當前我國干部人事制度改革亟待研究和解決的幾個問題

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黨的十一屆三中全會以來，在鄧小平理論指導下，我國干部人事制度改革穩(wěn)步向前推進，取得了積極進展，有力地推動和促進了相關(guān)體制改革的深入。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，干部人事制度改革還存在著一些亟待研究和解決的問題。這些問題，有的是理論問題，有的是實踐問題，也有的是二者兼而有之。對這些問題，迫切要求在理論上給予回答和在實踐中加以認真解決。否則，干部人事制度改革就難以達到預期目標。

干部人事制度改革必須與一級體制改革協(xié)調(diào)配套

在我國各項體制改革中，經(jīng)濟體制改革、行政體制改革和政治體制改革是一級體制改革，而干部人事制度改革只是二級體制改革。一級體制改革必然要求改革二級體制，二級體制改革必須與一級體制改革協(xié)調(diào)配套。否則，二級體制改革不僅不能適應(yīng)一級體制改革的需要，不能推動和促進一級體制改革的深入，而且還可能影響和阻礙一級體制改革的進行。對此，鄧小平明確指出：“我們有正確的思想路線，有正確的政治路線，如果組織問題不解決好，正確的政治路線的實行就無法保證”。[1]“組織路線是保證政治路線貫徹落實的。”[2]

隨著體制改革研究和實踐的不斷深入，我國一級體制改革的目標已經(jīng)十分明確：經(jīng)濟體制改革的目標，是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制；行政體制改革的目標，是建立和不斷完善以行政首長負責制為運轉(zhuǎn)核心的公共行政體制；政治體制改革的目標，是建立高度民主的政治體制，實現(xiàn)社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化。干部人事制度改革與經(jīng)濟體制改革相適應(yīng)，要求打破人才單位所有制和地區(qū)所有制，建立健全統(tǒng)一的人才市場，實行人才流動，在人才流動和市場競爭中，實現(xiàn)人才資源配置的市場化和人才資源的優(yōu)化組合，為充分發(fā)揮人才資源的作用創(chuàng)造良好的社會環(huán)境和體制環(huán)境；干部人事制度改革與行政體制改革相適應(yīng)，要求在轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上，建立從國務(wù)院到地方各級政府自上而下強有力的政府工作系統(tǒng)，不斷完善行政首長負責制，為此，必須賦予各級行政首長以相應(yīng)的干部人事任免權(quán)，形成以行政首長負責制為運轉(zhuǎn)核心的公共行政體制；干部人事制度改革與政治體制改革相適應(yīng)，要求積極發(fā)展和擴大社會主義民主，實現(xiàn)社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化，為此，必須切實保障公民的選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)，改革和完善選舉制度，使政務(wù)類官員的升遷降黜，真正由人民群眾說了算。

在實踐中，我國干部人事制度改革與一級體制改革既有相適應(yīng)的一面，也存在著不相協(xié)調(diào)、不夠配套的地方。干部人事制度改革與經(jīng)濟體制改革相適應(yīng)的主要表現(xiàn)是：人才的單位所有制和地區(qū)所有制已經(jīng)被打破，人才市場已經(jīng)建立，人才流動已經(jīng)形成，人才資源配置的市場化程度不斷提高。其不適應(yīng)性表現(xiàn)在：國有大中型企業(yè)高中級管理人員的配置還帶有濃厚的行政色彩和明顯的長官意志。我國干部人事制度改革與行政體制改革相適應(yīng)的主要表現(xiàn)是：正在建立和不斷完善國家公務(wù)員制度；不適應(yīng)、不夠協(xié)調(diào)的表現(xiàn)是：我國憲法和政府組織法明確規(guī)定，各級政府實行行政首長負責制。在行政首長負責制的領(lǐng)導體制下，行政首長應(yīng)擁有相應(yīng)的干部人事任免權(quán)。只有這樣，職能部門的首長才能向行政首長負責，否則，行政首長負責制就難以落到實處。而現(xiàn)實的情況是，各級政府的行政首長名義上是由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生的，實際上是自上而下任命的。而越來越多的業(yè)務(wù)類公務(wù)員則實行競爭上崗。這種本末倒置的“競爭上崗”，既不符合政治體制改革的精神，也不符合行政首長負責制的要求。我國干部人事制度改革與政治體制改革不夠協(xié)調(diào)、不完全配套的主要表現(xiàn)是：適應(yīng)政治體制改革即實現(xiàn)政治民主化的要求，理應(yīng)改革和完善選舉制，使各級政府行政首長逐步由選民選舉產(chǎn)生，也就是說，在現(xiàn)代民主政治下，真正需要競爭上崗的，是各級政府的行政首長，而不僅僅是業(yè)務(wù)類公務(wù)員。而實際情況是，我國政治體制改革比較滯后，在選舉、選擇各級政府行政首長這一重大政治活動中，公民參與極為有限。所以，在深化干部人事制度改革中，必須堅持以鄧小平關(guān)于干部人事制度改革要與一級體制改革協(xié)調(diào)配套的理論為指導，對于不符合這一科學理論的改革措施，應(yīng)認真加以調(diào)整和糾正。

