"以績為重"考核制的理論探討

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序言考核是公務員管理制度的一個重要的和基本的環節，它是通過“對公務員政治表現、專業知識與工作能力惟及工作實績等的具體考察，對其作出公正的評價，以此形成對該公務員進行培訓、獎懲、職務升降、工資增減等的客觀依據”。1從這個簡單的定義，我們容易看出：（1）這個環節是公務員制度中激勵競爭機制和選拔任用機制的有機組成部分，是“無論任何較大組織，其所遇的中心問題”。（2）對工作實績的考察是整個考核工作的有機組成部分，即考績的內涵小于考核，是考核的一項內容或一項指標。考核工作究竟應包含哪些內容或哪些指標，各指標在整個考核工作中的份量和地們如何以及這些指標之間的相互關系，一直是學術界爭論較多，實踐中最難處理的問題之一。考察我國公務員考核內容轉變的歷史軌跡，探究這種轉變未能付諸實踐的原因并提出應對策略，正是本文所要解決的主要問題。

一、我國公務員考核制度中存在問題及造成的危害

（一）公務員考核中存在的問題

我國的公務員考核制度是在革命戰爭時期黨的干部考核制度的基礎上建立并逐漸發展起來的，有其自身的成長和發展歷程。在“新民主主義時期，由于戰爭的特殊環境的需要，考核干部的主要目的是防止和清除奸細，所以對干部考核的內容重點是‘德’、政治思想、社會關系和歷史的表現”。2建國后，為適應新的政治形勢和經濟發展的需要，對公務員的考核逐漸從“唯德獨尊”向“以績為重”轉變。1949年11月，中央組織部規定干部考核內容“重點應放在立場、觀點、作風、掌握政策、遵守紀律、聯系群眾、學習態度等方面”。可以看出，這明顯地保留了較多的革命戰爭年代的痕跡，在指導思想仍然是以德為主。1964年，中央組織部在關于科技干部管理工作條例試行草案給中央的報告中，提出以政治思想和業務能力為考核的主要內容。對干部考核的全面性和科學性作出了有益的探索，但是這一嘗度很快便被1966年的所中斷。1979年，中央組織部在《關于實行干部考核制度的意見》這一通知中規定：“干部考核的標準和內容，要堅持德才兼備的原則，……從德、能、勤、績四個方面進行考察”。這樣，“德、能、勤、績”的指標體系被最終確定下來。1994年3月8日的《國家公務員考核暫行規定》，在重申這一指標體系的基礎之上，進一步明確提出“國家公務員的考核內容包括德、能、勤、績四個方面，重點考核工作實績”。這樣，對公務員的考核重心終于在理論上從“考德”轉向了“考績”。但是，從實踐的角度來看，目前運行的考核制度，考績仍然處于從屬的或極其次要的位置。

（二）造成的危害

這種現象在實踐過程中的消極影響已初顯端倪，主要有：（1）在社會主義建設時期，“德”的指標并不象新民主主義時期和建國初期那樣具有很強的鑒別力，難以將公務員的優劣區分開來。這就使考核難以取得預期的效果，發揮應有的作用，而僅成為行政機關的一項負擔。（2）在指標的區分力不是很大的情況下，“集中趨向”（ErrorofCentralTendency）3會更為明顯，即考核者大都將被考核者定于“稱職”一級，而鮮見“優秀者”或“不稱職者”。更為嚴重的是，在此種情形下，“暈輪效應”(Halloeffect)、“偏見誤差”(ErrorofBias)等其他一些常見的誤差都會偏大，從而導致公務員的抗拒心理。（3）由于對“德”的評價受主觀印象的影響太大，在以民主評議為主要“考德”手段的地方，公務員往往將處理同事之間的人際關系看得比工作更為重要；在由領導評判的情況下，公務員則可能在工作中只注重領導的好惡，而忽視了客觀的工作規律和工作效果。無論是哪種情況，產生的影響無疑都是負面的。因此，研究這種現象的成因，并提出恰當的應對策略已成為一項不容置緩的任務，本文意即于此。

