公共財政框架下行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督初探

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在公共財政框架下，財政支出管理是重點，同時也是公共財政體系建設(shè)的關(guān)鍵。在支出的管理上要以實現(xiàn)財政資源的公平分配和高效使用為目標，這就需要建立公開、透明、規(guī)范、科學且具有強約束力的監(jiān)督機制，而內(nèi)部監(jiān)督是監(jiān)督的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。本文就完善行政事業(yè)單位會計的內(nèi)部監(jiān)督機制談些粗淺看法。

一、內(nèi)部會計監(jiān)督是法律賦予單位和財務(wù)人員的職責

單位內(nèi)部會計監(jiān)督是指由本單位的會計機構(gòu)、會計人員通過日常會計工作對本單位經(jīng)濟活動進行的監(jiān)督以及由內(nèi)部審計機構(gòu)、審計人員定期進行的內(nèi)部審計。《中華人民共和國會計法》（以下簡稱《會計法》）規(guī)定“會計機構(gòu)、會計人員依法進行會計核算，實行會計監(jiān)督”。第二十七條中進一步明確規(guī)定各單位應(yīng)建立健全本單位內(nèi)部監(jiān)督制度，并對單位內(nèi)部監(jiān)督制度規(guī)定提出了具體要求。根據(jù)《會計法》的要求，單位和會計人員必須自覺承擔內(nèi)部監(jiān)督的責任和義務(wù)。如若不履行該義務(wù)按照《會計法》的規(guī)定將承擔一定的法律責任。

二、內(nèi)部會計監(jiān)督是會計監(jiān)督的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)

會計監(jiān)督是會計的基本職能，會計監(jiān)督按監(jiān)督的主體不同分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督是本單位經(jīng)濟管理的重要組成部分，是會計監(jiān)督的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。內(nèi)部監(jiān)督大多屬于事前監(jiān)督，它可以規(guī)范會計行為，明確責任，獎懲分明，防止工作差錯和舞弊，避免因責任不清而導致互相扯皮、推委，甚至越權(quán)行事，可以制止一些違紀現(xiàn)象的發(fā)生，保證會計信息的真實、合法、準確、規(guī)范。倘若缺乏有效的內(nèi)部會計監(jiān)督，那么再嚴格的外部監(jiān)督也難以避免上有政策、下有對策的情況出現(xiàn)，再完善的法律制度也難以得到貫徹執(zhí)行。這一點已被實踐所證明。一套完整的內(nèi)部監(jiān)督制度可以保護單位資產(chǎn)安全，保證會計記錄的可靠性，及時提供可靠的財務(wù)信息。一套薄弱的內(nèi)部監(jiān)督制度本身就是會計信息失真和會計犯罪的誘因。所以強化內(nèi)部監(jiān)督具有十分重要的意義，是會計監(jiān)督的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

三、目前行政事業(yè)單位會計內(nèi)部監(jiān)督的現(xiàn)狀

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟領(lǐng)域的法制建設(shè)相對滯后，一些很不規(guī)范的經(jīng)濟行為也沖擊著行政事業(yè)單位的財務(wù)管理，不同程度存在會計憑證失真、會計信息模糊、內(nèi)部管理松弛、會計監(jiān)督不力的現(xiàn)象。究其原因主要是：有的行政事業(yè)單位對建立內(nèi)部會計監(jiān)督制度認識不足，重視不夠，內(nèi)部監(jiān)督制度殘缺不全，嚴重的并未建立健全內(nèi)部會計監(jiān)督制度；有的會計人員放棄了監(jiān)督的職責，認為會計工作只是記賬、報賬，在經(jīng)濟業(yè)務(wù)處理過程中，對一些明知違規(guī)的現(xiàn)象不予抵制；有的以強調(diào)靈活性為由而不按規(guī)定程序辦理，更有甚者為了小團體或個人利益而不擇手段，弄需作假。另外還有一些單位認為行政事業(yè)單位財務(wù)核算簡單，什么人都能干，所以安排一些無財務(wù)專業(yè)知識的人員做財務(wù)會計工作，這些人員無財務(wù)專業(yè)知識，對財務(wù)政策、制度本身就不了解、不熟悉，在政策和制度的執(zhí)行中難免出現(xiàn)偏差、漏洞，喪失了內(nèi)部監(jiān)督的能力。這種種情況致使內(nèi)部會計內(nèi)部監(jiān)督制度失去了應(yīng)有的剛性和嚴肅性，造成財務(wù)管理混亂、會計信息失真，不能及時分析和控制預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差，嚴重的出現(xiàn)一些違紀現(xiàn)象，給國家?guī)頁p失。所以沒有嚴格有效的會計監(jiān)督，會計核算的質(zhì)量就難以保證，必將導致管理的混亂。

