農地制度研究論文

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內容提要：本文旨在在總結已有的研究成果的基礎之上，為下一步的農地制度研究提供一個理論和實證分析的框架。文章討論了中國農地制度的現狀、農地制度與經濟績效之間的關系、導致現有農地制度差異的原因、以及下一步農地制度改革應該考慮的幾個基本因素等。本文特別強調效率與公平和社會穩定之間的權衡在形成現有農地制度中的作用。

關鍵詞：農地制度/制度變遷/農村改革

ChineseLandTenure：AnAnalyticalFramework

ThispaperreviewstheexistingliteratureonChineselandtenureissuesandprovidesaframeworkforfurthertheoreticalandempiricalstudies.ItdescribesthecurrentstatusofChineselandtenurearrangements，presentstheresultsoftheoreticalandempiricalstudiesontherelationshipbetweenlandtenureandagriculturalperformance，andtheforcesthathaveresultedindifferenttypesoflandtenurearrangements.Keyissuesthatoughttobeaddressedinfurtherreformeffortsarealsodiscussed.Inparticular，thispaperemphasizestheroleofthetrade-offbetweenefficiencyandequityandsocialstabilityinresultinginthecurrentlandtenurearrangementsinruralChina.Keywords：Landtenure，institutionalchange，ruralreform

農村改革以來，中國的農地制度發生了深刻的變化。改革打破了過去計劃經濟時代單一的公社制度，代之以自發形成、從而千差萬別的農地制度。解釋這些差異形成的原因和后果不僅將為農村的進一步改革提供堅實的理論和實證基礎，而且將對中國乃至世界學術界產生深遠的影響。雖然國內外學者在這方面的研究已經取得了一些進展，但尚待解釋的現象和需要回答的問題仍然很多。本文旨在在總結已有的研究成果的基礎之上，為下一步研究提供一個分析的框架，以期對今后農地制度的研究有所幫助。

本文第一節將對中國農地制度的現狀進行一個總結性的回顧。第二節討論農地制度與經濟績效之間的關系。在這里，經濟績效不僅包括資源配置的效率，而且包括農地制度的社會保障和保險功能。社會保障不僅僅是一個分配問題，在許多情況下，它直接或間接地影響資源配置的效率。第三節將討論導致現有農地制度差異的因素。我將在回顧現有理論的基礎上為進一步的研究指出幾個可供選擇的方向。第四節將討論下一步農地制度改革應該考慮的幾個基本因素。對于與農地制度有關的其它一些問題，如農地規模與單產的關系和非耕地的運作等，本文暫不涉及。較之耕地，非耕地的問題要單純得多。農地規模與單產的關系與以地權為中心的農地制度沒有直接關系，而與市場的不完善有關。Feder（1985）在理論上闡明了單產隨規模上升或下降的條件；國內外的實證研究參見魯公路（1998）的回顧和他自己對中國南方稻區的研究。

一。中國農地制度的現狀

農村改革的一大特點是國家從農村基層制度建設領域的逐步退出以及鄉村社區權利的加強。1984年的憲法確定了村集體作為土地所有者的身份，從而使農地制度建設由國家轉移到村集體手中。其后果有二。一是自發性的制度創新代替了原有的國家強制性制度安排；與這一變化相適應，第二個后果是產生了千差萬別的農地制度。自發性的制度創新早在六十年代初期的整頓時期便初見端倪，1978年之后建立起來的土地承包制更是自下而上的制度創新的典范。對村集體土地所有權的法律認定為自發的農地制度創新奠定了法律基礎。

農地制度創新既然是自發的，便不可避免地要走向多樣化。這種多樣化來自兩方面。一方面，農地制度的核心，即地權本身，就具有多面性；另一方面，各地的自然、經濟和社會條件差距甚大，建立其上的自發制度創新因此也不可能是單一的。我們知道，地權是由多種權利組成的，包括法律所有權、剩余索取權、使用權、處置權以及這些權利的可靠性等。法律所有權顯然是屬于村集體的，其它權利則在集體與農戶之間進行程度不等的分割。農村改革使得農民具有了完整的剩余索取權，但其它權利卻不是完整的。比如，一些地方至今仍然限制農戶種植作物的種類，從而限制了他們對土地的自由使用權。盡管土地租賃得到國家的鼓勵，且實際生活中也較普遍，土地的使用權有償轉讓在一些地方仍受到限制，同時，土地的繼承權因為我們下面要談到的成員權而普遍沒有得到尊重。由于土地在法律意義上屬于集體，農戶間真正意義上的土地買賣實際上是不存在的。由于同樣的原因，土地的抵押價值也不可能體現出來。譬如，一個農戶將土地抵押給銀行以得到貸款，其協議是在銀行與農戶之間簽署的。但是，一旦農戶無法償還貸款而不得不交出土地時，此時的法律關系則轉移到了銀行與村集體之間，而后者有充分的理由不承認銀行與農戶間合同的合法性。意識到這一點，銀行沒有理由接受土地作為貸款的抵押。

目前農民反映最大、學術界也最關注的是農戶對其所擁有的地塊不具有穩定的地權。關于不穩定地權的效應，我在下一節將要詳細討論，這里只討論它之所以產生的原因。關于這一點，周其仁和劉守英（1988）早在1988年就提出的社區成員權給出了一個很好的答案。所謂成員權，即土地集體制賦予村莊內部每個合法成員平等地擁有村屬土地的權利。由于成員權的存在，每當一個新的合法成員進入村莊時，他都有從他人那里分得一份土地的權利，而每當一個成員離開村莊時，其他人享有將其土地平分的權利。其結果自然是土地分配隨人口的變化而變化。

地權的多面性為農地制度的多樣化創造了條件，而自然、社會和經濟條件的地區差異則是這種多樣化的誘因。既然制度創新是自發的，則它必定與創新者的利益相關聯，而后者又大體上是地方條件的函數。地方條件的差異，導致村民間的利益結構發生變化，從而產生不同的制度創新。顯然，這里涉及到誘發性制度創新理論。關于這一理論及其相關發展，我將在第三節中詳細給予介紹。我在這里想做的，是概括一下目前中國農村的六種農地制度安排類型，并將它們與當地的經濟和人文條件聯系起來。