選人用人是依據(jù)政績還是依據(jù)能力

選人用人的依據(jù)，既涉及到政治標準，也涉及到業(yè)務(wù)標準。鄧小平提出德才兼?zhèn)湓瓌t和干部四化方針，就包括了政治標準、業(yè)務(wù)標準和干部的身體健康狀況。而在實踐中，有兩種不同的思路。一種是依據(jù)政績，一種是依據(jù)能力。實踐表明，依據(jù)政績選人用人帶來了一系列問題：1.政績中有主觀因素，也有客觀因素；有個體因素，也有群體因素。在對干部的實際考察中，很難將政績中的主觀因素和客觀因素、個體因素與群體因素區(qū)分得清清楚楚。這就增加了評價政績的難度，也為某些領(lǐng)導者利用自己的地位和權(quán)力，貪圖名利(把本來是大家或別人的功勞算在自己頭上)提供了可能和便利。2.依據(jù)政績選人用人，必然誘導一些領(lǐng)導干部去制造政績，而不是創(chuàng)造業(yè)績。為了制造政績，弄虛作假者有之，虛報浮夸者有之；為了制造政績，一些干部大搞政績工程、形象工程、首長工程、獻禮工程，其中相當一部分與本地經(jīng)濟社會發(fā)展并沒有多大關(guān)系，甚至有相當一批是豆腐渣工程。近些年，不少地方領(lǐng)導為了往自己臉上“貼金”，不顧當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和實際需要，盲目擴大城市建設(shè)規(guī)模，在城市建設(shè)中互相攀比，急功近利，勞民傷財搞花架子。結(jié)果，在一些地方和部門，干部政績有了，經(jīng)濟社會發(fā)展和群眾利益卻受到嚴重損害。這就提出了一個現(xiàn)實問題，即“政績工程”、“形象工程”為什么會在許多地方泛濫?一個重要原因是，一些上級領(lǐng)導考察下級官員時，這些看得見、摸得著的“政績工程”、“形象工程”，往往會對下級官員的政績評價以至其職位升降起著不可低估的作用。”，依據(jù)政績選人用人，已經(jīng)造成許多弊端，應(yīng)引起我們的高度警醒和重視。3.依據(jù)政績選人用人，必然導致典型的“彼德現(xiàn)象”。彼德是美國著名的管理學家，他在《彼德原理》一書中揭示了許多管理中似是而非的現(xiàn)象。其中之一，就是依據(jù)政績選人用人，必然導致一個人一直晉升到他的能力所不及的位子，他的晉升才告結(jié)束；而我們有些管理工作之所以不科學、低效率，一個重要的原因，就是一些人正在從事自己力所不及的工作。這一現(xiàn)象告訴我們，某一個人在某一位子上能夠做出政績，在另一個職位上就不一定能做出成績；在初級位子上能夠做出政績，在中高級位子上也不一定能做出成績。原因在于，此人不一定具備該職位所需要的素質(zhì)和能力。鄧小平在談到干部選拔標準時，明確提出德才兼?zhèn)湓瓌t和干部四化方針。這實際強調(diào)的是干部的素質(zhì)和能力。依據(jù)能力選人用人，要求我們要因需設(shè)崗，因崗擇人，量才錄用，因才授職，使一個人的才能與其職位相適應(yīng)、相匹配。這樣，不僅能夠有效地避免“彼德現(xiàn)象”，而且能夠克服依據(jù)政績選人用人所帶來的一系列弊端，使各類人才的作用得到充分發(fā)揮。

