都市型村莊社區治理要素之議

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摘要：在中國城市化的過程中，都市型村莊大量出現，它們不僅具有由傳統農村村莊向城市社區轉型的過渡性特征，而且村莊社區治理主體呈現二元化要素特征和多元化結構特征，治理客體呈現復雜性和不確定性特征。因此，必須加強都市型村莊社區治理主體能力建設，建構科學合理的社區治理主體結構和治理機制，厘清都市型村莊治理客體類別，明晰權責關系，建構城鄉一體化的都市型社區治理模式，推動實現都市型村莊的都市化轉型。

關鍵詞：都市型村莊；社區治理；主體；客體；分析研究

一、都市型村莊及其過渡性特征

傳統意義上的村莊是“農村村民居住和從事各種生產的聚居點”，人口相對分散、有明顯的同質性、社會結構較單一，主體人口為農業人口，基本的生產活動是農業生產。但是，隨著中國都市化的迅速發展，一些村莊逐步喪失或部分喪失傳統村莊的基本特征和功能，職業分化、人口流動、產業結構變化，均質性被打破，社會結構日趨復雜。依據都市化即是農業人口向非農業人口轉變并在某個區域（城市、城鎮）集中的過程這一界定，我把這種村（居）民擁有宅基地和私人房屋產權，沒有或少量擁有村集體農地和集體財產，第二、三產業已經取代農業成為主要產業，村（居）民已經全部或部分變成非農業戶口，兼有大量外來人口入住的村莊稱之為都市型村莊。從總體特征上看，由于中國地域廣大，都市型村莊在區位環境、擁有的社會資源、管理體制、發展模式上存在巨大差異，使得這些村莊特質迥異，難以歸類。然而，這些村莊也有許多共性特征，如公共基礎設施建設、公共服務和社會福利等公共事務的管理上，都還沒有完全納入到城（鎮）的總體規劃中，集體經濟、集體資產、獨特的“村籍”制度還在一定范圍內存在并利益分配和社會管理過程中仍發揮著重要作用等。實現情況表明，當下都市型村莊既沒有完全擁有現代意義上的都市社區特質，也沒有完全失去傳統村莊的要素特征，呈現出傳統村莊向都市社區轉型的過渡性特征。

二、都市型村莊社區治理過程中的主客體要素現狀分析

社區治理是指在一定的地域范圍內，“依托于政府組織、民營組織、社會組織和居民自治組織以及個人等各種網絡體系，應對社區內的公共問題，共同完成和實現社區社會事務管理和公共服務的過程”。都市型村莊社區治理系統聚合了不同于城、鄉社區治理的主體與客體、內部規制和外部環境等多要素，其中每一個要素的變動都會對系統運行產生深刻影響，尤其是主客體要素。

（一）都市型村莊社區治理主體的二元化要素特征和多元化結構性特征

正在成長的都市型村莊社會治理主體，既包括政治性的組織，也包括營利性組織、非營利性組織和其他社會組織等。社區治理逐步形成從政府一元走向村（居）民委員會、各類社會組織、專業社區工作者、社區居民等多元主體并存的架構。

從法律層面看，黨的基層組織有權力對村（居）委會進行政治上的領導，對社區內的各類組織進行宏觀協調，政府派出機構有義務對村（居）委會進行業務上的指導，推動社區各項建設活動的開展。村（居）委會接受政府業務上指導，動員、組織社區內的各類服務性的營利性組織和非營利性組織以及其他社會組織為社區提供相關產品和服務，豐富社區居民物質文化生活，增進社區居民的社區認同，共同治理社區事務，并協助政府開展相關工作。

從現實層面看，由于都市型村莊社區本地人口與外來人口并存、農村人口與城市人口并存、農村集體經濟組織與自治性的社會組織并存，社區治理主體要素呈現出明顯的城鄉二元化特征；社區內包括（村）居民委員會在內的各類社會組織組織發育遲緩，成熟度不高，組織和社會動員能力都非常弱，專業社區工作者隊伍尚未完全建構起來，社會資源相對不足，在處理社區事務的過程中，客觀上存在著借助黨和政府權威，依賴政府財政和政策上的支持，由此形成了“以執政黨為圓心的同心圓狀的中心一邊緣型治理結構”，凸顯出基層黨組織在多元社區共治中的核心地位，社會組織邊緣化，社區治理主體多元并存、層次分明的結構性特征。

（二）都市型村莊社區治理的客體的復雜性和不確定性

都市型村莊社區治理的客體是社區公共事務和公共服務。《憲法》確認村（居）委會的功能是調解民間糾紛、協助維護社會治安、辦理公共事務、公益事業、反映群眾意見要求、提出建議等。《城居法》確認的社區公共事務還包括：宣傳憲法、法律、法規和國家的政策，維護居民的合法權益，教育居民履行依法應盡的義務，愛護公共財產，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動；開展便民利民的社區服務活動，興辦有關的服務事業。《村居法》確認的社區公共事務還包括：管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境；應當尊重并支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動，維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營機制，保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法財產權和其他合法權益；宣傳憲法、法律、法規和國家的政策，教育和推動村民履行法律規定的義務、愛護公共財產，維護村民的合法權益，發展文化教育，普及科技知識，促進男女平等，做好計劃生育工作，促進村與村之間的團結、互助，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動；支持服務性、公益性、互助性社會組織依法開展活動等。