第一種類型是農戶經營加"大穩定、小調整".這是最普遍的一種類型，被中等發達地區廣泛采用。在多數情況下，這種農地制度是在農民自發要求下形成的。產生這一制度安排的動因既可能是農民在成員權保障下對公平的訴求，也可能是為保證集體生存而做的一種集體理性選擇。但是，人們在成員權下對公平的追求大體上應該是一致的，換言之，它應該獨立于區域條件。因此，對公平的訴求無法解釋土地調整的區域差異。我們在第三節中將看到，集體生存重要性的差異可能是解釋區域差異的原因。第二種類型是由山東平度縣發起的兩田制。它的核心思想是通過土地招租的形式來模擬市場的土地交易。平度的非農產業發展較快，一些農戶因此愿意放棄部分或全部土地。當地政府沒有放開手腳，聽任農民通過土地租賃市場轉讓土地，而是將口糧田以外的土地全部收回，然后招租。招租實際上是一個顯示農戶生產能力和愿望的過程；因此，在一定時期內，這種辦法基本上可以達到完善的市場配置所能達到的效果，即土地的邊際產出在全體農戶間趨于一致。但是，經過三、五年之后，由于人口和其它經濟因素的變化，原先有能力且愿意多耕種土地的農戶可能不再愿意種那么多的地，而原先種地較少的農戶卻可能變得愿意種更多的地。這樣一來，重新招租勢在必行。事實上，平度正是這樣做的。與第一種類型一樣，農戶對其所擁有的地塊的權利缺乏穩定的預期。第三種類型是以機械化集體耕作為特點的蘇南模式。這一模式比平度走得更遠，到了放棄家庭生產的地步。但是，這一特點并不一定是蘇南模式的弊病。從生產組織和分配的角度來看，它與我們下面要介紹的土地股份制相近。這一模式的主要問題在于模糊了農戶與土地之間的權屬關系；同時，大規模以工業補貼為支撐的機械化作業與中國目前的比較優勢脫節（文貫中，1998）。

以上三種類型要么意味著農戶地權的殘缺，要么意味著農戶不再直接享有地權。除第一種類型為農戶自發的選擇外，后兩種類型均帶有地方政府行為的痕跡。值得注意的是，山東和蘇南直到最近仍以發達的集體經濟而聞名。長期的集體經濟傳統也許是它們采用非市場手段的重要原因之一。換言之，制度創新者的意識形態可能是決定創新走向的重要因素。與上述三種低個人化類型相對照，下面的三種類型則是朝著更加個人化的方向發展。

第四種類型是以貴州湄潭縣為代表的"生不增、死不減"制度。除1984年進行過一次調整以來，湄潭十五年來沒有進行過一次土地調整。這種制度目前已在貴州全省推廣，并以地方法規的形式確定耕地承包期五十年不變，非耕地承包期六十年不變。此項法規的影響是深遠的。如此之長的承包期已經接近永佃制，是在集體所有制下最具個人化特征的農地制度。第五種類型是以浙南為代表的溫州模式。盡管沒有政府的干預，溫州地區的土地調整微乎其微；同時，土地租賃市場非常活躍，土地集中程度不亞于蘇南地區。同為發達地區，浙南和蘇南所走的道路卻完全不同。一方面，與集體經濟發達的蘇南不同，長期的私人經濟使得溫州人習慣并相信了市場的運作能力。另一方面，兩地的非農就業結構的差異也是導致它們走上不同的道路的重要原因（姚洋，1999a）。最后，第六種類型是以廣東南海縣為代表的土地股份制。在土地股份制下，每個農戶擁有一定的集體土地的股份，但此股份并不具體對應某一相應的地塊。這樣一來，集體所有制被個人化了，但個人化之后的產權并沒有對經營規模的擴大形成約束，因為集體可以將土地統一發包給當地或外地的農民。因此，土地股份制是解決土地的法律所有與土地的占有和經營之間矛盾的一次成功的嘗試。

總結以上討論，我們可以看到，中國農地制度雖然高度多樣化，但多樣化的核心是地權個人化程度的差異。這種差異對經濟績效有何影響呢？如何對它們的形成給出理論上的解釋呢？這正是以下兩節所要回答的問題。二。農地制度與經濟績效的關系

農地制度與經濟績效、特別是資源配置效率之間的關系是國際發展經濟學界長期關注的一個問題。以世界銀行為代表的國際機構在這方面做了許多研究工作，但主要集中在非洲、拉美和東南亞國家，并且沒有產生令人信服的一致結論（FederandDeininger，1998）。在本節中，我將討論農地制度影響經濟績效的途徑，如地權穩定性效應、資源配置效應以及社會保障效應等。

1.地權穩定性效應不穩定的地權使農民對自己所擁有的地塊缺乏長期的預期。土地的不定期調整的作用如同一種隨機稅，它在不可預見的某一天將土地拿走，同時帶走農民投入土地的中長期投資。土地在農戶間的單純轉移并不構成效率的損失。但是，由于附著于土地的中長期投資也同時隨之轉移，且其價值一般難以完全得到補償，土地的原所有者將會失去投資土地的信心，從而從一開始就減少對土地的投資。這樣一來，土地產出率下降，經濟效率受到傷害。必須注意的是，不穩定地權的負面影響并不局限于那些在調整中失去土地的農戶，而且對村莊內的每個農戶都有影響，因為今年得到土地的農戶，明年卻可能失去土地。

在介紹對地權穩定性的研究成果之前，我們有必要分清地權穩定性效應和農地的租賃效應。對于租賃效應，馬歇爾早在本世紀初就指出，農民的租種土地的產出率低于其自己擁有的土地的產出率。這是因為，土地租金相當于土地稅，降低農戶的生產（包括投資）積極性。這種所謂的馬歇爾效應是許多經濟學家贊成的重要原因之一。但是，只要土地租賃存在，馬歇爾效應就存在。因此，消除馬歇爾效應不應是農地制度改革的目標。地權穩定性效應應該是是針對農民自己所擁有的土地、亦即承包地而言的。這就意味著我們在實證研究中要考察的是村莊一級的農地制度安排對農戶整體投資的影響，而不是一個農戶內部不同種類土地（承包地、租種地等等）之間的差別。

