對當(dāng)前農(nóng)村政策的幾點(diǎn)意見

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一．我國依靠從農(nóng)業(yè)提取積累來支持工業(yè)發(fā)展的歷史階段是否基本結(jié)束？ 2001年我國的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占整個(gè)GDP的比重為15.2%，2001年農(nóng)、牧業(yè)稅入總額為285.8億元，如果包括耕地占用稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和契稅則為481.7億元，當(dāng)年我國的社會固定資產(chǎn)投資總額為37213.49億元，即使把農(nóng)業(yè)各稅都提高一倍用以支持工業(yè)建設(shè)，也只不過是使全社會的固定資產(chǎn)投資增加了1.3%。從這些數(shù)字的比較中，我們可以看到從農(nóng)業(yè)提取積累以支持我國工業(yè)發(fā)展的階段早已過去，工業(yè)發(fā)展所需要的積累必須來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的部門。

二．我國經(jīng)濟(jì)是否到了以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段？

目前我國的三農(nóng)問題非常的突出，三農(nóng)問題的核心是農(nóng)民的收入問題，怎樣增加農(nóng)民的收入成為各界關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。我國已經(jīng)加入了WTO，根據(jù)WTO的黃箱政策，我國政府對農(nóng)民的收入補(bǔ)貼可以達(dá)到農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的8.5%。目前我國政府的黃箱政策補(bǔ)貼只占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的3.3%，也就是還有5.2%補(bǔ)貼空間可用，國內(nèi)有不少同志主張應(yīng)該把這個(gè)政策用足。2001年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為26,180億元，3.3%的補(bǔ)貼是864億元，如果提高到8.5％，補(bǔ)貼總額可達(dá)2225億元，比現(xiàn)在的水平增加1361億元，農(nóng)民每人可多獲得171元的轉(zhuǎn)移收入。據(jù)此，有些同志主張?jiān)黾訉I(yè)部門的稅收，充分利用黃箱政策來反哺農(nóng)業(yè)。然而，我們是否真到了這個(gè)階段？筆者認(rèn)為，我國不能也不應(yīng)該增加對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼，理由有四個(gè)：

首先，我國目前的財(cái)政收入無法支持這樣大的補(bǔ)貼。2001年中央財(cái)政收入為8582.74億元，按目前3.3%的補(bǔ)貼來計(jì)算，已經(jīng)占中央財(cái)政收入的10.1%，如果加上地方財(cái)政收入7803.3億，也占到中央、地方兩級財(cái)政總收入16386.04億的5.3%。如果把黃箱政策的8.5%用足，其補(bǔ)貼的總額為2225億元，占2001年中央財(cái)政收入的比例將高達(dá)25.9%，占中央和地方兩級財(cái)政的總收入也達(dá)12.5%。2001年農(nóng)村居民人均純收入為2366元，如果我國政府將黃箱政策用足，農(nóng)村居民人均純收入將僅提高7.2%，而且，這樣的政策會給國家的財(cái)政帶來嚴(yán)重負(fù)擔(dān)，擠壓其他建設(shè)的支出，引發(fā)嚴(yán)重的后果。

其次，如果我們對農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼會導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品過剩，產(chǎn)生一系列棘手的問題。農(nóng)產(chǎn)品一旦嚴(yán)重過剩，不是讓這些產(chǎn)品爛在國內(nèi)，就是低價(jià)賣到國外。我國的收入水平還達(dá)不到以財(cái)政補(bǔ)貼來支持讓大批農(nóng)產(chǎn)品爛在國內(nèi)的浪費(fèi)。如果把過剩的農(nóng)產(chǎn)品低價(jià)賣到國外，從歐美的經(jīng)驗(yàn)來看，將會引發(fā)一系列的麻煩。歐、美都對本國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行補(bǔ)貼，出現(xiàn)嚴(yán)重過剩后都試圖銷到國外，這些年來歐、美之間互相指責(zé)對方將補(bǔ)貼的農(nóng)產(chǎn)品傾銷到自己的市場，這是歐、美之間外交、貿(mào)易摩擦不斷的根源。維持良好的國際環(huán)境對我國未來二、三十年全面建設(shè)小康社會至關(guān)重要，對農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼必然會使我國陷入和歐、美同樣的外交困境，不利于維持我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的良好外部環(huán)境。

