透過“三農”現象看農村脫貧與返貧

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農村改革開放二十多年來,農村經濟和農民收入已步入了快速發展的良性軌道。中國的大多數農民已從溫飽型逐步向小康型邁進，農村貧困狀況有了明顯的改善,但農村的貧困與反貧困在近一個時期內仍將長期存在。因為農村的貧困問題，不僅僅是農村貧困人口的問題，而是整個農民的問題，是整個農村的問題,是農村三農問題的集中表現.農村的貧困與反貧困的問題,將是伴隨農村改革和發展的一個永恒主題。

農村的貧困與反貧困，歷來為中國的統治者所關心和關注。中國農村的發展史，就是一部農村的貧困與反貧困的斗爭史，過去是這樣，現在仍然是這樣。新中國成立以后，農民當家作主，農村經濟和農民的生活狀況發生了質的變化，大多數農民的溫飽問題得到了根本解決。特別是農村改革開放二十多年以來，農村脫貧取得了明顯的成效。有資料顯示：農村絕對貧困人口由1978年的2.5億，減少到2000年的2600多萬。貧困發生率由1978年的33.1%，下降到2000年的2.8%。國家重點扶貧縣的貧困人口從1994年的5858萬，減到2000年的1710萬。農業生產條件有了明顯的改善，農村經濟、社會事業得到了長足的發展。

盡管如此，中國農村的貧困問題仍不容樂觀。突出表現在：(1)農民脫貧的速度與農村經濟發展的速度不適應，更不容說整個國民經濟的發展速度。近幾年，中國的國民經濟是以超過7%以上的速度在發展，而資料顯示2003年未解決溫飽的貧困人口不僅沒有減少，反而增加了80萬人。在“八七”計劃期間，農村貧困人口中，平均每年有600多萬的貧困人口的溫飽問題得以解決。但本世紀初的頭兩年里，農村貧困人口的溫飽問題的解決，每年不到200萬。(2)中國農村貧困線設定的標準比較低。貧困，是指缺乏最低生活的能力。它的測算指標包括：家庭人平均收入、人均支出、受教育程度、醫療衛生保障、預期壽命、兒童的死亡率及入學率和公共資源的占有率。貧困，分絕對貧困和相對貧困。中國貧困線1999年定為人年均收入625元人民幣。而世界銀行劃定的標準是，其人均GDP在300美元，人均每天支出1美元，二者相差懸殊很大。(3)農村貧困人口仍然是一個龐大的基數。按照中國現行的貧困標準，農村現有絕對貧困人口2600萬，有相對人口2.1億。據報道：2003年，其中人均收入在500元以下的貧困人口1459.5萬人，人均收入在1000元以下有9033.4萬，人均收入在1000—2000元的貧困人口有31079.3萬人。全國有3000萬人未解決溫飽問題，有6000萬人在溫飽線徘徊。(4)貧困人口的地域分布不平衡。大多數農村貧困人口分布在經濟欠發達的中西部地區，尤其是西部不發達的地區有貧困人口1.64億，占貧困總人口的48.18%。西部新增國家級貧困縣占全國新增總數的80%。(5)農村的返貧率，尤其是中西部地區的農村返貧率在上升的趨勢。有資料顯示：1998—1999年西部地區農村貧困人口脫貧率8%，而返貧率達11.5%。造成農村扶貧艱難，脫貧速度遲緩和返貧率上升的原因是多方面的。既有自然因素，又受歷史、體制和農村經濟、社會發展等諸多因素的掣肘。具體表現在：

