對“新農業政策”的一個擴展

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一、新“三農”政策的三大支柱

始于2003年下半年的新一輪宏觀調控，是在部分行業過度投資、物價上升的壓力開始顯現、經濟出現局部過熱的態勢下啟動的。同時，由于部分行業過度投資，土地、資金等要素大量轉向非農產業，加之種糧比較效益低等原因，導致近年來我國糧食生產和農民收入一直在低谷徘徊，城鄉差距呈不斷擴大之勢。基于這樣的背景，新一輪宏觀調控有著明顯的“三農”指向。2004年初下發的中央一號文件，是中央加強和改善宏觀調控的重要之舉，更是對“三農”政策做重大調整的啟動性信號。中央一號文件突出了促進農民增收這個主題，同時也涉及到“三農”的各個方面。為配合一號文件，中央隨后又連續出臺了一系列重農政策。這些政策措施的出臺，構建起了新“三農”政策的基本框架。由于“三農”問題是對農業、農村、農民問題的概括，構成新“三農”政策基本框架的就有相互聯系的三大支柱。

（一）新農業政策農業是弱質產業，在新一輪宏觀調控的大背景下，為了發展糧食生產，強化農業基礎地位，國家及時對農業政策做出了重大調整。劉文將農業政策的這一重大調整概括為4個方面：（1）中央的一號文件成為我國新農業政策的基礎性文件；（2）首先取消農業特產稅，然后減免農業稅，“取消”和“減免”這兩項政策措施確定了新農業政策的導向；（3）對種糧農民直接補貼、良種補貼和大型農機具購置補貼，這3項補貼政策打通了工業反哺農業、財政反哺農民的道路，形成了新農業政策的重要支點；（4）最嚴格保護耕地，加大農業投入，嚴控農業生產資料價格，實行糧食最低收購價，構成了新農業政策的4項保障措施。由于中央一號文件是針對整個“三農”問題的，因此筆者將其視作新“三農”政策的基礎性文件，而就新農業政策來講，主要內容實際上就是劉文所概括的后3個方面。這3個方面農業政策的重大調整，為保護農民種糧的積極性、夯實農業基礎地位提供了重要的政策保障。

（二）新農村政策在新一輪宏觀調控大背景下，為了改變農村落后面貌，縮小日漸擴大的城鄉差距，國家適時對農村政策做出了必要調整。這一調整主要體現在3個方面：（1）加強農村基礎設施建設。中央已決定，國家固定資產投資用于農業和農村的比例要保持穩定，并逐步提高。適當調整對農業和農村的投資結構，增加支持農業結構調整和農村中小型基礎設施建設的投入。尤其是與農民生產生活息息相關的“六小工程”，要進一步增加投資規模，充實建設內容，擴大建設范圍。同時要求各地從實際出發，因地制宜開展各種農村小型設施建設，并且創新和完善農村基礎設施建設的管理體制和運營機制。農村基礎設施建設的加強，對改善農民生產生活條件，帶動農民就業，增加農民收入，無疑將發揮積極作用。（2）加快農村社會事業發展。2003年初，中央就已提出今后新增教育、衛生、文化等事業經費主要用于農村。在2004年初下發的1號文件中，中央又要求各地區和有關部門要切實把發展農村社會事業作為工作重點，落實好新增教育、衛生、文化等事業經費主要用于農村的政策規定，并且每年都要對執行情況進行專項調查。加快發展農村社會事業，對于提高農民科學文化素質，開發農村人力資源；提高農民健康水平，保護農村生產力；提高農民思想道德水平，豐富農民精神生活，都有著極為重要的意義。（3）深化農村經濟、社會、政治體制改革。根據黨的十六屆三中全會精神和中央部署，當前農村改革正在全面推進。在經濟體制方面，通過改革農地制度、農村流通體制、農村稅費體制、農村金融體制，加快農村經濟市場化進程。在社會體制方面，通過改革戶籍制度、勞動就業和社會保障制度、教育體制，促進城鄉社會一體化進程。在政治體制方面，通過提高農民的政治參與度，加強以村民自治為核心的基層民主制度建設，推動農村政治民主化進程。深化農村各項改革的意義在于，消除發展過程中農民面臨的各種體制障礙，“放活”農民，讓農民平等地參與發展過程，從而充分地分享發展成果。