關于地權穩定性效應的定量研究很多。但是，對于非洲傳統農地制度的研究并沒有給出一個滿意的答案（Bruceetal.，1995）。在對中國的研究方面，Feder等人對東北的研究發現地權穩定性對農民在農機方面的投資沒有影響（Federetal.，1992）。這一結果顯然是容易理解的，因為農機不是附著于土地的，不會隨土地的調整而調整。我本人對浙江和江西兩省449個農戶的研究表明，地權穩定性對農民的綠肥種植面積有顯著的正面影響，但對產量的影響不顯著（姚洋，1998）。在我的文章中，地權穩定性是從三個指標中用因子分析的方法獲得的。這三個指標是，自責任制實施以來本村土地調整的次數、增人是否增地以及減人是否減地。他們代表了農戶對未來土地調整的預期。這里暗含的假設是，農戶預期受過去的經驗和村莊對將來的規定的影響。利用同樣的資料，Carter和我的另一項研究考察了農戶的所有投資（以人工投入衡量）與地權穩定性（其定義和我自己所用的相同）之間的關系，結果和我自己的研究相吻合（CarterandYao，1998）。Jacoby，李果和Rozelle（1998）的研究同樣表明穩定的地權對投資具有促進作用，但對產量的效果不明顯。投資與產量之間的反差說明農家肥、水利投資等在目前的技術條件下對產量的貢獻較小，對增產起決定性作用的是土地面積、人力投入和化肥施用量。因此，穩定地權不可能立竿見影，馬上見到產量上的效果。它的作用主要是通過促進土地長期投資達到可持續發展的目的。但這種好處不一定是農民所能預見并納入他們的計算的。

對地權穩定性效應研究的一個問題是地權穩定性本身是農民選擇的結果，因而對其效應的估計會產生偏差。這在對非洲授證工作的研究中反映得最明顯。在非洲的傳統農地制度中，族長掌有族內土地的最終所有權，族民們只有耕種權。但是，兩種權制均無法律保證。八十年代開始的授證工作試圖改變這種狀況。農民可以自愿決定是否申請對自己所耕種的土地的法律所有權。那么，授證之后對土地投入有什么效果呢？由于申請土地證是一個自愿行為，在檢驗其效果時就有一個內生性的問題。一個可能的情況是，只有那些即使是在無法律保障的情況下也會多投資的農民才會花錢去申請土地證，因為他們比別人更需要法律的保護。這樣一來，一般的計量經濟學方法所估計的授證對投資的影響就會被夸大；而復雜的計量模型所要求的數據又難以收集。中國的情形在本質上是一樣的。是否調整土地是當地居民自己選擇的，因此，地權是否穩定也是內生的。以上所引用的幾項研究都或多或少有這個問題。雖然Carter和我的研究試圖通過較復雜的計量方法控制內生性問題，但這種控制仍然給人以間接的感覺。解決這個問題的最好辦法是找到一處制度外生的地區，以便做控制對比研究。貴州所實行的長期承包法規是一個近似于外生的理想制度實驗，將貴州和周邊省份進行對比將得到比較可靠的結論。

2.資源配置效應一種富有彈性的農地制度應該能夠容納市場的運作，從而促進資源配置的效率。在這里，對土地自由流轉的容忍度非常重要。土地的自由流轉可能產生兩種效應，即邊際產出拉平效應和交易收益效應。下面對這兩種效應分別加以討論。

所謂邊際產出拉平效應，即土地的自由流轉促使土地邊際產出較小的農戶將土地租讓給土地邊際產出較高的農戶，在邊際報酬遞減規律的支配下，兩者的邊際產出趨于相等。土地邊際產出相等說明資源配置效率達到了無法再進一步改進的地步。這是因為，如果一個農戶的土地邊際產出高于另一個農戶，則說明前者應該得到更多的土地，從而經濟中存在可改進之處。這里值得注意的是，邊際產出拉平效應只有在存在其它市場缺陷、特別是勞動力市場缺陷時才會起作用。如果存在一個完善的勞動力市場，那么，人們可以通過調整勞動力的配置-如土地邊際產出較小的農戶雇傭勞動力，土地邊際產出較大的農戶出賣勞動力-來達到土地邊際產出相等的目的。但是，勞動力市場很難達到完善的地步。原因之一是存在監督問題：雇工總有道德風險問題，因此需要監督。即使勞動力市場是完善的，其它市場如資本市場在中國也遠沒有達到完善的地步。因此，土地市場的改善在中國目前有改善資源配置效率的意義。

我自己最近的一項研究表明（姚洋，1999a），較自由的轉讓權（如使用權的買賣和土地租賃等）促進土地的流轉。我在1998年的研究進一步表明，較自由的轉讓權縮小農戶之間在勞動力和土地投資強度方面的差距。在較弱的假設條件下，投入強度差距的縮小也意味著要素邊際產出差距的縮小。因此，我的研究證明較自由的轉讓權的確具有邊際產出拉平效應。Carter和我（1999）的研究通過更精確的計量模型進一步證明了這一點。

交易收益是土地可交易性所帶來的第二種資源配置效應。這一概念是Besley（1995）首先提出來的，指的是土地交易性的提高增加土地投資的價值，從而提高農民進行土地投資的積極性。土地交易性如何增加土地投資價值呢？設想下面的情形。假設一個農戶今年在他的土地上打下一眼水井，一年后他在非農領域找到一份好的工作，從而不想繼續耕種他的土地。在土地市場不發達的情況下，他要找到一個土地買主或承租者非常困難。因此他可能不得不將土地撂荒或降低利用的程度，他在水井上的投資也就無法收回。如果農民在今年考慮投資時就預見到土地無法出租的可能性，他對土地投資的價值就要打一個折扣，并因此可能不打這口井。換言之，土地可交易性的增加提高農民在必要時找到買主或承租者的可能性，從而增加投資的價值。但是，Besley自己對加納的經驗研究并沒有證明交易收益的存在。我自己對江西和浙江的經驗卻證明了交易收益的存在（姚洋，1998）：在對土地交易（使用轉讓、出租和代耕）限制較少的村子里，農民種植更多的綠肥，且單產較高。