(一)農村自然環境和資源條件的劣勢進一步顯現，并有惡化的趨勢，是造成農村脫貧難和返貧率上升的根本原因。首先，自然環境惡劣是造成農村貧困的主要原因之一。在全國農村的貧困人口中，三分之二的貧困人口集中在中西部山區、丘陵和交通閉塞地區。惡劣的自然環境，使農業產出率和農產品商品化程度很低。加之復雜多變地理環境，不斷惡化的生態環境，導致旱災、漬災、風災、雪災等自然災害頻發，致使這些地區的農村經濟發展緩慢，農民貨幣收入低，農民脫貧遲緩。其次，貧困地區的農村資源日漸缺乏。多年以來由于人口的過快增長，農業生產技術研發推廣滯緩，農村經濟的發展過多地依賴于農村資源的消耗。目前，農業生產中科技貢獻率為40%左右，發達國家在70%左右。科技轉化率也不強，僅為30%左右。土地沙漠化和水土流失的嚴重，致使農村耕地面積逐年減少。土地的人均占有量，由1990年的1.63畝，降到2000年的1.34畝。在現有的農村土地資源中，水源充足，排灌設施齊全的優質耕地面積少，僅占現有耕地面積的34.5%，中低產田的面積占65.5%。有66%的耕地面積分布在山區、丘陵和高原地區，土地質級差，產出量低。水資源短缺，中國水資源不足，不僅在時間、地域和人口占有量上分布不平衡，環境污染，植被破壞，水土流失嚴重，致使河床抬高，河流淤塞，極易造成洪水泛濫，增大了農業風險和農村脫貧的難度。加之，現今城市經濟的發展，仍然以犧牲農村經濟為代價，繼續對農村資源的掠奪。低價位的農村土地的圈占，高價位的農資化工產品的輸出，進一步加大了農村貧困化趨勢，造成返貧率的不斷上升。

(二)農村經濟發展態勢的波動，加劇了農村貧困的嚴重性和農村脫貧上的反復性。農村經濟的發展僅在改革開放的二十多年里，就有過三次大的波動，也造成了農村脫貧的三次起伏。一是家庭承包經營實施初期至上世紀九十年代初。農民生產積極性的空前釋放，鄉鎮企業的興起，使農民收入在當時的環境下有了大幅度的提高，農村貧困人口急劇下降。農村貧困人口由改革開放前的2.5億，降低到5000萬。農村脫貧效果明顯，且返貧率很低。二是從上世紀九十年代中后期至本世紀頭兩年。由農業結構調整滯后，農產品價格下滑，造成農產品的相對出現過剩。農業經濟滑坡，加之農業生產資料的不斷上漲，農民收入顯著下降，農業增產不增收，農民收入甚至出現負增長。同時，隨著市場環境的變化，鄉鎮企業未能經受住市場經濟的沖擊，紛紛破產、倒閉。形成巨大的債務包袱，不僅拖垮了農村集體經濟，而且給正面受農業無效，甚至負增長壓力的農民雪上加霜。農村貧困化趨勢加大，農民返貧率急劇上升。一度突破九千萬，出現了新中國成立以來的二次農村貧困和返貧率高峰（第一次是上實際五十年代末的）。三是從2002年底開始，國家逐步加大了對農村經濟、社會發展的投入，國家西部開發展戰略的實施，農村稅費改革及其配套改革的全面推廣，農業效益開始顯現，農村經濟和農民收入開始回升，農村脫貧步伐加快。特別是國家加大了對糧食主產區和中西部地區的資金投入，以農業為主的地區和中西部欠發達的地區的扶貧攻堅步伐明顯加快。這些地區的貧困人口脫貧效果明顯，成果顯著。但由于國家的這種政策性投入著有明顯的短期行為，農村稅費改革中的暴露出的體制不完善的問題，制約了農村貧困問題的根本解決速度。這種貧困不僅表現在貧困人口的人均收入水平低,溫飽問題難以維計。而且還表現在城鄉之間，農戶與農戶之間的貧富差距進一步拉大。據有關方面預測，現在的基尼系數為0.45（目前世界貧富差距最大的巴西的基尼系數為0.61）。這種狀況不僅導致農村脫貧的艱難，而且會影響到農村社會的穩定。

(三)農村稅費改革體制設計上的不夠合理，增大了農村脫貧的艱難與返貧率的上升的風險。正在全國推廣實施的農村稅費改革，雖然使農民負擔過重的問題得到了初步解決，但由于最初體制設計上的不夠合理，造成了新的農民負擔的不合理現象的出現，導致農村脫貧的艱難與返貧率的上升。突出表現在：首先，一刀切式的減負和改制，使合理的收費項目和關乎農民增收的涉農部門一并取消，農村公共產品的建設，失去了農村基層組織應承擔的配套資金的籌資渠道，農村基礎設施建設無法爭取到國家政策性資金的投入，影響了農業生產經營條件的改善，農村公益事業的發展。涉農部門的改制，使農業科技體系和生產服務體系面臨瓦解。農業增產，農民增收的潛力受到抑制，給農村脫貧造成難度。而稅征依據的不合理，導致了糧食主產區、單一的農業收入地區和中西部人少地多的地區的農民相對負擔的增加。使本應脫貧的地區農民，不僅沒有脫貧，反而因相對負擔的增加，而加劇了貧困程度，使這些地區的返貧率上升。其次，農業稅的取消，在降低了農民平均負擔的同時，加重了以解決溫飽為生產目的的，小面積從事農業產業的農戶的相對負擔，使這部門農民的溫飽問題受到威脅，容易造成新的返貧。

