政府績效評估改革論文

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摘要:政府績效評估體制改革，對于落實科學發展觀，建設社會主義和諧社會，推進全面建設小康社會和整個現代化事業，具有重要意義。本文主要研究政府績效評估體制的涵義，現行政府績效評估體制的弊端，改革的客觀必然性及改革的對策。

關鍵詞：政府績效；政府職能；科學發展觀

一、政府績效評估體制的內涵

（一）政府績效評估體制的界定

為研究政府績效評估體制改革，首先要明確什么是政府績效評估體制。所謂政府績效評估體制，是指對政府行為產生的政績和效果進行評估的體系和制度。它包括政府績效評估指標體系的設定，評估機制的運用，評估方式的選擇，評估制度的制定等內容。

（二）政府績效評估體制的影響因素

1.政府的性質。政府性質不同，決定了政府績效評估體制不同。資本主義國家政府，以為資產階級整體利益和長遠利益服務的績效為中心，社會主義國家政府，要以為人民服務的績效為中心。

2.經濟體制的類型。經濟體制類型不同，決定了政府職能范疇不同，從而決定了政府績效評估體制不同。計劃經濟體制，決定了政府對企業的高度集中統一管理，政府的績效就由政府對企業集中統一管理的績效決定，并由此形成了一整套適應計劃經濟體制的政府績效評估體制。社會主義市場經濟體制，決定了政府職能轉變，實行政企分開，政府只管應該管又管得好的事，如經濟調節、市場監督、社會管理和公共服務，切實履行宏觀調控職能，把不該管的事交給企業、社會中介組織和市場，把該管的事管好，并適應新情況，更多地運用經濟和法律手段加強管理。以政府職能轉變為中心對原有評估體制進行改革，建立起適應社會主義市場經濟體制的政府績效評估體制。

3.官員的政績觀。政績觀是衡量政府績效的標準在人們頭腦中的反映。官員的政績觀不同，對政府績效衡量的標準就會不同，對政績效果的評價標準也會不同，從而在一定政績觀指導下建立的政府績效評估體制也就不同。在傳統政績觀指導下，政府績效評估是以社會總產值或GDP的增長速度為中心的，忽視了為獲得一定社會總產值或GDP支付的物質消耗，資源浪費，環境破壞等的代價。在與科學發展觀相適應的新的政績觀指導下，政府績效評估是以經濟發展和社會發展為中心的，政府績效評估不僅要重視政府行為對GDP增長速度的影響，更要重視政府行為對經濟增長質量的影響；不僅要重視政府行為對經濟發展的影響，更要重視政府行為對社會發展的影響；不僅要重視政府行為對自然環境的影響，更要重視政府行為對人的全面發展的影響。因此，能否建立起科學的政府績效評估體制，關鍵在于是否樹立了與科學發展觀相適應的正確的政績觀[1].

二、現行政府績效評估體制的弊端

（一）現行政府績效評估指標設定不科學，阻礙政府職能的進一步轉變

根據社會主義市場經濟體制的要求，政府職能主要表現為經濟調節、市場監管、杜會管理、公共服務和國有資產管理上。但現行政府績效評估指標，著重強調GDP增長率，即使推出綠色GDP，還是由于評價指標過于狹窄，仍過多強調經濟指標，不能全面考核政府行使其他職能的績效，從而不能對政府職能轉變起導向作用，在一定程度上，阻礙了政府職能轉變。

（二）現行政府績效評估法制不健全，減弱績效評估機制的作用

政府績效評估，是激勵政府提高績效的機制。但現行政府績效評估制度化、法制化程度不高，表現在評估標準、評估原則、評估流程、評估時限、評估機構等方面，幾乎都是基于政府本身需要而定，沒有制度性、法規性規定，隨意性大。例如評估時限的確定就很隨意，往往在出現大的問題（SARS流行、煤礦安全事故頻發等）時，才對政府績效進行“運動式”評估，沒有制度化、法律化、戰略性的規定，使績效評估流于形式。有些績效評估甚至創造了一些人收受禮品、收受賄賂的機會。缺乏制度化、法制化的績效評估，權威性、制約性不強，不能充分發揮績效評估促進政府績效提高的機制的作用。

（三）現行政府績效評估流程不完整，阻礙政府績效的提高

政府績效評估的完整流程應該是：明確價值取向——設定指標體系——確定評估主體——收集相關信息——得出評估結果——分析結果，提出改進方案——收集相關信息，由此循環往復。但是，現行政府政績評估流程，只重形式，不重結果，往往只循流程在形式上走一遍，寫出評估報告，就算過關，造成評估中形式主義盛行，走過場[2].即使評估中采用了虛假信息，得出了錯誤的評估結論，一般也不會追究責任，因為相關職能部門只看報告做的好就可以了，評估考核單位也不歸他管。這種輕“結果”的評估方式使評估流程的環節殘缺不全，不可能對政府績效作出實事求是的評估，更談不上促進政府績效的改善與提高。