Besley的交易收益效應是從可交易性的增加提高交易發生的概率這個角度提出來得。但是，在一聯系緊密的村子里，如果土地交易是允許的，則只要交易成本不是離奇的高，想出租土地的農戶總是可以找到一個愿意承租的農戶的。Carter和我（1999）的研究試圖從另一個角度論證交易收益效應。我們將對土地交易的限制模擬為一種交易費用。這樣做基本上抓住了當前農地制度的特征：在多數地方，土地的租讓是允許的，但附加了一些條件，如必須在村里登記、必須完成公糧、只允許責任田轉包、不允許口糧田轉包等等。另外，出租土地可能被別人看作土地過多的信號，因而在下一次土地調整時土地有被分走的危險。所有這些都增加了土地租讓的交易費用：土地所有者租金降低，承租者租金提高，因為兩者均須負擔一定的成本。由于交易費用的存在，一些原本愿意參與土地市場交易的農戶可能就不參加了。這不僅會影響一個地區土地市場的活躍程度，而且會影響農民對土地的投資積極性。設想一個農民預期明年他可以在非農領域找到一份好工作從而會減少土地種植。在完善的市場條件下，這個預期不會影響他在今年的土地投資行為，因為他在明年可以找到一個承租者，使其投資實現價值。但是，當土地交易市場受到限制，從而較高的交易費用存在時，出租土地的吸引力下降。因此，如果農民在明年果然得到一個較好的工作，他要做的可能不是租出土地，而是降低勞動力投入的強度。這樣一來，今年對土地的投資就失去了相應的勞動投入的配合，從而其價值也就下降了。該農民因此會后悔今年不該對土地做過多的投資。但是，意識到這一點，他在今年一開始就不會做這些過多的投資。我們稱這種效應為投資反悔效應。我們的經驗研究證明這種反悔效應的確存在；但是，較自由的土地交易權并沒有顯示出降低這種效應的跡象。

3.社會保障和失業保險功能土地仍然是我國大多數農民賴以生存的主要生產資料，在社會保障體系不完善或根本不存在的情況下，土地的社會保障功能不可忽視。這里必須強調的是，社會保障雖然具有維護公平的意義，但更重要、而又恰恰經常被人們所忽視的，是它對效率的正面作用。社會保障的一個基本作用是使生產力不至于在突發破壞性事件-如疾病、失業等-發生時遭到摧毀性的打擊。顯然，對生產力的保護提高經濟效率。

土地作為社會保障的替代物，為占中國人口絕大多數的農民提供了基本的生活保障，從而成為維護社會穩定的一個重要因素。從這方面看，因土地調整而形成的低個人化農地制度有一定的合理性。這可以從下面的例子得到說明。設想一個農戶在八十年代初承包制剛實行時有三個未成年男孩，一家五口人分得五畝地。近二十年后的今天，三個兒子均娶妻生子，人口變成十一口。如果在這期間無任何土地調整的話，這一農戶的人均土地就會下降超過一半。但是，全村人均土地不會下降如此之快。畢竟，有一些農戶沒有這么多兒子（試想一個在承包制實行時有三個女兒的農戶，它的人均土地到現在可以增加一倍多。）因此，如果土地隨人口變動而做相應的調整，人多地少的農戶的困難就可以得到緩解。從社會穩定的角度來看，這是十分必要的。但是，必須看到的是，土地的社會保障功能隨土地在農民收入來源中的重要性的下降、或農民收入水平的提高而減退。在發達地區，農村居民的絕大部分收入來自農業以外，因此，土地的收入功能降低；同時，由于收入的提高，人們以貨幣收入抵御風險的能力也隨之提高，無須實物形式的保險。在不發達地區，情形剛好相反。這也是導致發達地區與不發達地區農地制度差異的重要原因之一。關于這一點，我在下一節中還要詳述。

土地的失業保險功能是顯而易見的。農村中大量的隱蔽性失業之所以沒有造成大的社會動蕩，土地對這些失業人口的吸納能力起到了重要的作用。問題在于，土地的失業保險功能在多大程度上有賴于目前的低個人化農地制度？如果土地僅僅是一個蓄水池，而不能在結構上對失業保險有所支持，則土地的保險功能與目前的農地制度之間不存在必然的聯系，因為，即使土地是私有的，其蓄水池的功能也不會喪失。我認為，目前的農地制度至少在一個方面對失業保險具有結構性的支持。就是，與高個人化的農地制度相比，目前的農地制度有可能有利于勞動力的長期跨區流動。下面兩種情形的對比可以說明這個問題。在第一種情形中，一個農民因為土地長期沒有調整而沒有分得土地。6現在，考慮兩種就業可能。一種是在當地的一份可以勉強糊口但穩定的工作，一種是到城市找一份收入高但不穩定的工作。前一種工作可以立刻找到，但如果現在不要，以后可能便沒有了；后一種工作必須到了城市之后才能知道是否可以找到。這個無地的農民會選擇哪種工作呢？如果他是避險的（絕大多數人都是避險的），且城市的期望工資不比當地的穩定工資高太多，這個農民可能會選擇當地的工作，因為一旦在城市沒有找到工作，他連當地的工作也可能失掉，從而斷了生計。現在，考慮第二種情形。這種情形和第一種情形的條件相同，只是這個農民擁有一塊足以維持生計的土地。和無地的農民相比，他更有可能選擇進城工作，因為即使在城里沒有找到工作，或工作不穩定，他還可以回到當地耕種自己的土地。換言之，土地的保險作用使得農民更愿意從事高風險、高回報的工作，從而對經濟效率起到促進的作用。上述例子中對無地農民的假設只是為了敘述的方便，其結論對因人多地少而在當地兼業的農戶也適用。

當然，以上論述只是提出了現有農地制度促進農民轉移的可能性，同時也只講述了問題的一個方面。這一方面實際上是土地對勞動力轉移的收入效應：土地為農民提供穩定的收入（或財富），提高了他們抵御失業風險的能力，從而給他們更多的轉移動力。問題的另一方面是土地對勞動力轉移的替代效應：較多的土地擠壓農民離農進城的積極性，從而遲滯勞動力的轉移。收入效應和替代效應綜合之后的可能情景是，土地擁有量處于中等水平的農戶更愿意輸出勞動力。如果這個推論成立，那么，目前以均分土地為特征的農地制度就有利于勞動力的長期流動。當然，這是一個需要經驗研究才能回答的問題。

目前的農地制度也可能有阻礙勞動力流動的一面。如同我們在對已有研究的回顧中所看到的，低個人化的農地制度降低農地的價值，這使得土地使用權的轉讓價值降低，進而降低農民出讓使用權的意愿。如果農地制度的個人化程度提高，一些農民就可以通過轉讓土地而籌集一部分進城長期居住的資金，從而加快農村勞動力轉移的步伐（Yang，1994）。從邊際調整的角度看，這種趨勢無疑是存在的。尤其是在大城市近郊，土地價格很高，這種趨勢可能會反映得更明顯。但是，它對一般農村居民的影響有多大，是一個需要嚴格檢驗的問題。