處于過渡期的都市型村莊，由于土地、戶籍、人口、生產方式、生活方式、社區組織、行政管理等方面的城鄉二元化特征，致使其在社區治理過程中遇到的經濟、文化、社會、空間、環境等方面的各種社會問題比成熟的城市社區和傳統村莊量要大、復雜程度更高，解決難度更大。有些村莊既要管理本村農民集體所有的土地和其他財產，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境；支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動，維護農村農業經營機制，又要負責征地拆遷、村莊規劃、居民安置以及相關的利益分配，保障集體經濟組織和村民、其他經營者的合法財產權和其他合法權益；既要履行憲法規定的義務，又要解決化解二元并存帶來的諸如促進城鄉融合等特殊性問題等。社區治理客體不僅點多、面廣、矛盾錯綜復雜，而且變動性大，無法簡單依據《城居法》或是《村居法》來加以界定，只能依據各個社區具體情況相機界定。

三、優化社區治理主客體要素，建設都市型村莊社區

當下都市型村莊社區治理缺乏直接可資參考、借鑒的經驗，建構切合都市型村莊特點、規范有效的治理規制，協調各方利益和矛盾，實現都市型村莊社區善治，必須按照城鄉“一體化”思路，參照都市社區要素特征，整體布局、統籌規劃、拓展思路、創新體制。

（一）提升社區治理主體能力，建構科學的社區治理主體架構和治理結構

充分認識各類主體在社區治理中的職責和作用，建立多元共治的主體架構，形成內含科學分工與合作機制的以社區（村）居委會為軸心、基層黨組織為核心、其他主體參與其中的交互式的新型社區治理主體架構和治理結構。

第一，加強黨和政府的領導，大力培育和扶持社區內各類社會組織，理順社區內集體經濟組織和社會組織、行政組織與社會組織以及社會組織內部的關系，明晰其結構與功能，避免出現“缺位”、“越位”、“錯位”等職能的交叉、功能紊亂現象。

第二，依法加強對社會組織的管理與監督，逐步弱化社區組織行政功能，增強社區內行政部門的行政能力；強化社會組織的自治性，提高社會組織的自治能力，建構合理的社區治理結構，建立社會資源、權利共享，社會義務、責任分擔機制，維護社區內部的行政組織與社會組織平等地位，促進其協同發展。

第三，打破以集體土地產權為核心的“村籍”制度，賦予外來人口和本地人口在社區治理中的平等主體地位，建立各類社區治理主體共同參與社區治理的民主制度、決策程序和協調機制，完善相關政策，發揮村（居）委會在社區治理中的軸心作用，確保各類社會組織和社區居民對社區重大事務的決策、治理的知情權、參與權、表達權和監督權，使社區治理制度化、民主化、程序化。

（二）厘清社區治理客體屬性，建構城鄉一體化的社區治理模式

都市型村莊社區治理客體不僅包括了原來村集體管理的事務，還政府改革職能轉換過程中剝離出來的社會管理事務和村莊都市化過程中衍生出的一些新事務，盡管內容復雜，治理過程權責關系模糊。但從性質上還是可以分為幾大類：經濟工作、行政工作、社會工作、其他工作。社區治理必須在厘清社區事務和公共服務類別的基礎上，依法界定集體經濟組織、行政組織、村（居）委會組織以及其他社會組織在社區事務治理過程中的權責關系，堅持城鄉一體化思路，以提升“城市性”為目標，建構和完善社區治理機制和模式。

第一，（村）居委會依法加強對社區類各類經濟組織的經營資質的審核，運行過程的監管，營造優良的經營環境，協調經濟組織間以及經濟組織與社區居民間的經濟利益矛盾和糾紛。以依法擁有村集體經濟和土地資源管理權為依托，結合都市型村莊的特點，總體規劃村莊經濟發展，采用多種方式經營集體土地和資產；立足都市農業，發揮集體經濟組織和第一產業優勢，構建集農業生產、觀光、旅游、休閑于一體，三大產業協同發展的經濟架構，發展社區經濟。

第二，基層黨組織依法履行領導和支持本社區基層民主政治建設職能，保障社區居民民主參與社區治理的權利。以關涉社區共同利益的事務為抓手，開展豐富多彩的宣傳教育活動，提高社區居民的民主法治意識，吸引社區居民依照程序參與社區治理，激發其參與熱情，培養政治理性，鍛煉和提高自治能力，形成制度化、規范化、程序化的社區政治生活。

第三，加強公共文化服務體系建設，拓展文化活動的空間，建設文化惠民和文化共享機制；尋找有特色的文化發展定位，在繼承鄉村優秀傳統文化的基礎上，促進城鄉文化的融合，實現文化創新；社區的真正本質是社區精神，通過開展社區文化建設活動，增進社區治理主體間的了解與理解，增進社區認同，形成與鄉村優秀傳統文化要素結合、體現城市文明和時代精神內核的社區精神。

第四，堅持以人為本的發展理念，立足現狀，以村莊規劃和環境整治為著力點，以社區公共服務為核心，整合社會資本，統籌規劃社區公共服務，完善公共服務政策；大力培育和扶持社區內經濟組織、非營利性組和其他社會組織，鼓勵其參與社區公共服務建設，承擔社會責任；建立和完善社區公共服務資金投入保障機制、教育培訓機制以及各項工作的綜合協調機制，逐步建立和完善以政府為主導，由民間社會組織和居民共同參與的、涵蓋所有人口的多元化、多層次的社區公共服務體系，實現社區公共服務均等化。