(四)農民文化程度低下和農民自身的惰性，造成低素質的農村人力資源增加,是農村脫貧難和返貧率上升的主要原因。有資料顯示：在農村人口中，15歲以上的文盲與半文盲為15.3%，西部欠發達的地區超過了20%。在農村現有的就業人口中，大學以上文化程度的不到0.1%，初高中文化僅占4.5%，文盲和半文盲占22.25%，農民的文化程度低。在農村目前的情況看來，與其說農村人口的貧困是農民收入的貧困，倒不如說是農民知識的貧乏。正是這種文化素養的缺乏和存在于農民的文化觀念中一種強大的惰性的劣根性的影響，導致他們接受新知識，利用新技術的能力低。尤其是在貧困地區和貧困的人群里，這種知識的貧困和自身的惰性表現得尤為突出。這也正是這些地區和這些人群脫貧難和返貧率高的關鍵所在。

(五)過快的農村人口增長，難以轉移出去的剩余農村勞動力，是滯緩農村脫貧，導致返貧率上升的又一動因。農村人口的過快增長，導致農村剩余勞動力的不斷增加，使農村資源的人均占有量逐年減少。巨大的農村人口基數和嚴峻的就業形勢，在一定時期里，將會是許多行之有效的農村扶貧措施難以發揮其及至的效能，影響到農村脫貧的步伐。在中西部貧困人口集中的地區，目前已陷于了經濟越不發達的地區，人口出生率越高，農村資源占有率越小，農村收入渠道越窄，農民越窮，農村脫貧就越難，而剩余勞動力越來越多,貧困人口增長率和返貧率就越高的怪圈中。

(六)現有扶貧機制的不健全，是誘發農村貧困和返貧率上升的人為因素。應該說改革開放以來，國家對農村的扶貧政策性投入和資金的投入是很大的。特別是，近兩年的專項扶貧資金的投入力度進一步加大。有資料顯示：2000年，中央各項專項扶貧資金達248億，比1980年比增加了30倍。中央政府累計安排專項扶貧資金是1680多億元，其中財政資金是800多億，信貸資金是880億。應該說這些資金的投入，對改變農村貧困狀況起到了舉足輕重的作用。但由于扶貧監督機制的不健全，國家的扶貧專項資金并未完全用來解決農村貧困的問題。大量扶貧專項資金被擠占、挪用。據資料記載，在1997年至1999年，中央和地方政府共向全國592個國家級貧困縣，投放扶貧專項資金488億。其中被通過挪用、虛列支出、轉移資金和私設小金庫等形式擠占扶貧資金43.3億，占扶貧專項資金總額的20.43%。人禍大于天災，管理機制上的漏洞，是造成農村脫貧步伐緩慢和返貧率上升的重要原因。

(七)農村社會保障體系不健全，因災致貧,因病(地方病)返貧是農村脫貧難和返貧現象出現的主要原因。農村脫貧難，很大程度上是農民受教育程度低，醫療、衛生的保障和社會救助體系不健全所致。農村改革使農民收入增加的同時，農民接受教育的費用也呈上升趨勢，而且這種增幅大大超過了農民收入增長水平。加之近年來國家對農村教育的相對投入減少，農家子弟上學更難，農村輟學率在上升，特別貧困地區的農村輟學率更高。即使是農村九年義務教育投入增長幅度最大的2004年,國家財政對農村義務教育的各類專項資金也僅為100億,這與同期國家對整個教育的投資相比,顯得微不足道。據說這還比2003年增加了72%，可見國家對農村教育的投入不足。貧困地區農民受教育的程度越來越低，導致低文化的農村勞動力在社會上的競爭力越來越弱，就業面越來越窄，致使收入來源的單一農民收入水平的下降，使脫貧變得更加艱難。隨著農村合作醫療體系的瓦解，農村看病難的問題日益突出。尤其是貧困地區，每萬人不到3名醫護人員。因病致貧，特別是地方病如，血吸蟲、肺結核等病的無錢醫治，加劇了農村的貧困化。而社會救助的乏力，農村養老醫療保險體系的不健全，或者說在貧困地區這個概念都沒有，農村脫貧如何不艱難？農村返貧率怎么會不高？