按照現(xiàn)代管理科學，政績是人的能力的表現(xiàn)形式之一，它包含在廣義的能力之中。因為，領(lǐng)導者基本能力結(jié)構(gòu)：

依據(jù)能力選人用人，需要借鑒能力主義的管理機制。所謂能力主義管理，用管理哲學的語言來概括，就是“唯有能者宜在其位”。這一管理機制是通過三個系統(tǒng)實現(xiàn)的。這三個系統(tǒng)構(gòu)成了能力主義管理三角形：

很顯然，能力主義管理的基礎(chǔ)是對人的能力的公正評價。

當前，在深化干部人事制度改革中，迫切需要將德才兼?zhèn)湓瓌t和干部“四化”方針量化、細化為一個科學的指標體系，使之具有很強的可操作性；與此同時，需要研究、開發(fā)出一套測評干部素質(zhì)能力的方法和技術(shù)。只有這樣，才能使干部人事管理真正納入科學化軌道。目前，由于缺少測評干部素質(zhì)能力的科學的指標體系和方法技術(shù)，使一些地方和單位在干部人事管理中，出現(xiàn)了嚴重的隨意性，感情、關(guān)系滲入其中，使評價帶有較大的彈性。其結(jié)果，必然導致干部選拔任用機制的扭曲變形，損害黨和政府的形象。

完善法制，徹底廢除干部領(lǐng)導職務(wù)的終身制

我國傳統(tǒng)干部人事制度的一大弊端是干部領(lǐng)導職務(wù)的終身制。鄧小平指出：“干部領(lǐng)導職務(wù)終身制現(xiàn)象的形成，同封建主義的影響有一定關(guān)系，同我們黨一直沒有妥善的退休解職辦法也有關(guān)系。革命戰(zhàn)爭時期大家年紀都還輕，五十年代正值年富力強，不存在退休問題，但是后來沒有及時解決，是一個失策。”[4]干部領(lǐng)導職務(wù)的終身制，不僅導致干部隊伍的老化，不利于領(lǐng)導層的更新，不利于人才的成長，不利于選拔年輕人，而且必然導致思想僵化，降低工作效率。“這不是一個人的問題，是整個制度的問題，更多地是關(guān)系到我們的方針、四個現(xiàn)代化能否實現(xiàn)的問題。”[5]因此，鄧小平堅決主張廢除干部領(lǐng)導職務(wù)的終身制。

根據(jù)鄧小平理論，總結(jié)以往的經(jīng)驗和教訓，黨的十一屆三中全會以來，我國為廢除干部領(lǐng)導職務(wù)終身制作了大量工作。例如，我國《憲法》明確規(guī)定了國家領(lǐng)導人的任期，即：全國人民代表大會常務(wù)委員會委員長、副委員長，中華人民共和國主席、副主席，國務(wù)院總理、副總理、國務(wù)委員，最高人民法院院長，最高人民檢察院檢察長每屆任期5年，連續(xù)任職不得超過兩屆。實行干部領(lǐng)導職務(wù)的法定任期制，是我國干部人事制度的一項重大改革。這一改革，對于防止和廢除干部領(lǐng)導職務(wù)終身制，防止權(quán)力過分集中，維護社會主義民主和法制，都將起到重要作用。但實事求是地分析，我國廢除干部領(lǐng)導職務(wù)終身制仍不夠徹底，例如：1.《黨章》只規(guī)定了黨的中央委員會和縣級以上的地方委員會每屆任期5年，而對連選連任沒有做出限制性規(guī)定。這實際上是默認了黨的領(lǐng)導人可以無限期地連選連任，不利于防止和廢除黨的干部領(lǐng)導職務(wù)的終身制；2.《憲法》雖然規(guī)定丁中央國家機關(guān)最高領(lǐng)導職務(wù)的任期，但沒有規(guī)定一個人只能在實行法定任期制的一個職位上任職，從而有可能導致有的領(lǐng)導人在一個職位上任職屆滿后，轉(zhuǎn)到另一個職位上繼續(xù)任職。這不是真正意義上的法定任期制，也不利于防止和廢除干部領(lǐng)導職務(wù)的終身制；3.《憲法》對地方國家機關(guān)的主要領(lǐng)導人沒有做出法定任期制的規(guī)定，從而容易導致地方國家機關(guān)領(lǐng)導人事實上的終身制。很顯然，要認真貫徹鄧小平關(guān)于廢除干部領(lǐng)導職務(wù)終身制的思想，必須通過深化干部人事制度改革，切實解決上述三個問題，無論在黨內(nèi)，還是在各級國家機關(guān)，都必須嚴格實行法定任期制，堅決克服各種形式的變相的終身制。