第三、如果我們對農(nóng)業(yè)開始進(jìn)行補(bǔ)貼，就很難取消掉，因?yàn)槿∠a(bǔ)貼往往會引發(fā)政治問題。日本的情形就是這樣的。日本目前通貨緊縮非常嚴(yán)重，前兩年我國提出建立東盟10+3自由貿(mào)易區(qū)倡議，這對日本擴(kuò)大其工業(yè)品海外市場和投資領(lǐng)域、走出目前通貨緊縮困境大有好處。然而，日本政府對我國的提議反應(yīng)非常消極，因?yàn)楸M管農(nóng)業(yè)人口只占日本總?cè)丝诘?.9%，農(nóng)業(yè)GDP只占總GDP的2%，但是日本對本國的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行高額補(bǔ)貼，如果日本加入這個(gè)自由貿(mào)易區(qū)，農(nóng)業(yè)就會受到很大的沖擊。農(nóng)民是日本的一個(gè)重要政治利益集團(tuán)，為了3.9%的農(nóng)業(yè)人口的既得利益，日本政府只好放棄了一個(gè)可以使日本經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的機(jī)遇。我國在農(nóng)業(yè)保護(hù)的問題上絕對不要重蹈歐、美、日本的覆轍。

第四、對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行補(bǔ)貼，在執(zhí)行上非常困難。如果我們進(jìn)行反周期補(bǔ)貼，也就是對自然災(zāi)害等造成的減產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼，會產(chǎn)生嚴(yán)重激勵(lì)問題。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身的特性，我們很難分辨一個(gè)農(nóng)戶減產(chǎn)是由于自然災(zāi)害還是其他人為因素，因而很容易出現(xiàn)故意減少投入造成減產(chǎn)而向政府要補(bǔ)貼的事例。如果我們直接對農(nóng)民的收入進(jìn)行補(bǔ)貼，從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，經(jīng)常會出現(xiàn)應(yīng)該得到補(bǔ)貼的農(nóng)民實(shí)際拿不到補(bǔ)貼，拿到補(bǔ)貼的往往是各方面關(guān)系較好的中等收入的甚至是富有的農(nóng)民。美國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼就是這樣的情形，美國每個(gè)農(nóng)戶平均得到補(bǔ)貼是12,500美元，而占農(nóng)戶總數(shù)10％的大農(nóng)場平均得到補(bǔ)貼高達(dá)85,000美元。

三．中央政府財(cái)政支持農(nóng)村的可行方式

根據(jù)上面所討論的四點(diǎn)理由，我國政府現(xiàn)在沒有足夠的財(cái)力來增加黃箱政策的補(bǔ)貼，而且將來即使有足夠的財(cái)力也不該這樣做。那么，中央政府在財(cái)政上能采取哪些措施來支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民？

1．取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的可行性

2001年我國農(nóng)、牧業(yè)稅為285.8億元，耕地占用稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和契稅為195.9億元，農(nóng)業(yè)各稅合計(jì)為481.7億元。農(nóng)業(yè)各稅只占2001年中央政府財(cái)政收入的5.6%。2002年中央政府對地方政府轉(zhuǎn)移支付的總額為7332億元，如果地方政府不征收這一部分的稅收，改由中央政府以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來補(bǔ)貼地方政府因而減少的稅收，則中央政府要增加的轉(zhuǎn)移支付也才6.6%，如果只免除耕地占用稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和契稅，中央政府要增加的轉(zhuǎn)移支付只有2.7%，所以，在財(cái)政上是可以承受得起的。如果一時(shí)尚不宜完全取消掉農(nóng)業(yè)各稅，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅則應(yīng)該優(yōu)先考慮去掉。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅不符合市場經(jīng)濟(jì)的公平原則，而且，這幾年地方稅務(wù)人員膨脹很快，和地方征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等有很大的關(guān)系。經(jīng)常因?yàn)檫@些稅征收方面困難而增加稅收人員，而為了養(yǎng)這些新增人員就只好增加稅收，從而使稅變得更難收，于是只好再增加更多人員，形成了一個(gè)惡性循環(huán)。如果取消了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，征稅人員就可以大幅減少，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)也可以進(jìn)一步減輕。而且，我國應(yīng)該大力發(fā)展勞動(dòng)力密集性的農(nóng)產(chǎn)品，才能有效利用加入WTO給我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)帶來的機(jī)遇，征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅不利于勞動(dòng)力密集型農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展。