四、公共財政框架下完善行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督機制的思考

市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，公共財政是法制財政，是陽光財政，行政事業(yè)單位的用財理財過程也應(yīng)當是公開透明的，要做到這一點，除建立強有力的外部監(jiān)督機制外，必須使行政事業(yè)單位的財務(wù)內(nèi)部監(jiān)督成為一種以法律為基礎(chǔ)、為依據(jù)的有效監(jiān)督，因此應(yīng)從以下幾方面強化管理。

1\范預(yù)算單位的設(shè)置

凡獨立核算的單位必須具備獨立核算的條件，這是實行獨立核算的前提。一些行政事業(yè)單位由于業(yè)務(wù)的限制，人員較少，會計業(yè)務(wù)也較少，大部分沒有財務(wù)專業(yè)人員，也不按照會計制度的要求進行合理分工，有的會計人員身兼數(shù)職，不能按要求進行合理分工，達不到互相牽制的目的。如有的單位會計兼采購，有的采購兼審批，更有甚的單位會計出納一人兼。有的會計人員由于不是專業(yè)人員，不了解財務(wù)知識，發(fā)揮不了會計的監(jiān)督作用。完全不具備獨立核算的條件。筆者認為，對于編制在30人以下的單位不易獨立開戶，應(yīng)實行財務(wù)集中支付制度；對于雖然編制在30人以上，但單位沒有財務(wù)專業(yè)人員的，由財政部門予與委派或以系統(tǒng)、部門為單位，實行集中支付。

2、加強對會計人員的資格審查和業(yè)務(wù)培訓工作

按照《會計法》的規(guī)定，從事會計工作必須具有會計資格證。行政事業(yè)單位也不能例外，財政部門要加大對從業(yè)人員資格的審查力度，沒有會計資格證的人員一律不得從事會計工作。同時財政部門和主管部門要對會計人員定期進行培訓。因為會計法規(guī)、政策不是一成不變的，會計理論在不斷發(fā)展和完善，會計實踐需要不斷積累和豐富。所以會計人員不僅要具備一定的專業(yè)知識和技能，而且要繼續(xù)學習，不斷地更新知識，努力提高自身素質(zhì)，這樣才能勝任會計工作，才能熟練運用會計政策和會計方法對本單位的經(jīng)濟活動進行記錄、預(yù)算、分析和控制，使本單位的經(jīng)濟活動處于良好的運行狀態(tài)，使資金發(fā)揮最大的效益。

3、提高單位負責人對內(nèi)部監(jiān)督的認識

《會計法》規(guī)定單位負責人是本單位會計行為的責任主體，單位內(nèi)部監(jiān)督的成敗，并不取決于會計機構(gòu)和會計工作人員本身，而取決于單位負責人對會計工作的認識、重視和信任程度，取決于單位負責人對會計工作合理建議的采用率，取決于單位負責人對會計工作的“授權(quán)”和內(nèi)部監(jiān)督制度的建立、完善及運行有效性等方面。只有單位負責人重視，才能切實建立起有效的內(nèi)部監(jiān)督制度，才能在會計監(jiān)督過程中遇到內(nèi)部或外部阻力時，給會計人員以足夠的支持，才能自覺帶頭遵守有關(guān)的會計監(jiān)督。只有這樣才能保證內(nèi)部監(jiān)督制度的順利執(zhí)行，會計的監(jiān)督職能才能得到真正的發(fā)揮。所以提高單位負責人對內(nèi)部監(jiān)督的認識，是實行有效監(jiān)督的前提。

4、完善單位內(nèi)部監(jiān)督制約機制

內(nèi)部監(jiān)督的核心之一是在單位內(nèi)部建立起相互制約、相互監(jiān)督的機制。有效的會計管理必須有健全的規(guī)章制度作保證，使會計工作有章可循，有法可依，在制度上保證會計監(jiān)督職能的充分發(fā)揮，以達到互相監(jiān)督的目的，防止會計事務(wù)處理中發(fā)生的失誤和差錯以及營私舞弊等行為，增強財務(wù)的公開性和透明性，提高會計核算質(zhì)量。筆者認為各單位應(yīng)根據(jù)各自不同的性質(zhì)及具體情況，依據(jù)《會計法》等法律規(guī)章，建立一套適合本單位的、完整的內(nèi)部管理制度，內(nèi)部制度的規(guī)定要體現(xiàn)相互制約機制，同時制度規(guī)定應(yīng)明確具體，具有可操作性。具體應(yīng)包括以下內(nèi)容：

