性質的耕地使用稅，根據土地收益情況確定稅額，如果每畝征稅絕對額在30元以下，稅率可真正控制在7％以下。這樣改的好處，一是容易操作，簡單易行，不易反彈；二是稅率降低，征收的難度變小；三是農民負擔確實可以減輕，農村矛盾會緩解。

2．取消鄉鎮財政。有很多人呼吁要撤銷鄉鎮政府。取消鄉財政的好處是可以確立鄉鎮斂財和進入兩種約束機制。一是鄉鎮政府斂財的機制。過去鄉鎮黨委和政府的主要領導為什么樣要冒著被處分的危險增加農民負擔？是因為他們有必須要支出的項目不得已而為之，縣鄉分灶吃飯，一旦鍋里沒有“米”了的時候，鄉鎮就會去找農民收，其實這也是農民負擔為什么總是減不下來的根源。二是鄉鎮進入的機制。鄉鎮本來就是一級不完全政府，因為鄉鎮所有的人事權都在縣一級，不論是行政干部也好，還是事業單位的干部也好，管人的權限都在縣里的主管機關。但縣里管人卻不管發工資，工資由鄉鎮發，縣里不僅不承擔發工資的責任，而且在鄉鎮發不出工資的時候，縣里還要到鄉鎮督辦。這是鄉鎮人員膨脹的主要原因。取消鄉鎮財政以后，今后誰進入由誰承擔工資。沒有工資來源了，誰還能進入？取消鄉鎮財政以后，縣里根據鄉鎮應有的人員和實際工作范圍來核定支出，縣鄉一家，也不存在縣里克扣鄉鎮經費的現象了。取消鄉鎮財政實際上是從制度上為農民負擔不再反彈提供了保證。

3．政社分治。這是回答廢除農業稅以后，鄉鎮運轉的問題。“農村稅費改革的深層目的，是重建國家在農村社會的合法性基礎和統治權威”，要實現這個目的，從鄉村治理的角度看，是實現“鄉村自治”。鄉村自治的好處是：鄉村自己的事自己做，政府不要管太多的事，管又管不好，農民總以為政府把他們的錢收去揮霍了，對基層干部意見大，這是基層政府與農民群眾矛盾尖銳的原因之一。如果還是按照過去的辦法由政府去全面動員向農民收取稅費，不僅鄉村自治搞不好，就是當前推行了的稅費改革也沒有辦法堅持下去。但是，鄉村有許多事又要做，國家給的轉移支付又有限，這就是“政社分治”要解決的問題。

“政社分治”，是指政府拿錢做政府的事，農民拿錢做社區的事。這就要區分哪些是政府應做的事，哪些是社區應做的事。這個區分可用法律形式界定，也可由政府一方和社區一方談判確定。大致上，如教育、行政管理、計劃生育、民政優憮等，應由政府出錢；道路修建、生產費用、村級行管費用和農村五保戶、特困戶的供養等應由社區出資。

政府拿錢做政府的事，取消農業稅以后，政府不再出面向農民收錢了，那么，基層政府是不是像有的人擔心的那樣就不能運轉了呢？其實農業稅占國家稅收的比重是非常低的，只有1．7％，而國家每年實際上也拿出了很大一筆錢在支持農村。從稅費改革以后國家給的轉移支付那一塊來看，是能夠保持基層政府運轉的。倒是縣級財政收入減少了可能要發生更大的困難。2002年中央用于轉移支付據說是240多億，中央能否再增加11至22個億呢？國家拿2000億元也只占財政總支出的10％，用財政支出的10％解決占人口80％的農民問題，這為什么不行呢？我們再說回來，財政轉移支付即使按2002年的水平也是夠用的。在湖北省監利縣鄉的轉移支付、縣下撥的經費和中央轉移支付資金共為695萬元，如果不再向農民收錢，這近700萬元是夠用的，用于教育400萬，用于行政干部的工資150萬，其余145萬用于計劃生育、民政優化和行政管理，雖然很緊，但能做到。在該鄉的人員工資結構表上，看到那么多七站八所的人員，他們完全可以在政策范圍內自己消化自己。如水管站，可以依據《水法》去收取水費和水資源保護費；農村合作經濟經營管理站可以依照有關法規開展會計服務和農村財務審計，從而收取服務費用；財政所可以依照有關法律收取一些小額的稅收。另外，還可以將農業稅改為《耕地使用稅》后的稅收，交由財政部門征收。再從其中提取手續費用。其實，這些站所過去都有法律法規作為依據去依法征收這些稅費，但在農業稅長期依靠政府統收的體制下，使這些部門養成了搭便車的習慣。既不須征收，又可以安排人員，工資是旱澇保收，何樂而不為！使得這些單位越來越龐大。今后政府不向農民收錢了，更不會代替部門去收稅，這也就斷了機構膨脹、人員增長的源頭，稅費改革的成果就能鞏固。

農民拿錢做社區的事，是指社區內的公益事業由農民自己出錢做。對社區農民自己出錢做的事情，政府不要規定過多，只要農民群眾自己愿意去做，哪怕負擔多一點，政府也不要在一旁指手畫腳，政府所要做的唯一的事是：指導和監督所做的事要按社區自治的原則和程序去做，防止少數人借制度不健全和不完善而謀取私利。但是“社區”一方是何人又是一個非常重要的問題。過去是政府越俎代庖，處處都要“替民作主”（徐勇，2002），去向農民收錢，把應由社區做的事都做了，而農民群眾并不領情，現在要做事，總得有一個人來代替原來的政府，這個人（法人）就是農民自己要建立一個這樣的組織，比如村民委員會、協會、行會等等。