（四）現行政府績效評估主體單一，難以提高人民對政府績效的滿意度

評估政府績效的根本標準，是人民群眾對政府績效的滿意程度。但現行政府績效評估主體單一，多是政府內部評估，缺乏廣大民眾的參與，就是在政府內部評估上，大多也是上級對下級的評估，職能部門的自我評估較少。即使有時也讓“公民評議政府”，但由于信息不對稱，主要是政府行為缺乏公開性、透明性，人民群眾也不可能對政府績效作出客觀準確的評價，從而使政府公務員，特別是領導干部在權力運用上失去群眾監督，由此產生嚴重的腐敗現象。特別是第三方評估即由專家學者組成的專門評估機構的評估，更處于不成熟的階段，使政府績效評估的客觀性、公正性、準確性大打折扣。由于評估主體中缺乏人民群眾和專家學者的評估，難以提高人民對政府績效的滿意度。

三、政府績效評估體制改革的客觀必然性

（一）它是落實科學發展觀的客觀要求

黨的十六大以來，我們黨和政府對經濟社會發展規律的認識有了新的飛躍，提出了以人為本，全面協調可持續的科學發展觀和建設社會主義和諧社會的重大思想，這對于推進全面建設小康社會和整個現代化事業具有全局的和長遠的指導作用。科學發展觀是指導發展的世界觀和方法論的集中體現[3]，是我們黨在深刻總結我國長期以來經濟建設中的經驗教訓，吸收入類現代文明進步成果的基礎上提出來的，是對社會主義現代化建設指導思想的重大發展。在全面建設小康社會和整個現代化事業的過程中，必須認真落實科學發展觀[1].

落實科學發展觀，政府起著關鍵性作用。因為落實科學發展觀的各項工作，都要由政府領導，組織實施。而政府績效評估體制對政府行為產生導向性作用，因此，政府績效評估體制改革是落實科學發展觀的客觀要求。具體表現在：

第一，保持經濟平穩較快發展，要求政府績效評估體制改革。原有的政府績效評估體制，在績效標準設定上，片面強調GDP增長速度，將發展是硬道理變為發展速度是硬道理，忽視經濟增長的質量和效益的提高，忽視了資源節約和環境保護，片面追求一時的高速度，盲目擴大固定資產投資規模，結果，必然造成經濟發展的不可持續性，引起社會經濟發展的大起大落，不能平隱較快發展。要實現經濟又快又好地發展，必須改革現行政府績效評估體制。

第二，加快經濟結構戰略性調整，要求政府績效評估體制改革。原有政府績效評估體制，在對政府績效考核內容上，重視政府領導經濟增長的考核，如將GDP增長率，引進外資項目和金額增長率、固定資本投資增長率等作為考核政府績效的指標，而忽視對政府運用計劃手段、經濟手段、法律手段對經濟調控能力的考核；在對政府績效評估方式上，重視對政府行為即期績效的考核，忽視對政府行為遠期績效的考核；在對政府績效評估機制上，以即期績效和上級領導的好惡作為干部升遷的依據，忽視將遠期績效和人民群眾的評價作為干部升遷的依據，結果造成各地政府紛紛推出“政績工程”、“亮麗工程”、“形象工程”，特別是造成各地低層次重復建設，導致經濟結構不合理，表現在產業結構層次低，城鄉、區域發展不協調，投資和消費關系失衡，進而造成經濟整體素質不高，經濟社會發展存在諸多矛盾。在今后相當長的時期內，經濟結構戰略性調整，是黨和政府必須緊緊抓住的一條主線。要實現經濟結構的戰略性調整的任務，保證經濟協調發展，要求政府績效評估體制改革。

第三，大力轉變經濟增長方式，要求政府績效評估體制改革。科學發展觀要求經濟可持續發展，從而要求大力轉變經濟增長方式，由粗放型增長轉變為集約型增長。但是，現行政府績效評估體制，只重視“績”的考核，忽視“效”的考核，在這種評估體制的導向下，政府在經濟決策中，只重視產出，忽視投入；為了產出，不計成本，不顧資源和環境的承載能力，造成我國經濟發展過多地依靠擴大投資規模和增加物質投入，這種粗放型經濟增長方式與資源環境的矛盾越來越尖稅。要實現經濟集約型增長，提高資源利用效率，降低物質消耗，保護生態環境，堅持節約發展，清潔發展，安全發展，實現可持續發展，必須改革現行政府績效評估體制。

