當前土地承包糾紛中存在的問題及對策

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隨著農村產業政策的調整，特別是國家關于扶持糧食生產、調減農業稅收、促進農民增收等政策的出臺，極大地調動了農民群眾發展糧食生產的積極性。在農業經濟效益前景看好的形勢下，農民承包土地的積極性大大提高。許多外出務工的農民紛紛返鄉承包土地，農村土地的供需矛盾問題開始突出，由此引發了不少土地承包糾紛。當前，人民法院受理的農村土地承包合同案件出現了一些新的特點，值得重視和解決。

一、土地承包糾紛的主要特點

與前些年人民法院受理的農村土地承包合同糾紛相比，雖然案件總量沒有明顯增加，但卻出現了一些新的特點：

⒈機動地糾紛增多。機動地是發包方在發包土地時，預留的不作為承包地的少量土地，主要用于解決承包期內的人地矛盾、人口變化、戶口遷移等需要調整土地的情形。機動地的存在，既是為了保持土地承包關系的穩定性，同時又能根據實際情況變化而適時調整。但從司法實踐來看，有的村組把機動地作為增加集體收入的工具，有的以發包土地的方式來清償村組債務，甚至一些村組干部利用機動謀取私利。《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱土地承包法）規定了兩種形式的承包，一是家庭承包方式，二是其他方式承包方式。機動地一般都屬于以其他承包方式發包。發生糾紛的，多是村組采取其他方式發包的機動地，而家庭聯產承包的土地發生糾紛的相對較少。在發包機動地的過程中，往往操作不規范，產生的糾紛矛盾較多。根據土地承包法的規定，機動地面積不得超過本集體經濟組織耕地總面積的百分之五。而在一些村組擅自擴大機動地的范圍，以獲取額外的利益，損害了農民群眾的利益。

⒉群體訴訟增多。在司法實踐中，有一部分案件的原告既不是發包人，也不是承包人，而是本集體經濟組織的其他村民。主要原因是，一些村組干部在發包過程中，不能公正、公開地進行發包，搞暗箱操作，根據親疏遠近確定不同的承包費標準，損害其他村民的利益，引起眾怒。因此，其他村民起訴，要求確認承包合同無效，或要求將承包地收回重新發包。此類案件往往原告眾多，而且容易引發群體上訪，法院調解難度大。原任村組干部與新任村組干部之間的矛盾也會引發群體訴訟，有的“下臺”村組干部，因為某種利益沖突而尋找借口組織群眾上訪。

⒊村組當被告的多。雖然土地承包合同糾紛中，既有村民告村組的，也有村組起訴村民的，但目前村組當被告的案件較多。主要原因在于村組干部在發包土地過程中，單方隨意決定提高承包費標準，有的將一塊地多頭發包，前一合同沒有依法解除的情況下，即將土地發包給他人，導致承包戶之間發生沖突。還有的村組干部調整后，“新官不理舊賬”，隨意撕毀或修改以前的承包合同、隨意調整承包土地的面積、范圍，從而導致糾紛。

⒋爭搶承包土地的糾紛增多。隨著糧食價格的上漲，以及糧食直補的發放到位，土地承包可以獲得較大收益，因此許多以前撂荒棄耕的土地現在又有人要求耕種。一些自行將土地進行流轉的農戶也紛紛將土地收回，而一些在二輪土地承包中沒有分到土地的農民，也都開始要地。有的村民小組進行了合并，由于合并前的小組每戶承包土地面積不同，合并后的小組有的村民要求重新分地。加上集鎮建設、招商引資等征地面積的增加，導致土地資源緊張。農民之間為爭奪土地承包權、確定承包土地的界址、承包土地被征用后補償費的分配等問題上經常會發生糾紛。土地仍然是農民的基本生產資料和最主要的生活來源，這樣，曾經一度緩和的土地承包糾紛又再度突出。

二、土地承包糾紛的主要成因

造成土地承包糾紛的原因雖是多種多樣，但存在的一些普遍性問題不容忽視。

⒈發包人的主體資格混亂。根據土地承包法的規定，“已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組發包。村集體經濟組織或者村民委員會發包的，不得改變村內各集體經濟組織農民集體所有的土地的所有權。”目前，大多數地方的土地歸村民小組所有。但在發包過程中，有的是村發包，有的是組發包，還有的村委會、村民小組將同一塊地分別承包給不同的村民，造成矛盾。根據土地承包法的規定，村民小組可以作為發包人。村民委員會發包的，也不得改變村民小組對土地的所有權。村民小組雖然沒有法人資格，但作為經濟組織，它有權對自己的土地進行發包，村民小組可以作為發包人。村委會不能將本應由村民小組收取的承包費裝進自己的口袋，村民委員會發包的，也不得改變村民小組對土地的所有權。在一些地方，村民小組沒有公章或公章被集中保管，給簽訂承包合同帶來不便，值得注意解決。

⒉承包合同的內容不具體、不明確、不完善。有的承包合同內容非常簡單，缺少合同的主要條款，有的承包合同只明確了地塊的名稱，但連承包面積、承包期限都沒有約定，由于約定不明，一旦發生糾紛，雙方就會各執一詞。還有的發包時間過長、面積過大，有的機動地承包時間長達50年、70年，使機動地根本無法“機動”。還有的承包費規定過低，這里不排除承包戶與主持簽訂合同的村組干部有某種特殊關系。有的土地承包合同在簽訂時比較草率，特別是有的農民不識字，在簽訂合同時，由他人代訂合同。一旦發生糾紛，會以其沒有在合同上簽字為由進行反悔。

