必須解決村干部報酬的資金來源

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眾所周知，中國封建社會幾千年來都是“皇權止于縣政”。它既減輕了國家財政負擔，又使政府不直接干預村民事務，可謂“一舉兩得”。不過，這種鄉里制度模式“對農民雖有一定的積極意義，但就其本質而言，它是把農民當成統治和控制的工具，其目的也是為了維護統治階級利益而不是為民造福，其管理方式更是家長式的。”（見趙秀玲著《中國鄉里制度》一書，中國社會科學文獻出版社，2002年出版）正如清代人劉淇所言：“縣何以里，里何以長也，所以統一諸村，聽命于知縣而佐助其化理者也。每縣若干里，每里若干甲，每甲若干村，如身之使臂，臂之使指，節節而制之，故易治也。”（劉淇著《里甲論》）

其實，我國的鄉里制度在先秦時期就已變得相當周密，“周禮五家為比，比有長。五比為閭，閭有胥。四閭為族，族有師。五族為黨，黨有正。五黨為州，州有長。五州為鄉，鄉有大夫。其間大小相維，輕重相制，綱舉目張，周詳細密，無以加矣。”（顧炎武著《日知錄》卷8·里甲）秦朝統治時期，“郡縣制”下面設有三老、有秩、游繳、嗇夫等以掌管民間教化、司法、賦役等職。唐朝的鄉里制度有鄉、里、村、保、鄰五級，“百戶為里，五里為鄉，兩京及州縣之郭內為坊、郊外為村，里及坊村皆有正，以司督察。四家為鄰，五鄰為保，保有長，以相禁約。”（《舊唐書》卷43·官職二）明朝初年設立了“糧長制”，其目的在于“以郡縣吏每遇征收賦稅，輒浸漁于民，乃命戶部有司料民土田，以萬石為率，其中田土多者為糧長，督其鄉之賦稅。……此以良民治良民，必無浸漁之患矣。”（《明太祖實錄》卷68）清王朝設立“保甲制”則是為了防范鄉里百姓“不軌”，它反映了封建社會晚期階級矛盾尖銳、民族矛盾加深、皇權專制加強，因而對廣大農民控制更加嚴厲。可見，“中國官僚政治的最大弊端之一，即是把鄉里百姓排除在政治大門之外，而只讓其被動地接受統治。”（趙秀玲著《中國鄉里制度》）因而，“鄉官制”是一種帶著勞役性質的民間組織，既沒有固定的俸祿又沒有多少辦公經費，只好把負擔轉嫁給普通農民且從中漁利。所以，同志指出：“從秦朝的陳勝、吳廣起義……直至清朝的太平天國，總計大小數百次的起義，都是農民的反抗運動，都是農民的革命戰爭。中國歷史上的農民起義和農民戰爭的規模之大，是世界歷史上所僅見的。在中國封建社會里，只有這種農民的階級斗爭、農民的起義和農民的戰爭，才是歷史發展的真正動力。”

特別是上世紀二三十年代，“由于鄉村精英們退出‘官位’，鄉村政治中出現空缺，‘好人’不愿承充，但村中無賴卻覬覦此位，他們視攤派和征收款項是榨取錢財的大好時機。自愿地充當村長的只是那些無固定職位的大煙鬼或賭徒——‘土豪’或‘無賴’。”（美國學者杜贊奇著《文化、權力與國家》，江蘇人民出版社，1992年）到了民國時期，國民黨政府干脆把縣政權向下延伸，使鄉（鎮）公所成了基層政權組織，但其經費仍得不到保障，致使各種攤派和“預征”款項多如牛毛。總的看來，中國鄉里制度遠沒有縣政權那樣井然有序——名稱固定、職責分明、行政經費有保障、上下進退有章法，“此奸宄所以易生而民多辟也。”（清人楊于果著《上王觀察書》）這是“黃宗羲定律”一直成了揮之不去“歷史幽靈”的政治制度根源。

建國后特別是農業合作化和化時期，中國共產黨以農村集體經濟為基礎，對傳統鄉村治理結構進行了一場史無前例的徹底改造與重建。1978年全國農村6.5萬多個，擁有國家干部為大約150萬人左右；生產大隊70萬多個，擁有半脫產性質的農民干部為大約600萬人左右；生產隊600萬多個，擁有不脫產性質的農民干部為大約3500萬人左右。而且，這種高度集權式的鄉村政治動員體制是“命令→服從型”，基本上符合韋伯所說的科層組織原則——權限原則、階層等級原則、文書主義原則。但從理論和人類發展進程看，科層組織并不是在任何條件下都能形成的，而是現代化和產業化的產物，至少可以說沒有產業化作為基礎就不可能形成科層組織。（王春光著《中國農村社會變遷》，云南人民出版社，1996年）然而，我國的體制卻是在傳統農業生產基礎上被強行移入的，因而其經濟基礎也是相當脆弱的。農民一開始感到新奇與恐慌，后來就產生了強烈的抵觸情緒，“最終被農民拋棄也是符合落后國家社會經濟發展規律的”。（陳吉元著《中國農村社會經濟變遷（1949～1989年）》，山西經濟出版社，1993年）