二、主要剖析造成這種現象的原因

（一）認識上存在以德才代績，以勤代績的錯誤思維方式

筆者認為，這種現象的形成首先在于認識上的原因。這主要包含兩個方面，一是仍未擺脫傳統觀念的束縛，過分強調政治素質、思想覺悟的重要性；另一方面，也是最主要的，即是未理清“考績”的含義。有的情況下，將“德才”等同于“績”；有的情況下，則將“勤”等同于“績”。后一種情況主要是由于考核手段上的不完善，除了日常的考勤記錄外，沒有可供考核人員參考的客觀資料。前一種情況背后的邏輯則是：“德才”與“績”之間有著直接的、由此可以及彼的因果關系，即一個具有較好德才素質的人，一定能在工作中取得良好的成績。在實施公務員制度之前，在部分地區推行的“干部德才測評”基本上就遵循這種思路。其實，這種因果關系并不總是成立的，這種思路實際上也僅是“考任”思路的翻版，“嚴格地說，這是一種對干部可能取得什么樣的成績的預測”。它重視初始狀態，輕視最終結果；重素質而輕實踐。從嚴格意義上來看，這并不是一種考核，更不是一種考績。考核重視的是工作中的實踐和工作后的結果，考核的結果可以用來檢驗考任的質量，但絕不能等同于考任，或以考任來代替。考績主要考察公務員工作的績效，“績”是指職責履行和任務完成的情況，而“效”則指“績”相對達到工作目的的價值和速度，它們可以反映公務員的“德才”素質，但并不能由“德才”素質必然地得出。

除了認識上的原因，筆者認為更重要的原因還在于制度和方法上。正如在第一節已經討論過的，我國的公務員考核制度絕不單純是外來制度的移植，而是在自身制度累積的基礎之上，借鑒西方考績制度某些長處的產物。因此，為準確地解釋現實的緣故，我們簡略地回顧了我國公務員考核內容演進的幾個階段。下面，我們再來審視一下考核方法的變化過程，以期能通過它對“理論上重視考績，實踐中以績為次”的現象提出制度上的解釋。

（二）考核方式的落后，無法執行新的考核內容

在新民主主義革命時期，考核的基本組織方式是“首長負責、自己動手、領導骨干與廣大人民群眾相結合，一般號召與個別指導相結合”，4建國后，中組部在1949年11月4日頒布《關于干部鑒定工作的規定》，其中規定鑒定的方法是“采取個人自我檢討，群眾會議討論，領導負責審查三種方式結合進行”。1979年中組部在《關于實行干部考核制度的意見》中則規定：“考核干部還要實行領導和群眾相結合的方法，把平時考察和定期考核結合起來……黨組織通過和干部談話，聽取思想和工作匯報以及群眾反映等方法，了解干部情況，并注意搜集本人寫的有價值的工作總結、報告、文章，作為定期考核的基礎”。在1994年3月的《國家公務員考核暫行規定》中對公務員考核方法和程序作了如下規定：“（1）被考核人個人總結。（2）主管領導人在聽取群眾意見的基礎上，根據平時考核和個人總結寫出評語，提出考核等次意見。（3）考核委員會或考核小組對主管領導人提出的考核意見，進行審核。（4）部分負責人確定考核等次。（5）將考核結果以書面形式通知被考核人”。5從這一簡單的歷史回溯過程中，我們可以清楚地看到，在考核內容從“唯德獨尊”到“以績為重”的轉變過程中，考核方法和程序并沒在發生多大的變化，正如朱慶芳老師所指出的：“我國干部的考核方法比較陳舊，幾十年一貫之，發展緩慢，沒有多大突破”。從結構功能主義的觀點來看，一種功能必須由一個特定的結構來實現，而為實現該功能而建立的結構一旦形成，便會具有相當的自主性，即具有自身的發展規律和邏輯。因此，當功能改變時，必須對結構作出適當的調整，否則，這種結構就會仍偏向于執行舊的功能，而影響新功能的實現。運用這一理論來考察我國人事考核制度的歷史軌跡，不難發現，從新民主主義革命時期到今天，結構（即考核的組織、方法和程序）所要執行的功能即考核的內容從“唯德獨尊”到“以德為重”，已經發生了根本性的改變。然而，這種結構卻仍幾十年一貫制，沒有發生質的進步。在這種情況下，我們自然無法期望“重點考核工作實績”的考核原則得到有效地貫徹。