第四，不斷提高全國人民生活水平，要求政府績效評估體制改革。科學發展觀要求以人為本，執政為民，把提高人民生活水平和生活質量作為經濟發展的出發點和歸宿。但是，現行政府績效評估體制，在績效評估形式上過于單一，主要是上級政府對下級政府績效的評估，缺乏真正意義上的人民群眾和專門評估機構對政府績效的評估，使政府行為在頗大程度上失去人民群眾的監督，不能在評估制度上保障政府將人民生活水平和生活質量的提高放在首位。因此，要提高人民生活水平和生活質量，必須改革政現行政府績效評估體制。

（二）它是加強和諧社會建設的客觀要求

構建社會主義和諧社會，是推進經濟社會發展的重要目標，也是經濟社會發展的重要保障。要按照民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的要求，加快推進和諧社會建設。特別要突出解決好人民群眾最關心的就業、社會保障、扶貧、教育、醫療、環保和安全等問題。

政府績效評估體制改革，是加強社會主義和諧社會建設的客觀要求。我國現行的政府績效評估體制，缺乏政府行為對社會發展影響的績效評估，政府行為對擴大就業，完善社會保障，實現收入分配的公平，保障義務教育，發展文化事業和文化產業，提高人民群眾健康水平，保障人民群眾生命財產安全等方面影響的績效評估，沒有科學的可操作性的考核指標，對強化政府加強和諧社會建設的責任，不能起到導向性作用。因此，要加強和諧社會建設，迫切需要進行政府績效評估體制改革。

（三）它是加快行政管理體制改革的客觀要求

加快行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對外開放水平的關鍵。繼續推進政企分開，政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，減少和規范行政審批。各級政府要加強社會管理和公共服務職能，不得直接干預企業經營活動。深化政府機構改革，優化組織結構，減少行政層級，理順職責分工，推進電子政務，提高行政效率，降低行政成本。要完成行政管理體制改革的這些任務，必須建立適合市場經濟體制的政府績效評估體制，使行政管理體制改革與市場經濟體制改革相互協調，相互促進。因此，加快行政管理體制改革，必須進行政府績效評估體制改革。

四、政府績效評估體制改革的對策

政府績效評估體制改革的目標，是建立和完善適應社會主義市場經濟體制的政府績效評估體制。

為達此目標，應有以下對策：

（一）按政府職能轉變原則設計評估指標體系。政府績效評估體制的核心內容是評估指標體系，市場經濟體制基本建立起來以后，政府職能應轉變到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來，政府績效評估指標體系應以這四項基本職能履行的績效為中心進行設計，還要特別重視評估指標體系的可操作性。

（二）按群眾滿意原則確定評估標準。政府績效評估標準，是政府績效評估體制的重要組成部分，它主要解決在評什么明確以后，以什么標準來評的問題。我國在確定了科學發展觀和與它相適應的政績觀以后，將人民滿意程度作為衡量政府績效的評估標準，不僅容易達成共識，而且容易操作。特別是對有些不能量化的指標，如社會管理績效、公共服務績效等，更要用人民群眾滿意程度來衡量。

（三）按法制化原則健全評估制度和法規。為了提高政府績效評估的權威性和規范性，應該通過全國人大制定政府績效評估的相關法規，例如，規定政府績效評估的指標體系，衡量標準以及評估方式，評估結果的使用，對政府及其主要成員績效好壞的獎懲辦法等，以克服形式主義，使政府績效評估納人規范化、制度化、法制化的軌道。

（四）按效率性原則發揮評估機制的作用。政府績效評估的目的，是提高行政效率和政府行為的人民滿意程度。為達此目的，必須充分發揮政府績效評估的激勵機制、導向機制、糾偏機制的作用。為此，必須將政府績效評估結果與政府組成人員的職務晉升、生活待遇、社會榮譽等掛起鉤來，通過政府績效評估，激勵政府工作人員積極、主動、創造性地履行應該履行的職能，求真務實，埋頭苦干，扎實工作，察實情，講實話、辦實事，不搞形式主義、官僚主義，不搞勞民傷財的“形象工程”、“政績工程，不搞虛報浮夸和報喜不報憂，通過自己的勤奮工作，促進經濟社會進步，促進安定團結和社會和諧，使人民得到切實利益。引導他們主動地放棄不應當履行的職能，糾正他們在履行職能過程中的各種偏差，如克服以權謀私，錢權交易，行賄受賄等行為。

（五）按公正性、準確性原則完善評估形式。在進一步搞好上級政府對下級政府績效評估的基礎上，加強政府自身的績效評估，切實開展人民群眾和專門評估機構對政府績效的評估，將四種評估形式有機結合起來，并以人民群眾對政府績效評估為主。

參考文獻：

[1]李培林，等。構建中國發展型的社會政策[J].中國社會科學，2004，（6）：4—14.

[2]馮靜，龐明禮。我國地方政府績效評估的流程分析[A].中國地方政府改革發展研究報告[C].

[3].中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年計劃的建議[M].北京：人民出版社，2005.