（三）新農民政策農民是弱勢群體，在新一輪宏觀調控大背景下，為了切實保護農民經濟利益和民主權利，國家推出了一系列直接惠及農民的新政策：（1）千方百計增加種糧農民的貨幣收入。這已體現在上述新農業政策中，此處不再贅述。（2）切實保障失地農民的基本權益。中央已明確要求，各級政府要通過完善土地征用程序和補償機制，提高補償標準，改進分配方法，妥善安置失地農民，并為失地農民提供社會保障。（3）努力改善進城農民就業環境。中央已明確指出，進城就業的農民工已經成為產業工人的重要組成部分。城市政府要取消對農民進城就業的限制性規定，加快建立城鄉統一的勞動力市場，要切實把進城農民工的職業培訓、子女教育、勞動保障及其他服務和管理經費納入正常的財政預算，從而為農民工在城市安心務工就業創造條件。

二、新“三農”政策的三大突破

在社會經濟運行中，公共政策的一個重要功能是協調各種利益關系，從新“三農”政策的基本框架及其初步實踐中，我們可以看出它在協調以下3方面關系上已經或即將取得突破性進展。

（一）工農關系的突破發展經濟學認為，隨著工業化的發展，工農關系要在政策上逐步調整。在工業化啟動期和發展初期，工業的成長主要依靠農業提供的剩余積累，這是農業哺育工業階段。步入工業化中期，工業的發展完全依靠自身的剩余積累來進行，這是工農自養或平衡發展階段。進入工業化后期，工業剩余開始回流農業，這是工業反哺農業階段。工農關系的這種演變及其政策調整，在世界各國工業化進程中是一個共同趨勢。然而回顧中國的工業化歷程，工農關系并未依此趨勢在政策上作相應調整。建國初期，我國為快速推進工業化而在國民收入分配上實行工占農利政策（程漱蘭，1996），以便將大量農業剩余轉化為發展工業的原始積累。據測算，1952—1978年，國家通過明拿（農業稅）和暗取（工農業產品價格剪刀差）從農業取走的剩余高達4874.2億元（冒天啟、朱玲，1997）。改革開放以后，特別是20世紀90年代初以后，雖然國家工業化開始步入中期階段，工業已經具備了自我積累的能力，但是工占農利政策非但沒有發生根本性的改變，反而更加突出。有專家估算，20世紀90年代以來每年的工農業產品價格剪刀差均在1000億元以上，且呈擴大趨勢（朱新武，1998），再加上近年來平均每年400多億元農業稅，僅此兩項就遠遠超過改革開放前的平均水平。此外，改革開放后工占農利還出現了一種新的形式，這就是征地剪刀差。據陳錫文（2004）估計，近20年內，國家通過先低價向農民征用土地、后高價向市場出讓方式，至少從農民手中拿走資金2萬億元以上。由此可見，我國工農關系長期處于扭曲狀態。這種不合理的工農關系及其固化，盡管把工業前途給照亮了，但對農業發展和農民增收產生了持久的阻滯作用。

20世紀90年代中后期以來，我國糧食生產和農民收入一直在低谷徘徊，城鄉差距呈不斷擴大的勢頭。種糧比較效益本來就很低，加之部分行業過度投資，土地、資金等要素大量轉向非農產業，2003年我國糧食播種面積下降到建國以來的最低水平，糧食產量下降到近14年來的最低點，農民收入增幅已連續7年低于5％。面對以糧食全面減產和農民增收困難為核心的“三農”問題的日益凸現，中央及時做出加強宏觀調控的決策和部署，果斷采取了增加農民收入、發展糧食生產、強化農業基礎地位的宏觀調控措施。取消農業特產稅并逐步減免農業稅，對種糧農民實行直接補貼、良種補貼和農機具購置補貼，以及增加財政對農業的投入，這一系列政策的出臺，標志著國家對農業已由過去的“多取、少予”轉變為“多予、少取”，工業對農業已由過去的“抽吸”轉變為“反哺”，并且這種轉變已不可逆轉。