2．以中央財(cái)政來支付農(nóng)村中、小學(xué)教師工資的可行性

目前農(nóng)村的義務(wù)教育以縣為單位來管理，中、小學(xué)教師的工資靠縣財(cái)政向農(nóng)民征收教育附加稅來支付，不足之額由中央政府轉(zhuǎn)移支付來支持。但是各個(gè)地方常有挪用、拖欠教師工資的情形。我國目前小學(xué)教師的人數(shù)總共有579.8萬人，按照我國有2/3的人口在農(nóng)村的比重來估計(jì)，粗略計(jì)算有380萬農(nóng)村小學(xué)教師，按照每人每月500元工資計(jì)算，工資總額為232億元。初中教師為334.8萬，按2／3的比例，農(nóng)村有223萬左右，按照每人每月工資800元計(jì)算，工資總額214億元，兩項(xiàng)合計(jì)446億元。如果完全由中央來支付，占2001年中央財(cái)政收入的5.2%。由于中、西部地區(qū)不少縣的教師工資已經(jīng)由中央財(cái)政來支持，實(shí)行這項(xiàng)政策，中央所實(shí)際要增加的支出少于上述的數(shù)目。

義務(wù)教育不僅表示學(xué)齡兒童有接受教育的義務(wù)，而且也意味著政府義務(wù)為學(xué)齡兒童提供教育。農(nóng)村中小學(xué)教師的工資完全由中央政府的財(cái)政來承擔(dān)，既體現(xiàn)義務(wù)教育的精神，也可以減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。而且可以通過建立專款、專賬、專用的制度，避免出現(xiàn)縣級政府挪用和拖欠中、小學(xué)教師工資的情形。目前各個(gè)縣都將教師納入到縣的干部名冊之中，由于每個(gè)縣有三、四千教師，占了一個(gè)縣干部的百分之七、八十，因此縣政府增加機(jī)關(guān)人員難以明顯體現(xiàn)出來，在一定程度上掩蓋了政府機(jī)構(gòu)的膨脹。一旦中小學(xué)教師不包括在縣的干部名冊中，縣政府干部隊(duì)伍的膨脹就容易察覺。

3.加大對農(nóng)業(yè)科研的支持力度。

我國在加入WTO以后，一些地區(qū)、一些品種確實(shí)面臨著一些競爭壓力。如大豆、玉米、小麥等土地密集型產(chǎn)品將面臨國外進(jìn)口產(chǎn)品競爭的壓力。我以前做過一個(gè)農(nóng)業(yè)科研優(yōu)先序的研究，發(fā)現(xiàn)如果政府給予糧食農(nóng)業(yè)科研足夠力度的支持的話，我國的糧食還有很大的提高單產(chǎn)的空間，中國的糧食生產(chǎn)自給自足是沒有問題的。同時(shí)，加入WTO，如果能夠改善品種和質(zhì)量，達(dá)到國際市場需求，對我國勞動(dòng)密集型農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展應(yīng)該是一個(gè)很好的機(jī)遇。我國糧食科研、特別是水稻科研在全世界具有領(lǐng)先地位，然而在勞動(dòng)密集型的農(nóng)產(chǎn)品，如蔬菜、水果等方面的科研，和國際以及我國臺灣省水平相比還有很大差距。政府應(yīng)該加大對這些農(nóng)產(chǎn)品的科研支持，同時(shí)可以與其他國家或地區(qū)包括臺灣省進(jìn)行合作，以提高我國的農(nóng)業(yè)科研能力，提供優(yōu)良的農(nóng)產(chǎn)品品種，幫助農(nóng)民更好利用加入WTO給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的機(jī)遇。

4．建立全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場。公務(wù)員之家版權(quán)所有

只有建立了全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場，各個(gè)地區(qū)的農(nóng)業(yè)才能根據(jù)各自的比較優(yōu)勢來布局。隨著東部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本提高，失掉比較優(yōu)勢，東部就會讓出部分農(nóng)產(chǎn)品市場。如果有一個(gè)全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場，中、西部就能夠從東部讓出的市場中獲益，形成東部拉動(dòng)中西部農(nóng)村發(fā)展的良性循環(huán)。如果國內(nèi)市場分割，就會出現(xiàn)東部地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較優(yōu)勢喪失以后，直接從國外進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品，和國際市場形成循環(huán)。要是中、西部農(nóng)村無法分享東部發(fā)展帶來的好處，東、中、西部的差距就會不斷擴(kuò)大。所以，政府應(yīng)該主動(dòng)、積極地大力推動(dòng)全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場的建設(shè)。全國統(tǒng)一市場有賴于硬體條件，包括道路、通訊、運(yùn)輸、倉儲等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，這些建設(shè)可以采取兩條腿走路的方式，有些由各級政府的財(cái)政支持，有些可以由國內(nèi)和國際民間資本來投資。全國統(tǒng)一市場還有賴于軟體條件，包括市場中介、信用、法律等的建設(shè)，在軟體建設(shè)上政府也應(yīng)該發(fā)揮積極作用。