三、提出相應的應對策略

（一）重新認識考績的內涵和意義

基于第二部分的分析，我們很容易提出應對之策。筆者認為，我們應該對癥下藥地從兩個方面入手。一是矯正認識上的偏差，重新理清考績的內涵和重要意義；二是從制度入手，發展一套能有效履行新的考核功能的結構，即一套能夠對工作實績作出有效、準確評估的新的方法和程序。

正如我們在第二部分的分析中已經指出的，工作實績針對的是一種結果，是“工作的數量、質量、效益和貢獻”。它是德、能、勤的綜合作用下的產物，但并不是德、能、勤的必然結論。我們再從組織的角度來看，行政組織進行“考績的精神在積極的謀求人事的改善而非消極的懲罰”，它關注的是組織績效的改進，而不以對個人獎懲為目的。所以，施恩教授認為個人進入職業的第二步，即是組織對新雇員的測試，測試其能否在工作中保持高度的內激力，能否保持與組織價值觀相一致的價值取向。6那些內激力較低、價值取向與組織背離較大的人，即使具有較高的德才水平，有較好的潛質，也不可能在工作中有突出的表現，不可能對整個組織績效有較大的貢獻，因而也不是組織所需要的。對于這種類型的人，雖然德才素質較高，組織同樣要給予淘汰。

在傳統的考核方法中，由于德能勤績在比例上有趨同的趨勢，特別在“德才定績”的思路下，無法區分該類型的人員，而考績制無疑可以彌補這一缺陷。運用考績制，除了能有效地將這些具有較高德才水平、而在實踐中與組織的價值觀和工作性質不相容，因而無法取得較好工作實績的人員區別開來之外，在筆者看來，它還有以下特點：

（1）更易于增強考核的客觀性。工作實績是一種客觀存在，它看得見、摸得著，與“德”或“能”相比，它更實在，可以有效地防止考核者主觀心理因素給考核帶來的偏差，如暈輪效應、恒長性錯誤，使考核結果能令人信服。

（2）有利于公務員把關注的中心切實地放到工作上來。正如在第一部分中所分析的，以德為重的考核傾向，或者使得公務員過分重視同事之間的人際關系或者唯領導的好惡是從。而在考績下，工作成績成為對公務員進行評價的主要依據，這就鼓勵公務員將自己的主觀性和創造性都傾注于工作本身，從而使整個組織迸發出更大的活力。

（3）以工作實績的考核，具有較強的可比較性和區分力，可以有效地防止“集中趨勢”現象，從而使考核不在僅僅成為行政組織的一項負擔，而是它增進組織績效的一種手段。

（4）更易于實現定量分析。“定量考核”是運用現代科學技術和數學方法，通過收集、整理、計算反映考核對象情況的有關數據信息，包括工作方面的數據，如工作數量、打字數量、設計圖紙數量、產量等等和有關人的數據，如出勤率等，分析干部的素質差異，得出考核結果，而不能是人員本身素質或行為本身。所以在涉及到“德”“能”的考核中，很難使用定量工具。而“績”卻很易用定量方法加以考核。

（二）改進考核方式，以行為為焦點

真正做到“重點考核工作實績”，除了從認識上理清考核的內涵和意義之外，還必須從制度上作恰當的改進，建立一套能夠真正測評工作實績的（功能）的程序和方法（結構）。不管該項制度的終極模式如何，筆者認為，這項制度首先必須改變傳統的局面報告的考核形式，向以行為為焦點的考核方式轉變，具體說來，它必須包含有如下改進：

（1）建立詳盡的工作評價體系。應在目前職位說明書基礎之上，作更加細化的工作分析。工作分析涉及廣泛的職位檢查，以確定有關的工作要素。在一一列出工作要素后，再根據工作完成的數量、質量等指標確定適當的分數等級。如打字員在一分鐘之內打200字之上，正確率在90%之上，可記10分，而同樣完成200字，正確率僅70%的打字員，只能記8分。

（2）建立信息累積機制。必須在日常工作中積累足夠的、可供考核使用的信息資料。這類信息資料可分為有效工作行為記錄和無效工作行為記錄兩種。有效工作行為包括公務員完成工作的數量和質量（可用完成工作的速度等指標衡量），這部分內容可由發生的誤記行為，又減輕了主管人員的負擔。無效工作行為包括公務員在工作中的失誤等。這部分應由主管人員如實填寫，以防止公務員自己填寫的“掩飾”行為，這些記錄應成為考核的主要依據，而不再是公務員的述職報告。