（1）、明確不相容職務(wù)分離制度。一是堅持“錢、帳分管”制度，即凡涉及到款物的收付、結(jié)算及其登記的任何一項工作，必須由兩人或兩個以上人員分工辦理；二是在會計核算上堅持復(fù)核制度，制單和審核要由兩人分別負責，堅決杜絕制單、審核、財務(wù)負責人一人承包的現(xiàn)象；三是嚴格印章控制，財務(wù)專用章應(yīng)由專人保管，個人名章應(yīng)由本人或其授權(quán)人保管。嚴禁一人保管支付款項所需的全部印章。嚴格履行簽字或蓋章手續(xù)。同時會計和出納之間分工要制度化，不能一人包辦代替；四是明確審批程序，即所有開支必須先經(jīng)過財務(wù)負責人審核票據(jù)是否符合規(guī)定、開支是否符合政策、手續(xù)是否齊全后，再由領(lǐng)導批準核銷，充分發(fā)揮財務(wù)人員“閘門”作用。

（2）明確重大經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項的決策和執(zhí)行程序。對重要經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項決策和執(zhí)行程序要明確，做到制度化、規(guī)范化，實行決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離，使決策人員和執(zhí)行人員之間能夠互相監(jiān)督、互相制約的機制，既要防止權(quán)力過于集中，也要防止多頭行事、各自行事。

（3）明確財產(chǎn)清查的范圍、期限和組織程序。財產(chǎn)清查是會計核算工作的一項重要制度，在編制年度財務(wù)會計報告之前必須對各項財產(chǎn)物資進行實地盤點和對庫存現(xiàn)金、銀行存款、債權(quán)債務(wù)進行清查，查明實存數(shù)與帳面數(shù)是否相符，并查明不符的原因和責任，制定改正措施，做到帳實相符，保證會計資料真實完整。單位不僅要明確財產(chǎn)清查的范圍、期限和組織程序，還要保證財產(chǎn)清查制度得以具體落實。

（4）對會計資料進行內(nèi)部審計。內(nèi)部審計既是內(nèi)部監(jiān)督的一個重要組成部分，又是內(nèi)部監(jiān)督的一種特殊形式。在單位內(nèi)部除會計機構(gòu)、會計人員外，要有專門機構(gòu)或人員對會計資料進行再監(jiān)督。有內(nèi)部審計機構(gòu)或人員的該項工作由內(nèi)部審計機構(gòu)或人員進行，沒有內(nèi)部審計機構(gòu)或人員的要指定專人負責該項工作。

5、加強財務(wù)人員職業(yè)道德教育，是實施內(nèi)部監(jiān)督的重要保證

實施內(nèi)部監(jiān)督會計人員必須要有良好的職業(yè)道德，恪守職業(yè)道德規(guī)范，這是會計人員必須恪守的行為準則。它要求會計人員首先要熱愛本職工作，忠實地履行會計職責。會計工作主要是通過大量的數(shù)字體現(xiàn)，稍有不慎就會產(chǎn)生錯誤或?qū)е聯(lián)p失，所以需要從業(yè)者必須具有誠實、認真的工作態(tài)度，每個環(huán)節(jié)都需要全心全意地投入，決不能馬馬虎虎、敷衍塞責，要踏踏實實地做好每項會計工作。二是實事求是、客觀公正。真實地反映客觀經(jīng)濟活動是會計的首要職責，會計從業(yè)人員在會計信息加工、會計政策的選擇、會計方法的確認過程中，均應(yīng)以事實為依據(jù)，而不能憑空虛構(gòu)、偽造、篡改；同時會計職業(yè)活動中涉及各方面的利益，包括國家的利益、本單位的利益、個人的利益以及社會的公眾利益，因而會計人員要公平、公正地對待各方面利益，不能犧牲國家和公共利益換取本單位或個人利益。三是遵守會計職業(yè)紀律。會計活動是以會計法規(guī)為主體的包括各類財經(jīng)法規(guī)的綜合體現(xiàn)，會計人員是財經(jīng)法規(guī)的執(zhí)行者，會計人員要熟悉法規(guī)，在廉潔奉公的基礎(chǔ)上，必須做到有法必依、執(zhí)法必嚴。