完善干部交流制度

干部交流是我國干部人事制度改革的一項重要內(nèi)容。20世紀90年代以來，我國加大了干部交流的力度。1990年，中共中央下發(fā)了《關(guān)于實行黨和國家機關(guān)領(lǐng)導干部交流制度的決定》，1994年，黨的十四屆四中全會進一步強調(diào)，要認真推行領(lǐng)導干部交流制度，加大省部級干部交流的力度，繼續(xù)推進地市縣級干部交流。此后，中央在《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作暫行條例》中，對黨政領(lǐng)導干部交流制度，作了更為明確的規(guī)定。各地、各部門認真貫徹執(zhí)行中央關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部交流制度的有關(guān)決定，不斷加大縣處級以上黨政領(lǐng)導干部易地交流工作的力度，重點抓好黨政“一把手”、組織人事、紀檢監(jiān)察、公檢法等重要部門領(lǐng)導干部的交流，并進行了中央和地方干部的縱向交流以及地(市)級領(lǐng)導干部的跨省區(qū)市交流。1995年以來，中央管理的干部共交流500多人，全國地廳級干部交流1萬多人，縣處級干部交流超過16萬人。全國96%的縣(市、區(qū))委書記、97%的縣(市、區(qū))長進行了交流或易地任職。[6]

實行干部交流，有利于培養(yǎng)鍛煉干部，提高干部的管理素質(zhì)和工作能力，在一定程度上也可以起到防止不正之風和腐敗現(xiàn)象的作用。但在實踐中，干部交流也存在一些亟待研究和解決的問題。1.干部交流與《黨章》和《憲法》中的某些規(guī)定不銜接。例如，《黨章》明確規(guī)定：“黨的各級領(lǐng)導機關(guān)，除它們派出的代表機關(guān)和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產(chǎn)生。”“黨的省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市和自治州的委員會，每屆任期五年。”“黨的縣(旗)、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)的委員會，每屆任期五年。”我國《憲法》也明確規(guī)定，各級政府行政首長均由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生，省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)的人民代表大會及同級人民政府每屆任期五年，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會和同級人民政府每屆任期三年。可是，一些地方的黨政主要領(lǐng)導，不到法定任期，即被調(diào)動、交流或輪換。這種做法嚴重違背了《黨章》和《憲法》所明確規(guī)定的選舉制和法定任期制。2.干部流動頻繁，既不利于地方經(jīng)濟發(fā)展和地方工作的連續(xù)性，也不利于干部隊伍的穩(wěn)定。據(jù)了解，全國縣級黨政主要領(lǐng)導平均任期三年左右，有的甚至只有一年左右。新的領(lǐng)導來了，即提出一套發(fā)展思路，換了領(lǐng)導，往往發(fā)展思路也隨之變化，給地方經(jīng)濟發(fā)展造成嚴重損失。一些部委，也是如此。有的部委，兩年左右就實行司局長輪崗，而新任司局長要熟悉新單位的工作，至少半年到一年。待工作熟悉了，有了新思路了，他也就快要輪到其它崗位了。在地方，黨政主要領(lǐng)導交流到新的地方，往往都要換自己的“四梁八柱”，結(jié)果搞得干部隊伍人，乙惶惶，使一些干部不思進取，甚至不干工作，一門心思拉關(guān)系，想方設(shè)法靠近領(lǐng)導，以求保位和升官。3.實踐證明，干部流動對糾正不正之風和防止腐敗，所起的作用是比較有限的。因為，易地交流以后，有些干部更可以有恃無恐地搞“權(quán)權(quán)交換”，即你用你的權(quán)力給我的親屬朋友辦事，我用我的權(quán)力給你的親屬和朋友辦事。不僅如此，干部交流，家屬不隨遷，必然造成嚴重的浪費。老百姓說：“干部交換，大梁跑斷，賓館住滿，電話占線。”顯然，在新形勢下，對干部交流所存在的一些問題，不僅需要高度重視，而且需要認真加以研究和解決

參考文獻：

[1][2][4][5]鄧小平文選，第2卷[C]．北京：人民出版社，1972.222；193；331；350.

[3]王比學．勿以“工程”論政績[N]人民日報[N]．2002-9-3.

[6]人民日報[N]．2001-6-25.