農地制度創新與家庭經營

導語：農地制度創新與家庭經營一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

"三農"宏觀政策如果沒有微觀改革的配套將很難長久發揮作用，從而影響"從根本上解決‘三農問題’"。"三農"問題根源于農村基本經濟制度設計和安排中的矛盾，現在到了該對其進行反思和改造的時候了。

農地制度的現實困難

首先，農村土地承包制度需要繼續完善。中國農業科學院教授牛若峰認為，這項改革沒有解決土地所有權問題，集體所有的法律規定含混不清（《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》規定，農村土地除國有的以外，屬于農民集體所有，而《村民委員會組織法》第五條則說本村土地"屬于村民集體所有"）；沒有把土地所有權和農戶宅基地所有權歸還農民；沒有給予農民以長期永久經營使用權和土地處置權，承包農戶只是半自主的經營主體；另外沒有將農村集體組織改造為名正言順的合作經濟組織如土地合作社。我們還應該看到農民組織和農村治理結構嚴重滯后與家庭承包經濟制度不配套所帶來的嚴重影響。家庭經營是對時期農村生產經營制度的根本性改革，而農民組織和農村治理結構仍然沿襲了三級體制，公社體制的"遺留"與家庭經營的經濟制度的磨擦是現實農村經濟、政治和社會問題的根源。

其次，農村雙層經營體制沒有真正形成。我們認為，當前農村許多地方，集體經濟已成為空殼，事實上只剩下農戶家庭經營這一個層次；在一些地方，僅有的集體經濟不是集中在為農戶經營提供產前、產中、產后的服務領域，而是集中一部分土地（比如"機動地"）和資產（比如以集體名義經營的鄉村企業）由少數人承包經營，以此作為集體的主要收入來源。集體經濟和農戶經營"兩張皮"的現象嚴重影響了農民收入增長。重建農村統分結合的雙層經營體制勢在必行。

再次，農村土地產權結構導致當前農村愈演愈烈的土地矛盾和糾紛。近幾年，我們對國內近20多個省（市區）的農村問卷和實地調查表明，土地集體所有、家庭承包經營制度設計和安排中有兩大矛盾無法解決：其一，在集體內部，成員邊界不穩定，而且新增成員具有"天賦資源權"和法定的"公開、公平、公正"承包權，因此"土地承包關系穩定"與"承包土地關系變更"的矛盾始終存在。現代化過程實際上也是農業資源轉移的過程，與農地、農民增減變化相伴隨，必然不斷改變人地關系，"穩定"與"變更"之間的沖突始終不可避免；其二，集體成員"共同共有"的制度設計，無法屏蔽其他利益主體的侵害，致使農村土地所有權的"排他性"極其弱小，這恰巧給一些地方無度征用土地的鄉村干部乘機攫取土地資源配置權留下了空檔。

削弱農地制度的幾大因素

一、農民承包土地承擔了太多的功能，已不堪重負。在經濟意義上，承包土地是集體成員平等獲取生產資料和社會保障的權利；在政治意義上，承包土地是農民獲得民主權利的基礎；在社會意義上，承包土地還擔負著穩定鄉村社會結構的重要作用。因此承認農民的土地財產權，將提高農民的社會歸屬感并有利于穩定。

二、目前農村面臨前所未有的土地調整壓力。集體土地總量減少的過程，也是農民承包土地調整的過程；在農村，"賦予農民長期而穩定的土地使用權"的政策、法律精神遠沒有落實，農民土地權利事實上"短期而不穩定"。

三、第二輪土地承包制度的現實安排與成文制度有較大偏差。鄉村干部隨意變更承包合同、調整或收回農民的承包地、干涉農民的生產經營活動等現象屢有發生。時至今日，仍然有一部分地方沒有完成二輪承包任務。

四、農村土地大量轉移誘致農村生產關系變化，可能導致家庭經營制度逐步解體。根據我們的調查判斷：（1）農業內部的土地流轉表現出向本地種植養殖業大戶、非農村住戶（民間、工商資本和外資）等三種主體迅速集中的趨勢；（2）農地資源向非農用途大量轉移，"國家建設"、"園區開發"、"鄉村集體圈占"三分天下；（3）與此相對應，農地資源轉移正在悄悄改變農村生產關系和社會結構。首先，土地規模流轉引致農業生產組織形式不斷改變，家庭承包經營制度可能被企業化農場和公司所取代；其次，承包農戶在享有流轉土地的補償收益以外，其他土地權利在事實上將讓渡給經營者。轉入土地的大戶和外來資本將控制村社的基本生產資料，進而左右村社"民主政治"，從而打破傳統的以地緣、血緣為紐帶的村社穩定結構；再次，無地、失地農民如果不能順利轉移到非農產業或城鎮，他們的身份將轉化為大戶和外來資本的"雇工"或者"新佃農"。

改革建議

我們認為，用農民集體成員"按份共有"的實現形式，改造農村土地集體所有制度，使其所有權主體具體化、人格化。這樣做，可以減少土地私有化對農村經濟社會的震蕩，同時，土地產權清晰，長期歸屬于承包農戶，能夠化解當前矛盾而又比較穩妥。

因此建議：

--以"起點公平"的原則和真正"賦予農民長期而有保障的土地使用權"為立足點和出發點，將農民集體所有的土地，按照一定時限（比如第二輪承包起始）的集體成員人口平均分配承包土地。

--把"30年不變"拓展為"長期不變"，實行承包農戶"永佃"；同時，嚴格實行"生不增、死不減"政策和"不得調整土地"的法律規定，切斷新增人口與土地的聯系。

--用相關法律將農民"長期不變的土地使用權"界定和規范為"農民私有財產權"，納入私有財產保護范疇，從根本上屏蔽外來侵權。