最后，我們在談土地的社會保障和失業保險功能時，也不能忘記可能存在能夠完成這兩種功能的替代物。趙耀輝和文貫中（ZhaoandWen，1998）指出，家庭是提供農村社會保險的有效單位，而土地的集體管理恰恰弱化了家庭的這種功能。他們認為，土地的可繼承性使得父母可以把土地繼承權當作籌碼，以換取子女的贍養。另外，在地權長期化之后，農民可以通過少生孩子的辦法減輕對土地的壓力。7同時，地權長期化可能改變農民的消費和積累模式。目前農村的最大消費是建房。地權長期化之后，農民或許會減少這種攀比消費，而代之以各種形式的金融投資，以備將來的不測。目前，對這些問題的研究還是一個空白。

小結本節所討論的內容，我們可以看到，對目前農地制度與經濟績效之間的關系的研究還有許多不足、甚至空白之處。這體現在以下三個方面。第一，對地權穩定性效應和資源配置效率的經驗研究需要更加精確的數據。第二，對土地的社會穩定與失業保險功能缺少理論和經驗研究。第三，對地權長期化對農民消費和積累的影響幾乎沒有研究。這三個方面是下一步研究的方向。三。農地制度的演進及區域差異

在第一節里，我們已經看到，中國的農地制度具有了強烈的區域差異。解釋這些差異不僅將對下一步改革提供堅實的基礎，而且將對制度變遷理論做出重要的貢獻。到目前為止，已有幾個理論試圖在這方面有所突破。在這一節里，我將扼要介紹這些理論，并提出下一步研究的方向。由于農地制度差異的核心是地權的個人化程度，因此，目前的研究集中在探討影響地權個人化程度的因素上。

Turner，Brandt和Rozelle（1998）認為中國農地制度的區域差異取決于農地制度對全村生產剩余之和的影響。他們的一個重要假設是農地制度由村干部決定，而村干部關心的是使全村的生產剩余最大化。根據當地條件的不同，同樣一種農地制度可能對農業生產產生不同的影響。他們構造了一個理論模型，試圖預測一個村子調整土地的頻率。由于他們對目標函數的假設（即最大化全村生產剩余的總和），土地調整的作用基本上是正面的。在土地市場不活躍或不存在的情況下，行政的土地調整代替了土地市場的作用，將土地從人口和勞動力較少的農戶手中轉移到人口和勞力較多的農戶手中，從而起到在農戶之間拉平邊際產出的作用。那么，什么時候更需要調整土地呢？根據Turner等人的理論，人口增長越快或非就業機會越多的地方越需要土地調整。人口增長快，土地分配越可能不平衡；非農業就業機會越多，則更多的農戶愿意放棄土地。但是，后一預測與日常觀察不相符，也與Turner等人自己的計量檢驗結果矛盾。糾其原因，在于他們對村干部最大化全村生產剩余之和的假設。這個假設與現實的差距相當大。

恭啟圣（Kung，1994）和董曉媛（Dong，1996）試圖從不完全市場的角度來論證目前低個人化農地制度的合理性。在諸多市場缺陷中，他們強調農村社會保險市場的缺失對產生現有農地制度的作用。由于大部分中國農村地區仍處于溫飽線上，生存仍然對農民構成很大的壓力。因此，土地的均分可以看作是農民克服生存壓力的一個集體回應。在這里，恭啟圣和董曉媛實際上是在強調我在前面所討論的社會保障功能。必須指出的是，集體決策在這里是導致農地制度低個人化的必要條件。換言之，這種農地制度不可能是以農戶個體決策為基礎的分散博弈的結果。這可以從下面的例子中得到說明。假設一個村子里只有兩戶農民，一戶人均土地多，另一戶人均土地少。地少戶的生活無法得到保障，地多戶則可以維持生活且略有盈余。在這種情況下，地多戶給地少戶一部分土地符合社會保障的精神。但是，以農民的個人意愿來看，地多戶是決不會無償地給予地少戶土地的，除非他預期明年自家人口將大量增加，8以致其人均土地低于兩戶的平均水平，從而可以從另一戶人家得到土地。這種建立在自利基礎上的相互合作有多大的可能性呢？可以肯定的是，這種可能性即使存在也是脆弱的，因為，它必須建立在兩個農戶循環的期望上：地多戶不但要預期他家人口的增加，而且要相信地少戶在明年也預期自家人口會在后年增加，等等。這里不僅要求理性是共同知識，而且要求農戶對自家人口的增長具有單向的預期。兩者在現實中都可能不滿足。因此，土地的社會保障功能只可能建立在以下兩種可能性之上。一是農戶之間存在一種自發的道德約束，要求富有者對貧窮者、特別是那些生存受到威脅的農戶負擔起幫助的責任。這種道德約束顯然存在于傳統的村莊倫理之中，只是其表現形式不是給予貧窮者土地。但是，歷史上廣泛存在公田或族田，其收益除用于公共事業外，還用于災荒年景對饑荒者的賑濟。另一種可能性是存在一種社會加總機制，對所有農戶的效用（或其它滿足指標）進行加總并使之最大化。在這個機制下，低收入或生存受到威脅的農戶可能會受到更多的重視，從而使得土地的均分成為可能。事實上，這樣的一種社會加總機制本身便體現了一種道德，只是這種道德不是對農民之間一對一關系的約束，而是一種對集體的強加。至于產生這種強制約束的原因，我們首先可追溯到長期的歷史演進過程，把它看作是中國傳統村莊道德中集體生存倫理的延續。同時，我們還可以把它看作是集體時代的遺產。事實上，目前的土地集體所有制及其所體現的成員權正是為這種集體倫理奠定了法律上的基礎。

如果我們相信現有土地制度是對集體生存的回應的話，我們可以對農地制度的演進和區域差異給出一個較為圓滿的解釋。我在后面介紹我自己的研究工作時將詳細討論這個問題。在這里我想指出的是，現存的低個人化農地制度可能只是回應集體生存的方式之一，在后面的討論中我們將看到，市場交易可以作為行政性土地調整的替代物，用以達到同樣的目的。