改革開放以來，農村經濟體制改革率先起步且不斷得到深化，而農村政治體制改革卻沒有實質性的進展，于是出現了“權力真空”。近幾年，“鄉政”與“村治”相分離的制度設計理念，又與“費改稅”發生了矛盾和沖突。全國幾百萬人村干部大多是上有老、下有小，家里責任田要種，村里公務要忙，加上經濟待遇低，面對政府和農民的雙重壓力而不堪重負——“撂挑子”。那么，下一步應如何去解決村干部報酬的資金來源問題呢？首先讓我們回顧一下建國55年來，黨和政府關于解決村干部待遇的相關政策規定。

1950年7月，政務院公布《農民協會組織通則》中規定：農民協會是“農村中改革土地制度的合法執行機關”，其經費來源是會員的會費和人民政府的補助，會員每人每年交納1斤米。農協需要使用的房屋和設備均由人民政府撥給，并且享有與同級人民政府使用郵政、電報、電話、鐵路、公路、航運等方面的待遇。當然，農民協會只是服務于工作的專門性臨時組織，一結束就不復存在了。只有少數農會干部被聘為國家干部，而大多數“農民干部”則直到退休也沒變成“公家人”。

1962年9月27日，黨的八屆十中全會通過《農村工作條例修正草案》第七章中規定：對生產大隊和生產隊干部實行“工分制”。生產大隊干部不能完全脫離生產，只能半脫產或者不脫離生產，每年參加集體勞動天數不少于120天，生產隊干部都不脫離生產，補貼工分可略高于生產隊工分總數的1%但又不能超過2%。縣和縣以上各部門召集生產大隊和生產隊干部開會，除了負擔伙食費和旅差費以外，還應發給他們適當的津貼。時期，“農民干部”雖然經濟待遇不高，卻擁有政治上的一切權力，這是造成他們在新時期產生“心理失衡”的歷史根源。

1991年12月7日，國務院《農民承擔費用與勞務管理條例》中規定：村提留包括公積金、公益金和管理費三項，其中管理費用于村干部報酬和管理費開支，總體上農民負擔不得超過上年人均純收入的5%。村干部報酬實行定額補助和誤工補貼兩種形式，具體定額補助人數、標準和誤工補貼辦法等均由鄉（鎮）人民政府根據行政村規模、經濟發展水平和實際工作需要制定，并報縣級人民政府農民負擔監督管理部門備案。這樣，一方面鄉鎮黨委可以利用給村干部確定誤工補貼的自主權不惜加重農民負擔，另一方面村干部為了討好上級也不惜犧牲農民利益去完成各種硬性攤派任務，由此造成農民負擔出現了“反彈現象”。

1994年11月5日，中共中央《關于加強農村基層組織建設的通知》中規定：（一）政治上關心愛護村干部。對那些公正清廉，奮力工作，為農村發展和進步做出了突出貢獻的優秀村干部，要充分肯定成績，宣傳他們的精神風貌，在社會上形成尊重基層干部的風氣。（二）建立適合農村基層特點的激勵機制，使村干部干有所為、退有所安、老有所養。提倡村干部報酬與工作實績掛鉤并且保證兌現，對群眾公認有突出貢獻的干部要給以獎勵。同時要積極創造條件，建立村干部養老保險制度或者對離任村干部根據任職時間和貢獻給以適當補貼。（三）支持村干部依法行使職權，大膽進行工作。要實事求是地評價基層干部的功過是非，公道正派地對待每一個干部。對堅持原則、努力工作的村干部要給予支持，有了缺點要從愛護出發耐心進行幫助，屬于與上級工作有關的問題，領導要主動承擔責任。對于打擊報復村干部的行為，要旗幟鮮明地堅決制止，構成違法犯罪的，要依法嚴懲。（四）把從優秀村干部中招聘錄用鄉鎮干部作為一項重要制度，長期堅持下去并在實踐中加以完善。這是黨中央對村干部待遇做出較為全面的政策性規定。