（二）城鄉關系的突破我國自20世紀50年代后期開始，為了集中力量進行國家工業化建設，形成了以戶籍制度為核心內容的一系列偏向城市的城鄉二元體制。嚴格的戶籍制度與城市偏向的糧油供應制度、勞動就業制度、社會福利制度、教育制度相結合，將農民無情地排斥在工業化、城市化進程之外，從而造就城市居民和農村居民兩大不平等的社會利益集團。陸學藝（2000）稱之為“城鄉分治、一國兩策”。改革前，由于工業大多集中于城市，因此體制安排上的城市偏向是工業優先政策取向的必然結果。改革開放以后，城鄉分割的戶籍管理體制有所松動，糧油供應制度被取消，農村大量勞動力流入城市打工。但是，這只是一種體制外的、暫時的流動，不改變戶籍，不享受城市福利，也不納入城市管理，甚至一些城市還出臺了若干排斥、歧視農民工就業的政策。因此，盡管“城鄉分治、一國兩策”是在計劃經濟條件下形成的，但隨著計劃經濟向市場經濟的轉軌，這一體制并未受到根本觸動。在經濟上，農業人口和城市人口在賦稅、所有制、就業等方面所享有的國民待遇仍然有顯著差別；在政治上，如選舉全國人大代表時，城市人口是24萬人選舉產生一個代表，而農村人口卻是96萬人產生一個代表；在社會上，農村人口在教育、醫療、社會保障等方面與城市人口所享有的國民待遇也有天壤之別（陸學藝，2004）。由此可見，改革開放以后，城鄉分割的二元體制已逐漸演變成一種權益結構，維護著城市階層的既得利益，農民階層則長期受這一體制的束縛而成為最大的利益受損群體。事實上，在中國城鄉差距已經畸變為一種城鄉鴻溝（雷曉寧，2003）。

面對日益擴大的城鄉鴻溝，中央依據科學發展觀的要求，明確提出解決“三農”問題必須統籌城鄉經濟社會發展，且將農村作為協調發展的重點。加強農村基礎設施建設，將新增教育、衛生、文化等事業經費主要用于農村，為農村發展創造了基礎條件。深化農村經濟、社會、政治體制改革，則為農村發展提供了必要的體制保障。這表明，長期存在的“城鄉分治”已開始向城鄉一體化方向發展，城鄉鴻溝將逐漸彌合。

（三）政府與農民關系的突破和國際上通行的三級政府不同，我國實行的是五級政府架構，即“中央—省—地級市—縣（區）—鄉鎮”。其中位居基層的縣鄉基本上是靠“以農養政”，“搜刮”農民是縣鄉財政的主要來源（李昌平，2004），改革開放以來，基層政府尤其是鄉鎮政府部門以農業稅為載體，派生出從農民攫取剩余的名目繁多的稅費負擔，且“取之于農民”不是“用之于農民”，而是為了解決鄉鎮干部的吃飯和福利的需求。由于鄉鎮政府的主要職能已由服務農民異化為“搜刮”農民，加之農民負擔過重已經威脅到一些農民的最基本的生存需要，必然導致“集體性抗議”的不斷增加，大規模群眾上訪事件的不斷發生，干群關系全面緊張，這些已經成為影響農村穩定的重要因素。

面對農民的不堪重負及由此引發的一系列社會問題，中央決定在鞏固和發展近年來農村稅費改革成果的基礎上，從2004年起取消農業特產稅（除煙葉外），逐步降低農業稅，平均每年降低1個百分點以上，5年內取消農業稅。農業稅減免的意義不僅在于每年減少農民人均幾十元的負擔，更重要的是為鄉鎮機構改革和農村基層民主建設增加推力，創造條件，從而也為改善農村干群關系營造氛圍。首先，農業稅減免以后，鄉鎮不再靠“以農養政”，上級政府（中央和省兩級）的撥款而非“搜刮”農民將成為鄉鎮財政主要來源，從而實現“農不養政”。鄉鎮政權靠上級財政統籌后，鄉鎮政權的基本職能才有可能變“搜刮”農民為服務農民，上級政府也才會產生真正改革鄉鎮體制和機構的動力。其次，農業稅減免以后，鄉鎮政府不再找農民收錢了，村干部的主要工作不再是完成鄉鎮布置的任務，而是管理本村事務；村委會主要不再是對鄉鎮負責，而要越來越對村民負責。這時村民自治便順理成章、水到渠成，以村民自治為核心的農村基層民主建設才會有實質性進展。