劉守英、Carter和我（1998）的文章試圖在約翰"康芒斯的分析框架內對現有農地制度的演進及區域差異給出一個更廣泛的解釋。我們將農地制度看作是國家和農戶之間博弈的結果。康芒斯將所有權定義為一種義務與權利之間的關系。所有權意味著他人對所有者的權利有尊重的義務。但是，由于所有權的多面性及合同的不完全性，所有權不可能是完備的（即存在巴澤爾之所謂公共領域）。所有者對某種所有權的重視程度取決于他從維護這種所有權中獲利的多寡。在責任制實施之前，土地所有權屬于國家。國家之所以向農民讓渡部分權利，是因為從集體生產到家庭經營的制度轉變是一個帕累托式的改進，既增加了農民自己的收入，也提高了全國的食物供給。但是，在第一波改革之后，農民與國家的利益沖突再一次顯現出來，并突出表現在農民對地權進一步個人化的要求和國家對此的控制上。國家保留對地權的控制，是因為它的利益，如保障充足的糧食供應等，可能因為地權個人化程度的加深而受到損害。因此我們看到，對農地使用和土地流轉限制最多的地區，也是國家糧食采購所依賴的重點產糧區。在與糧食生產無直接關系的領域，如土地的調整方面，國家對農民的自發選擇給予了高度的忍耐。

在解釋中國農地制度的區域差異方面，誘導性制度變遷理論可能是一種較適用的理論。諾斯和托馬斯的《西方世界的崛起》一書可以看作是誘導性制度變遷理論的第一部著作。但是，正式提出誘導性制度變遷這一概念的是佛蒙"拉坦和速水佑次郎（RuttanandHyami，1984）。根據誘導性制度變遷理論，經濟制度受到經濟參數、特別是要素相對豐度的左右。相對豐度越低的要素越可能實現個人化。諾斯和托馬斯的研究指出，西歐從公田制向私有制的轉變過程是由土地的相對稀缺導致的。西歐、特別是英國的海外貿易促進了對羊毛的需求，因而提高了土地的相對價值，從而使得土地的私人占有成為有利可圖的制度轉換。這正是圈地運動產生的原因。速水佑次郎等人（HayamiandKichuchi，1981）對菲律賓和印尼爪哇島收割制度演變的研究也驗證了上述命題。在傳統的收割制度下，地主必須允許村里的其他人參與收割，并得到收獲量的六分之一。隨著綠色革命的傳播，土地產量大幅度增加，六分之一的產量作為對收割者的報酬超過了當地勞動力的價格。因此，新的收割制度應運而生。在爪哇，村民想參加收割必須先參加除草；在菲律賓，收割工作則包給了中介人，由中介人付給收割者市場工資。諾斯在《制度、制度變遷與經濟績效》一書中進一步將誘導性制度變遷理論總結為效率假說（諾斯，1994），即制度總是朝著輔助經濟系統達到社會最優的方向發展。但是，諾斯本人也注意到一些明顯的反例。比如，同處歐洲的西班牙大大地落后于西歐國家。諾斯將這一現象歸咎于路徑依賴。他認為，西班牙沒有經歷英國式的皇權改革，以至皇權過大，并決定了后來的制度變遷軌跡。作為英殖民地的北美和作為西班牙和葡萄牙殖民地的南美的對比似乎也印證了諾斯的路徑依賴假說。

誘導性制度變遷理論近來受到越來越多的批評。原因在于它忽視了決定制度變遷的政治過程。就連為這一理論做出很大貢獻的速水也在其新書中認為這一理論是天真的（Hayami，1997）。一種制度可能比舊制度更宜于促進社會整體效率的提高，但由于決定制度變遷的行為主體之間存在利益沖突，帕累托式的社會結果未必能自然地產生。經濟學中這樣的例子比比皆是。如著名的囚徒困境便是一例。對于長時段的歷史過程，帕累托最優可能可以通過行為主體之間長時期的博弈所達到（如囚徒困境可以在無限次重復博弈中得到糾正）。對于短時段的制度變遷，帕累托最優在多數情況下可能是一種偶然，次優結果才是一種必然。認識這一點對我們研究中國過去二十年農地制度的變遷具有重要意義。

對誘導性制度變遷理論的發展可以從兩方面展開。一是從對制度的需求著手，研究微觀的利益機制如何產生不同的制度安排。在這方面，林毅夫（Lin，1995）研究了要素對農戶的相對稀缺性如何決定單個農戶是否參加土地市場交易。我自己（姚洋，1999a）構造了一個一般均衡模型，探討要素的個體稀缺性如何導致不同的土地租賃市場的發育程度。一個明顯的觀察是，同為發達地區的溫州地區和寧紹平原地區，前者的土地租賃市場非常發達，后者則幾乎見不到土地的租賃。我的觀點是，這一現象與兩地不同的非農就業結構有關。溫州地區以私營企業為主，勞動力就業基本受價格信號調節，社會分工因此得到了充分的發展。大部分人完全或部分脫離農業，少數農戶則向專業農戶轉變，從而促進了土地市場的發育。相反，寧紹平原地區以集體企業為主，而集體企業傾向于在追求利潤之外同時追求就業最大化。但是，企業的發展又不允許過多的就業，因此便產生了一個人的工作由兩個或更多的人來做的現象。這一現象的一個后果是兼業化在當地相當普遍，社會分工不明確，從而降低了對土地市場的需求。我不僅用一個理論模型來解釋所觀察到的現象，而且還進行了計量檢驗，其結果與理論預測基本一致。