5．創(chuàng)造有利于農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的條件

現(xiàn)在城鄉(xiāng)收入差距很大，全面建設(shè)小康社會的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于如何長期、可持續(xù)地提高農(nóng)民收入的水平，僅靠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出無法達(dá)到這個(gè)目標(biāo)。農(nóng)產(chǎn)品具有收入彈性低的特性，即便全國經(jīng)濟(jì)水平提高，人均收入增加對農(nóng)產(chǎn)品需求的拉動(dòng)作用較小。農(nóng)產(chǎn)品還具有價(jià)格彈性低的特性，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)率提高和產(chǎn)量增加時(shí)，價(jià)格會下降很多，出現(xiàn)谷賤傷農(nóng)問題。所以，靠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，無論力度多大，都不可能成為長期解決農(nóng)民收入問題的主要辦法。長期、可持續(xù)的辦法只有靠減少農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力。這在國外是如此，在我國也是同樣。以1978年改革開放以后的情況為例，1978-84農(nóng)民收入增長主要來自于農(nóng)民積極性提高和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲。1985年以后到1990年代初則是靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納了約一億離土不離鄉(xiāng)的勞動(dòng)力。90年代開始主要是靠8千萬到一億的農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)。最近幾年，農(nóng)民收入增長徘徊、“三農(nóng)問題”日益突出，則是由于國內(nèi)出現(xiàn)通貨緊縮，生產(chǎn)能力普遍過剩，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)，出現(xiàn)了離土離鄉(xiāng)和離土不離鄉(xiāng)的農(nóng)民回流農(nóng)業(yè)。

政府應(yīng)該采取哪些措施來促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移并維護(hù)進(jìn)城農(nóng)民的權(quán)益呢？從長期來講有如下幾點(diǎn)政策需要考慮：第一是解決農(nóng)民的戶籍問題。根據(jù)憲法，所有公民有遷徙的自由，并且不應(yīng)該受到歧視。因此除了北京、上海等特殊的城市或許需要單獨(dú)考慮之外，其他的城市戶籍能放開的就盡量早些放開。去年有些地方推行了戶籍制度改革，不過目前又有些回頭。戶籍制度不改革，進(jìn)城農(nóng)民就無法享受和城市居民同等的權(quán)利。第二是土地的問題，在農(nóng)村實(shí)行永佃制是一個(gè)可行的辦法。土地產(chǎn)權(quán)屬于集體，使用權(quán)屬于農(nóng)民。生不增、死不減，農(nóng)戶間可以有償轉(zhuǎn)讓，這樣才能有效促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和土地市場建設(shè)。進(jìn)城農(nóng)民可以將土地出租，獲得進(jìn)城就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的資金；他們?nèi)f一失掉城市工作，還可以回到農(nóng)村務(wù)農(nóng)，既有利于發(fā)展，也有利于穩(wěn)定。第三是制定按比較優(yōu)勢發(fā)展的戰(zhàn)略。目前我國的比較優(yōu)勢是勞動(dòng)力多、勞動(dòng)力便宜，應(yīng)該多發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，或發(fā)展資本、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)中勞動(dòng)力較為密集的區(qū)段。只有這樣才能創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會，滿足城市新增和農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的需要。

前面三點(diǎn)是促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)移的長期性措施，短期內(nèi)則必須克服當(dāng)前的通貨緊縮，解決生產(chǎn)能力普遍過剩問題。有效辦法是釋放出我國在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中存在的有支付能力、但因制度性或結(jié)構(gòu)性因素制約而無實(shí)現(xiàn)的存量投資和消費(fèi)意愿。在農(nóng)村掀起一場社會主義新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)，增加與農(nóng)村居民生活和生產(chǎn)緊密聯(lián)系的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既可啟動(dòng)農(nóng)村的存量需求，又可增加農(nóng)民收入和縮小城鄉(xiāng)差距，是一個(gè)可行、應(yīng)行的政策。只有解決通貨緊縮問題，使國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，增加非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的投資和就業(yè)機(jī)會，農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移才能有序和持續(xù)，農(nóng)民收入才能保持和城市居民大致相等的增長。