要解決農村絕對貧困人口的貧困問題，降低農村相對貧困人口基數，縮小貧困人口與其他人群之間的差距，防止脫貧貧困人口的大幅度反彈，必須從戰略的高度，透過三農現象，研究解決好農村脫貧與返貧的問題:

1.加大農村基礎設施的投入，促進農村貧困地區的經濟的全面持續發展，是解決農村脫貧與返貧的根本手段。農村的脫貧與返貧的問題，說到底是農村經濟發展問題，是農民收入水平問題。農村經濟發展了，農民的收入水平就會提高，農村脫貧就有了基礎。而農村經濟的發展，很大程度上取決于農業生產條件的改善，特別是以農田水利、鄉村道路、電力、通訊等為主體的農村基礎設施的建設。因此，國家應加大對農村的投入力度，尤其是以農業為主的中西部欠發達和農村貧困人口相對集中的地區。對于這些地方的農田水利建設的投資，國家應像對待城市建設投入一樣，將建設資金納入國家財政預算統籌解決，確保貧困地區的農民增收。對于鄉村道路、電力、通訊等，國家應加大投資比例，來加快這些項目的建設速度，以適應農村扶貧經濟持續發展的需要。國家在加大財政投入的基礎上,改善農村信貸環境,降低信貸門檻。通過建立農民信用擔保制度，拓寬農村融資渠道。通過加快農村貧困地區基礎設施建設步伐，改善貧困地區的人居環境，促進貧困地區的經濟快速發展和農民收入的顯著提高，來達到加速農村貧困人口的脫貧，遲緩農村返貧率的上升趨勢的目的。

2.加大現行的“一減三補”的政策力度，進一步減輕貧困人口的相對負擔，是確保貧困人口不返貧的必要手段。從2004年開始的減免農業稅，取消煙葉以外的特產稅，對種糧農戶實行直接補貼，對部分地區的農民實行糧種補貼和農機具購置補貼的“兩減三補”政策，有力的促進了農民的增收，特別是對貧困人口的脫貧，起到了催化劑的作用。這項政策要在鞏固2004年的投入力度的基礎上繼續推行，并且要實行三個傾斜：一是要向中西部自然環境惡劣和資源缺乏的貧困人口集中的地區傾斜，使該地區有足夠的資金來啟動更大大范圍的農村脫貧。二是要向以農業收入為主，農民收入來源單一的貧困人口傾斜，縮小貧困人口與其他人群的貧富差距。三是要向以解決溫飽為目的的，小面積的貧困農業戶傾斜，使他們的溫飽問題得到徹底解決，盡快走上脫貧道路。

3.建立和完善農業科技和農村服務體系，提高貧困地區的農業附加值，是減少農村貧困人口的重要手段。農業技術落后，農產品科技含量低，農業服務體系不健全，是導致農村貧困和返貧率上升的重要原因。因此，國家應加大對貧困地區的農業科研投資力度，加快貧困地區農業科技人員的培養，引進農業扶貧項目，幫助貧困人口提高農業附加值。并且通過完善農村貧困地區服務體系，在加快農業產業結構調整的同時，立改革農產品貿易方式，建立穩定的農產品市場價格。加大對貧困地區的農資市場的管理力度，通過多種手段，控制糧價和農資產品如，化肥、農膜和農藥等價格的波動，打擊制售假冒偽劣農資產品的坑農害農的行為。穩定貧困人口的收入，確保持續脫貧且不返貧。公務員之家版權所有

4.加快農村貧困地區的教育、衛生和社會保障體系的建設步伐，提高貧困地區人口的綜合素質，是農村脫貧和防止返貧率上升的關鍵手段。由于農民受教育程度低影響，農民素質難以提高，是造成農村脫貧難的一大主要原因。而農村醫療衛生體系的不健全，加重了貧困人口看病的負擔，造成農民的貧困。文化貧困和因病致貧是農村貧困問題難以解決的痼疾。因此，國家應加大對貧困地區的文化、衛生投入，通過對貧困人口的文化、科技培訓，提高貧困人口的綜合素質，擴大貧困人口的就業渠道，增加他們收入，促使早日脫貧。通過在貧困地區建立農村新型合作醫療體系、養老保險、貧困戶救助機制，來解決貧困人口看病難的問題減，輕貧困人口的新增負擔，降低貧困人口的返貧率。