對誘導性制度變遷的另一條發展途徑是研究制度變遷的決策過程。我自己在這方面做了一些嘗試（姚洋，1999b）。在我的研究中，我把農地制度看作村莊內部集體決策的結果。與前面對村莊倫理的討論一致，我假設村莊在決定農地制度的個人化程度時最大化全村人口的福利之和。但是，這個最大化不是無條件的，而是在農戶生存約束下進行的。由于生存約束的存在，村集體不再是追求單一的效率意義上的帕累托最優（參見第二節對效率的討論），我的模型的預測因此也偏離了效率假說所指出的方向。比如，地權的個人化程度和土地的相對豐度之間的關系不再是線形的，而是呈倒U型：在其它條件不變的情況下，土地非常稀缺和非常豐富的地方，其地權的個人化程度較高，土地資源適中的地區的地權個人化則最低。當土地非常稀缺時，調整土地分配對緩解部分農戶的生存壓力無大的補益，要求調地的呼聲反而較低。當土地非常豐富時，生存不再成其為問題，土地調整因此也失去了意義。只有當土地資源適中時，調整土地才對最貧窮的農戶擺脫生存壓力有所幫助，因此才成為集體決策的選擇。我的模型還預測，地權的個人化程度隨農民收入和非農就業機會的增加而提高，因為收入的提高增加了農戶擺脫生存壓力的能力，而非農就業機會的增加降低了農戶對土地的依賴。這些預測得到了我對1981至1993年期間四省八十三個村土地調整的經驗研究的證實。與恭啟圣和董曉媛不同的是，我的模型還對土地市場的發育對農地制度個人化程度的影響進行了分析和預測。其結果是，一個運轉良好的土地租賃市場降低一個村子進行土地調整的頻率。換言之，土地租賃市場可以成為土地行政調整的替代物，用以達到降低集體生存風險的目的。土地租賃市場在資源配置方面比行政調整更有效率：前者使土地邊際產出在農戶之間趨于一致，即具有邊際產出拉平效應；后者雖也具有部分的拉平效應，但趕不上市場的程度。另外，人少地多的農戶的收入肯定是提高了；而對于人多地少的農戶，雖然他們現在需要付費才能得到土地，但是，如果愿意的話，他們能夠得到超過在行政調整下所能得到的土地量。因此，從集體的角度來看，市場所帶來的整體收益大于行政調整下所能得到的。我的經驗研究證實了土地租賃市場對土地行政調整的替代作用。

以上是對解釋我國農地制度的演進與地域差異的幾個理論的回顧和評價。下面談一談今后可能的研究方向。方向之一是深入研究村莊的權力結構和決策過程。這是以上研究均未涉及、卻可能是決定農地制度走向的重要因素。在這里，一個值得深入研究的課題是村級民主對一個村莊制度安排的影響。如果以前村干部起到的作用很大的話，村級民主實施之后，這種面貌將得到改變，從而使得制度安排更可能反映農民自己的意愿。方向之二是在對村莊決策過程的研究的基礎之上建立一個村莊決策模型，并對可能的制度選擇做出預測。這個方向在理論上非常有意義。方向之三是深入研究幾個突出的案例（如廣東的土地股份制），對它們的產生和發展給出一個經濟學的解釋。目前已有一些這方面的研究（如折曉葉，1997；傅晨，1999），但仍有發展的必要和空間。所有三方面的研究都將對中國農地制度的研究提供新的內容，并對制度經濟學的發展做出貢獻。四。下一步的改革

要確定下一步改革的方向，首先必須對現有的農地制度做出完整的評價。前面的討論雖然涉及到這個問題，但基本上是在實證的層面上展開的。然而，農地政策的制定涉及到更多的可能是規范層面上的問題，因為它需要價值判斷的指導。在這一節里，我將首先羅列土地制度各方面的利弊，并就價值判斷的某些方面提出一些看法。在很大程度上，這一節是對前面各節的一個總結。

從前面各節的分析可以看出，對現有農地制度的評價至少應該包括以下幾方面。

第一，農地制度的穩定性和資源配置效應。現有的研究支持這樣的觀點，即較穩定的地權增加土地投資、較自由的轉讓權提高資源配置效率。但是，有關這兩種效應的數量大小還需要進一步的研究之后才能確定。

第二，農地制度的社會保障和失業保險功能。雖然更加個人化的農地制度降低農業生產效率，但是，這種效率損失可能被現有農地制度的社會保障和失業保險功能所抵消。并且，后兩種功能的作用遠遠超出農業本身，而對整個國民經濟和國家穩定產生影響。但是，對于這兩種功能還缺乏實證的數量研究。因此，我們無法確定它們是否足以抵消現有農地制度在農業生產方面的負面效應。同時，我們也不清楚是否存在可以替代這兩種功能的其它機制。

第三，公平問題。公平是現有的土地集體所有制賦予農戶不可剝奪的權利。即使社會保障不再是一個問題，單是對公平的追求也會導致土地的調整。既然成員權保證每個人對集體土地享受同等的權利，我們就沒有理由指責農民對公平的要求。

第四，農民的自發選擇。當地權在法律層面上予以確定之后，其剩余部分則取決于農民自己的選擇。從原則上說，國家對地權任何形式的干預都與憲法對土地集體所有制的肯定相背：既然村民作為一個整體擁有了對村土地的所有權，他們便同時擁有了對農地制度的決定權。國家政策只能給農民一定的經濟和行政引導，促使農地制度朝某個方向發展，而不應是對農地制度的直接干預。當然，由于村莊內部的決策還沒有達到完全的民主，村干部仍然擁有較大的權力，并可能濫用這些權力。因此，國家應該對村干部的行為進行規范。

在決定一種理想的農地制度時，政府應對前三項內容進行綜合的考慮。在這里，我們必須對幾種此消彼長的因素有清醒的認識。對于更加個人化的農地制度增加經濟效率這一命題，學術界和政策部門都沒有大的疑問；但是，對于現有的低個人化農地制度的社會保障和失業保險功能，我們的認識并不那么清楚。一般的認識是，這兩個功能和經濟效率之間是對立的。前面的分析卻表明，它們可能有助于效率的提高。這里的效率可能不是短期內所能看到的。比如，土地的均分降低某些農戶失去生計的風險、提高貧困農戶的營養狀況，這樣的效果不可能在短期內顯現出來，但因此而保留和增加的生產力以及由此帶來的未來的效率收益是巨大的。所以，在衡量現有農地制度的好壞時，不僅要考慮當前的經濟效率，而且要考慮未來的經濟效率。同時，在土地集體所有制下，一個無法回避的問題是公平問題。即使更加個人化的農地制度有利于總體經濟效率的提高，對公平的訴求也可能妨礙我們朝著這個方向發展。