三、新“三農”政策的三大走向

盡管新“三農”政策在工農關系、城鄉關系、政府與農民關系上取得了重大突破，并在實踐中已初見成效，但作為一項剛出臺不久的新政策，它又不可避免地存在某些局限性。針對這些局限性，需要對現行“三農”政策加以充實和完善，以便更好地發揮其政策效應。

（一）現行“三農”政策帶有一定的短期安排特點，解決“三農”問題的長效機制尚待建立現行“三農”政策的一些具體措施，如糧食最低收購價、良種補貼、遏制農資價格上漲、減輕農業賦稅等，都是在糧食供求形勢堪憂、農民增收形勢嚴峻、城鄉差距畸形擴大的背景下出臺的，因而多少帶有短期安排的特點。短期安排的意義在于，在長遠目標一時實施起來還有許多困難的情況下，可以起到立刻緩解“三農”問題的作用。并且還能以短促長，從而一步步縮小工農、城鄉之間的差距。盡管短期安排具有見效快的特點，但其政策效應是遞減的。更為重要的是，短期安排畢竟是立足當前所采取的具體措施，而非解決“三農”問題的治本之策。要從根本上解決“三農”問題，還需著眼長遠，構建促進“三農”狀況持續改善的長效機制。為此，一方面要繼續堅持和完善已被實踐證明是行之有效的政策措施，正如劉文所強調的，可以把一些長期起作用的政策逐步法制化，政策力度還可進一步加大。另一方面，就長期而言，還必須減少農民，這是解決“三農”問題的治本之策。農民減少了，一則可以擴大農戶經營規模，二則可以為政府進一步加大農業補貼力度創造條件。因此，在加快工業化、城市化進程的同時，鼓勵、引導農民向非農產業和城市有序轉移，應成為今后“三農”政策的一大重要走向。

（二）現行“三農”政策生要靠中央政府推動，地方政府的作用尚待發揮現在中央解決“三農”問題的決心很大，已經出臺的“三農”政策的含金量很高。但是，要把含金量很高的“三農”政策真正變成金子，關鍵還要靠各級地方政府去落實。從筆者在基層所了解的情況看，相對于過去，現在地方政府對“三農”問題的重視程度有了明顯提高；但相對于中央政府，地方政府對“三農”工作的關注程度又不足。這主要表現在兩個方面：一是地方政府往往存在這樣一個誤區，即認為抓“三農”抓不出政績，因而抓“三農”工作的積極性不高，主動性不夠，導致政府工作重心難以向農村下移，資源配置難以向農村傾斜。甚至一些地方政府不將中央出臺的惠農政策及時準確地告之農民，不將中央給予農民的好處及時足額地兌現給農民。二是地方政府在工作方式上習慣于通過會議來傳達會議，以文件來落實文件，對本地“三農”問題研究不多，因而容易造成對中央政策理解和執行上的片面和脫離實際。殊不知，中國這么大一個國家，各地農村自然、經濟、社會條件差異很大，如果無視區域間存在的巨大差異，就很難做到將中央政策和地方實際緊密結合起來，從而就難以創造性地開展“三農”工作。因此，在中央逐步加大重農政策力度的同時，如何充分調動和發揮地方政府的積極性、主動性和創造性，加大對“三農”工作的領導力度，將是今后“三農”政策必須解決的一個重要課題。公務員之家版權所有

（三）現行“三農”政策條件下政府與單個農戶的交易成本過高，農民的組織化程度亟待提高現行“三農”政策的很多措施，如“三補一減”，即糧食直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼和減免農業稅，都是以政府與農民直接交易的方式來實施的。但是，中國有2億多小農戶，8億多農民，按照交易費用理論，政府與這么多的單個農戶或分散農民的直接交易，其交易成本高得驚人。即便是其他東亞小農國家比如日本、韓國，盡管農民人口比我們少得多，但政府法定的投入也不是直接投給單個農戶，而是投給那些組織起來的農民，即各種形式的農村基層合作經濟組織（溫鐵軍，2004）。這不僅降低了政府與單個農戶直接交易的成本，同時也有利于政府支農資金的集中統一使用。此外，通過合作經濟組織將農民組織起來，還能大大增強單個農戶在市場中的交易地位，弱化其所面臨的市場風險。因此，在政府不斷加大對“三農”投入力度的同時，如何引導農民建立自己的合作經濟組織，借此提高農民的組織化程度，將是今后“三農”政策需要著力解決的又一個重要課題。