2001年3月24日，國務院《關于進一步做好農村稅費改革試點工作的通知》中規定：在不增加農民負擔的前提下，妥善解決村級三項費用開支。實施農村稅費改革后，多數地方的村級三項費用（村干部報酬、村辦公經費、五保戶供養經費）存在著缺口，主要的資金來源就是依法征收農業稅附加20%。這實際上是把村干部報酬及其正常辦公費用開支納入“準財政預算”管理。但在執行過程中一些地方把縣級財政缺口留給了鄉鎮，鄉鎮又把財政缺口留給了行政村，不少村干部靠“借”、“墊”、“扣”、“抵”、“貸”以彌補上繳稅款的缺口，造成他們有時得不到經濟補貼甚至“倒貼錢”，“村民自治”一旦失去了經濟基礎，其組織功能發揮也受到了極大的制約。這是近年來農村社會矛盾增多的根本原因。為此，我建議全部取消農業稅的省份：

（一）要大力精簡縣鄉機構、人員和財政經費支出，把村干部和村民組長報酬的所需資金列入地方政府財政預算并且保證按月兌現。其主要理由是：（1）隨著我國社會主義市場經濟體制日臻完善，縣鄉地方政府管理經濟活動的職能將會逐漸退出，而管理公益事業的服務職能也將轉交給社會中介組織去完成，它應承擔和履行最大的政治任務莫過于保持農村社會穩定更重要了。從現實的情況看，目前的縣鄉機構特別龐大，人員迅速膨脹，行政經費支出呈“鋼性”增長，但其管理縣域事務的實際作用卻日漸見小。究其根源就在于，“政府政治”與“村民自治”自成一體，缺乏相互監督與相互制約的保障機制，從而出現了“疏遠現象”。可以說，現在一些縣鄉政府幾乎變成了“空架子”，許多垂直管理部門又不聽指揮，普通農民對政府期望值卻很高，但法律賦予縣鄉政府的權力十分有限，因而成了“眾矢之的”。（2）在“鄉政”與“村治”相分離的治理格局下，村組干部承擔了大量政務性的具體工作。我國農村地域廣闊、人口眾多且鄉土社會差異性大、顯得封閉等諸多客觀因素和條件的限制，不要說縣政權離開了村級組織不能正常開展工作，就是鄉政權離開了村組干部這條“腿”也寸步難行。因此從某種意義說，實際上農村工作主要是靠村組干部去落實，而其“行政成本”卻十分低廉——既沒有豪華辦公場所和現代化設備，也沒有配備小汽車、大哥大、手提電腦等高檔玩意，更沒有要求提職、晉級和“職務消費”等等。具體來說，全國目前的70多萬個行政村，平均每個村配備5名專職農民干部，需要大約350萬人，平均每年人均報酬金額為4000～6000元之間（相當于全國農民人均純收入的2～3倍），每年需要政府提供經費支出為大約140～210億元左右。加上全國600多萬個村民組長，平均每年人均報酬金額為500元，每年需要經費支出為大約30億元左右。上述兩項合計為170～240億元左右。這筆財政經費開支不管是從經濟上算賬還是政治上算賬，對于國家管理9億農民這一最龐大的人口群體來說都是合算的。更何況，全國財政總收入平均每年增加額都在上千億元，2004年甚至超過了4000億元。而對村干部和村民組長實行“準行政”管理，既是保障“村民自治”和“費改稅”順利實施的前提條件，也是保持農村社會政治穩定的治本之策。其實，我國古代的“鄉官系統”猶如一盤散沙，表現出了極大的隨意性、無序性甚至破壞性，其根本原因在于這種非官非民性質的“鄉官”選拔、使用、監督、考核、獎懲等，都缺乏一套系統化和科學化的規范管理制度。公務員之家版權所有

（二）加快推進農村社會保障制度建設，把全國上百萬人的離退職村干部納入政府救助的“低保對象”。主要應采取“區別對象，劃分標準，分步實施，有先有后”的解決方案，妥善地解決他們的生活待遇問題。盡管我國目前解決13億人口的最低生活保障問題還不大可能，但是黨和政府可以優先考慮解決離退職村干部的生活待遇問題。因為，“農民干部”在相當長一個時期里，都是“政府代言人”，他們為黨和國家做出了無私奉獻。如果國家政府長期地把他們“晾起來”，將會給離退職村干部造成心理傷害，甚至對在職村干部也會產生負面影響。因此，國家最起碼應把離退職村干部與城市下崗工人一視同仁，讓他們享受政府提供的最低生活保障。