由于我們無法找到一個足以評判以上各種因素的共同指標，要對現有農地制度給出一個單一的綜合判斷是極其困難的。在這里，社會的價值取向是一個無法回避的問題。在福利經濟學中，經常討論的社會加總方法有三種。它們是邊沁的功利主義原則、羅爾斯的差異原則以及森的基本能力原則。所謂功利主義原則，即社會以最大化全體社會成員的效用為目標。由于使全體社會成員的效用之和最大化的條件是每個人的邊際效用相等，功利主義原則相當于基于個人效用單位的平等（SenandWilliams，1982）。由于邊際效用遞減律的作用，功利主義原則會對收入較低的農戶傾以更多的照顧。特別地，如果每個農戶的效用函數是相同的，則功利主義原則給予每個農戶相同的收入。更進一步，如果土地是農戶唯一的收入來源，且勞動力是無差異的，則每個農戶應該得到相同數量的土地。但是，并不是所有的個人滿足都可以用效用來衡量；即便是，功利主義原則基于效用單位的平等可能也無法體現真正的平等。比如，對于一個癱瘓的殘疾人來說，任意一個單位的收入對他的效用總是比正常人低，若按功利主義原則進行分配，他的所得就會比正常人少。與功利主義相對照，羅爾斯的差異原則提出基于效用數量的平等。根據這個原則，社會應該給予所有個人在一組基本自由權利上的完全平等；在此基礎之上，社會分配可以是有差異的，條件是最大化境況最差的成員的效用（Rawls，1971）。但是，此條件在許多情況下意味著每個社會成員的效用必須是相等的（SenandWilliams，1982）。這種絕對的平等觀受到許多的批評，羅爾斯后來把他的理論修正為基于一組基本物品的平等，并強調這些物品對起點公平的重要性（Rawls，1982）。森的基本能力原則比羅爾斯的差異原則更進了一步，強調給予個人進行一些基本活動，如獲取足夠的營養、自由移動等的能力。由于個人的基本需求不同比如，一個行動不便的殘疾人的基本需求就和一個正常人的不同，因此，基于基本能力的平等要求為社會中的個人提供因人而異的權利保障（SenandWilliams，1982）。從這點來看，森的基本能力原則對起點公平的要求高于羅爾斯的差異原則。對羅爾斯和森的起點公平原則的完整評價超出了本文的范圍，但我所要強調的是，它們對個人基本權利和能力的認同對我們把握中國農地制度的建設具有重要的啟發意義。

首先，我們必須思考的一個問題是，農地制度要不要保護個體農戶的一些基本權利，特別是當這些基本權利的喪失會導致他們的基本能力的喪失時？比如，"增人不增地，減人不減地"的政策實施之后，一些人口多、但又沒有能力取得非農收入的農戶就可能滑入貧困的泥潭，并由此失去任何登上社會分層階梯的能力。這里的問題是，保證基本的生活水平是不是每個公民不可剝奪的權利？如果是，則國家應該對它進行保護。雖然保護的形式可以是多樣的（比如，可以通過稅收進行再分配），但是，土地的平均分配可能是一種成本較低的方案。第一，它不影響全社會范圍內因為再分配引起的效率損失。第二，土地的平均分配并不排斥事后的土地再交易（如租賃），因此，它本身并不影響資源配置效率（對土地交易的限制影響配置效率）。第三，土地的調整雖然影響農民投資土地的積極性，但這種副作用可能被土地的社會保障和失業保險功能對提高長期效率的貢獻所全部或部分抵消。因此，我們是否可以設想這樣的一種農地制度，在這種制度下，土地可以在農戶間進行小規模的調整，以適應人口的變化；同時，土地的使用權買賣和租賃受到法律的嚴格保護。新的《土地法》正體現了這個思想。許多論者對土地調整的擔心來自村干部對權利的濫用。新的《土地法》規定，調整土地的條件之一是比須得到全村三分之二村民的同意。如果這一法律能夠得到貫徹，村干部對權利的濫用勢必得到控制。

其次，市場交易是否應該有一個界限？顯然，對涉及個人自由的交易，如蓄奴、養童養媳等，答案是再明確不過的了。但是，在經濟領域，對這個問題的回答就不那么明確了，因為對交易的限制差不多總是伴隨著效率的損失，因此社會必須在平等和效率之間進行抉擇。但是，如果基本生存是個體農戶不可剝奪的權利，那么，對某些交易的限制就可能是必須的。費孝通對開弦弓村的觀察發現（Fei，1983），農民的淪落開始于高利貸，終止于土地所有權的喪失：土地的田底權（即法律上的所有權）落入不在村地主的手中，農民自己則淪為只有田面權（相當于土地的使用權）的佃戶或無地的雇工。不可否認的是，高利貸、土地所有權和使用權的分離以及建立其上的種種交易方式是非常有效的制度安排。但是，有效不等于對社會全體成員的尊重，而社會最底層民眾的利益往往最易被忽視。正如費孝通在其1946年的文章中所指出的，農民一旦淪為佃農或雇工，他們在社會分層中升遷的可能性就幾乎不存在了（Fei，1983）。土地集體所有制是否是既維護弱小農戶的基本生存要求、同時又成本較小的一種所有制形式呢？換言之，法律意義上的土地買賣是否應該受到限制呢？世界范圍內的經驗表明，就資源配置而言，土地租賃是比土地買賣更有效的手段（FederandDeininger，1988）。因此，土地交易是否應該止于土地租賃和使用權的買賣呢？

回答以上問題不是本文的宗旨。我之所以提出這些問題，目的在于揭示國家在制定農地政策時所面臨的復雜性。對這些問題的回答，不僅需要經濟學家的努力，而且要求新的倫理和政治哲學的支撐。如前兩節的討論所顯示的，我們對當前農地制度的認識還非常有限，而我國的倫理和政治哲學正處于轉型階段，還沒有定型。在這種情況下，政府所能做的也許只能是接受農民自己的選擇。事實上，廣東南海的土地股份制就是發達地區農民的一種非常有效的制度創新。在目前的情況下，急需對農民的自發制度創新進行實證研究，確定導致這些創新的地方因素及其后果，并對它們推廣的可能性給予評價。參考文獻Besley，T.（1995）："PropertyRightsandInvestmentIncentives：TheoryandEvidencefromGhana."JournalofPoliticalEconomy，Vol.103，pp.903-937.Bruce，J.，S.Migot-Adholla，andJ.Atherton（1995）："WhenShouldLandRightsbeFormalized？IssuesinthePhrasingofPropertySystemReforms."InD.Umali-DeiningerandC.Maguire，eds.，AgricultureinLiberalizingEconomies：ChangingRolesforGovernments：ProceedingsoftheFourteenthAgriculturalSectorSymposium.Washington：TheWorldBank，1995.Carter，M.R.andYangYao（1998）："Administrativevs.MarketLandAllocationinRuralChina."手稿。

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