（3）應建立系統的量化分析方法。前面我們已經指出，重視工作實績，使考核工作有了量化的可能。在實踐中，我們應充分利用量化分析的長處，來克服考核工作中的常見的一些偏差。

（4）應按照“簡便易行，宜于操作，防止繁瑣”的原則，簡化考核程序，由主管人員或專門的考核人員根據先定的工作評價體系和是日常的信息積累直接做出考核結果，上級主管人員就不服初次考核的個人申訴和對他人的控告進行復核。

四、“考績”必須以“考德”“考能”“考勤”為補充

當然，重視工作實績并不等同于只進行工作實績的考核。在切實地完成了從德能考核向以績為主的考核轉變過程之后，我們同時也不能忽視德、能、勤的考核，必須以它們作為對工作實績考核的有益的和必要的補充。

首先是德。在西方公務員的考績制中，同樣重視對“德”考察。如英國公務員考核的內容就包括行為道德一項，這是公務員的性質決定的。公務員代表政府執行公務，手中掌握著國家賦予的權力，因此必須履行“公正廉潔、遵守職業道德”“忠于職守、服務領導、執行命令”等基本義務。另外，與西方公務員“政治中立”的要求不同，我國公務員還必須強調應堅持四項基本原則，“必須在公務活動中認真執行黨的路線、方針、政策，在政治上，思想上與黨中央保持一致”，這一區別的主要原因在于“我國的公務員和西方的政府在各自社會政治生活中的地位不同。在兩黨或多黨輪流執政的資本主義社會里，為了保證政府工作的連續性和穩定性……必須（要求政府）對輪流上臺的不同執政黨保持所謂政治中立”，而我國實行中國共產黨領導的多黨合作制，黨的領導地位是歷史發展的必然結果，只有與黨的路線、方針、政策保持一致，才能保證社會的穩定和良好運作。

再次是能。對功績制的一個典型批評，即是它忽略了社會環境和其他客觀因素的影響。比如說，兩個打字員甲乙，甲用的打字機性能優于乙的，當甲的工作實績也相應地優于乙時，我們就不能簡單地判定甲優乙劣，而應結合“能”的指標綜合考慮。另外，以“考能”作為對“考績”必要補充的另一原因還來自于對考績制的另一個典型批評，即認為有些周期性較長的工作，其工作實績不一定能馬上表現出來，對這些周期性較長的工作（一年以上），一方面應在制定工作評功價體系的時候作出適當的考慮，另一辦法則是以“考能”作為“考績”的補充。對“考能”成績較高，而“考績”成績較低的工作人員進行重新考察，以確定這一現象的原因究竟來源于能力與組織工作的不匹配；還是由于工作周期太長或其他一些客觀原因造成的。若是后者，則應對其成績進行適當的校正。

最后是勤。所謂考勤，并不是僅僅指考察出勤率，而是指對“……工作積極性、組織紀律性、責任感和服務精神，以及出勤率等等”的綜合考察。著名的考績專家浦洛布士在《公務評績》一書中曾寫道：“以生產量作考績標準，其最大的優點，確能使支持考績者不受偏見猜測，及無以自持的評判力所支配。但于此有一不容忽視之點，即生產量額一項，不能視為主要因素，用以估量工作人員在其職務上各方面所應具有的價值。譬如以售品員本身的評價，并不能以其售貨總數的多寡作為評判其成績高下的唯一標準，因為亦許這一售品員曾故意將貨品多給顧客致有此記錄……”。雖然浦洛布士的觀點過于偏頗并有所紕漏，但它至少說明了這樣一點，即我們還必須重視責任心和事業心，即勤的考核，以彌補單純考績的不足。

五、結束語

考核內容從“唯德獨尊”向“以績為主”的轉變，可以說是邁出建立現代公務員考核制度的第一步。但是，要將這一理論上變化落實到實際操作的層面，卻是一項任重而道遠的工作。綜合以上的論述，筆者認為，在這條道路上，應當：1）改變認識上以“德才”代“績”的思維方式；2）建立一套適應現代考核需要和考核內容的考核制度；3）“以績為主”并不是要否定其他，實踐中“考績”必須以“考德”“考能”“考勤”作為有益的、必要的補充。只有這樣，才能真正使考核工作不僅只是作為對公務員進行獎懲、升遷的標尺，而且成為增進整個政府績效的有力工具。