⒊發包程序不規范。由于承包合同涉及同一集體經濟組織內的其他村民的利益，是事關村民利益的重大事項，因此在簽訂合同時必須遵循民主議定原則，堅持程序合法，保證土地發包過程中的公平、公正。根據土地承包法第十八條的規定，土地承包承包方案應當依法經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。在實踐中，有的村組在發包土地時，沒有召開十八周歲以上的全體村民會議，也未經三分之二以上的村民代表同意，即將土地隨意進行發包，雖然有的也簽訂了承包合同，但這樣的合同應屬無效。只有在在外出人員較多或者村民居住分散，全體村民會議難以召集的情況下，才可以采取召開村民代表會議的形式討論。對土地發包權屬于村民小組的，民主議定的范圍應當是該村民小組。

⒋違背誠信原則、公平原則。有的承包人擅自改變承包土地的用途，有的村民將承包的土地用于取土、挖沙、挖石、采礦、建房、建廠，有的進行掠奪性開發，有的甚至用于加工水泥制品等，導致土地板結、水土流失，破壞土地種植的條件，給承包地造成永久性的損害。更多是由于發包方隨意變更、解除承包合同引起，有的村組看到承包人收益較大以后，即以承包費太低為由提高承包費標準，如果承包人不同意，則將土地重新發包。有的承包合同尚未到期，村組干部即以種種理由要求解除，或要求調整。也有的承包合同承包費標準太低，與承包所能獲得的收益不相稱，或者對不同的村民采用不同的承包費標準，將面積大、土地肥沃、承包費低的土地根據干部個人好惡、親疏遠近擅自進行發包，有的干部個人仗權承包，或者在丈量土地時標準不一，引起本村組其他村民的不滿。

三、化解土地承包糾紛的對策

妥善處理農村土地承包中出現的糾紛，維護農村土地承包當事人的合法權益，保障農民的土地承包經營權，對于促進農業、農村經濟發展和農村社會穩定具有至關重要的作用。

⒈增強法律意識。土地承包涉及到土地承包法、合同法等一系列法律法規，應當通過各種渠道宣傳法律，使土地承包的主要法律規定家喻戶曉。廣大農民可以通過學習法律維護自身的合法權益。對于村組干部，應當增強依法辦事的意識，尤其應當注意不干涉承包方依法享有的生產經營自主權、不隨意收回、調整承包地、不干涉土地承包經營權的合法流轉、不將承包地收回搞招標承包、不將承包地抵頂欠款、不損害婦女依法享有的土地承包經營權、保留機動地面積不能超過5%，不足5％的，也不得再增加機動地。

⒉增強合同意識。土地承包合同是發包人與承包人之間簽訂的具有法律效力的協議，一經簽訂，當事人就應依法遵守，依照誠實信用的原則履行合同。要通過合同保護農民的土地承包權，對家庭聯產承包的土地，本村組的成員無論男女老少，都應平等地享有承包權。發包方不能厚此薄彼、差別對待。對采取其他方式發包的土地，本集體經濟組織的成員有優先權。承包合同應當具備主要條款，包括：合同當事人的名稱、承包土地的地塊名稱、坐落、面積、質量狀況、承包期限、雙方的權利和義務、違約責任、爭議解決等。農村土地承包合同管理部門要加強對承包合同的指導與管理，可以推廣、使用合同示范文本，規范土地承包簽約行為。根據土地承包法的規定，承包合同生效后，發包方不得因承辦人或者負責人的變動而變更或者解除，也不得因集體經濟組織的分立或者合并而變更或者解除。承包期內，發包方不得單方面解除承包合同，不得假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權，不得以劃分“口糧田”和“責任田”等為由收回承包地搞招標承包，不得將承包地收回抵頂欠款。

⒊增強程序意識。訂立土地承包合同應當公開、公正，及時向村民公布土地承包的有關信息，讓農民享有知情權，不搞暗箱操作。嚴格發包程序，首先應當通村民會議選舉產生承包工作小組，由工作小組擬訂并公布承包方案，由村民會議討論通過后再組織實施、簽訂合同。承包方案應當村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，符合民主議定原則。承包合同簽訂后，應當將土地承包經營權證書發放到戶。因為種種原因沒有發放的，應當及時補發。公務員之家版權所有

⒋妥善處理爭議。土地承包法已經明確了仲裁的解決方式，一般是在農村承包合同管理部門設立農業承包合同糾紛仲裁委員會。以仲裁的方式解決糾紛，可以鈍化矛盾，減輕訴訟壓力。農村土地承包面廣量大，土地承包糾紛情況復雜、政策性強、解決難度大，仲裁方式既克服了信訪渠道解決問題周期長、成本高的問題，又克服了訴訟程序復雜、審理時間長的問題，能夠及時有效化解矛盾。各地的土地仲裁機構發展不平衡，沒有建立的地方應當盡快建立。對承包合同糾紛，鄉村組織應當及時進行調解。特別是要發揮民調組織的作用，民調組織調解的協議具有民事合同的效力，而且成本低廉，值得推廣。對矛盾較大的案件，當事人仍然可以向人民法院提起訴訟，通過法律途徑予以解決。