新公共管理和整治及社會管理的模式改革

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全球化已經賦予政治生活的傳統問題———即誰統治，怎樣統治，為了誰，要實現什么樣的目標———以新的意義。國家與社會、政府與公民的關系發生了巨大變化，政府的管理理念、方式和手段也發生相應改變，社會管理模式的創新，需要從治理理論和新公共管理運動中獲得靈感。

作為一種新的理論，治理力圖在國家與社會二元對立的圖式之外，尋求政府與市場、國家與社會的互動合作，實現對公共事務的多元治理。簡言之，治理是對傳統政府統治和管理機制的超越，是一種以公共利益為目標的社會合作過程。

治理理論具有兩方面的涵義：政治意義上的“治理”指的是集體行動的制度安排，通過此制度安排重新分配資源，建構公共責任；管理意義上的“治理”指的是政府組織有效、高效提供公共服務的能力。新公共管理是“治理”的管理維度上的體現，其核心是強調政府組織的管理技術、效率和能力。治理理論在很多方面契合了新公共管理的要求，甚至被認為是新公共管理運動的深化。［1］對治理理論的此種理解和認識是其公共行政維度的體現，也表明了政治學的管理主義走向。然而，需要指出的是，治理和新公共管理的最大不同，在其政治學意義上，是對國家與社會關系的重新思考與闡釋，是人類集體行動機制和方式的改變。因而，社會管理模式的創新，便是對新的人類集體行動的政府組織和管理理念、方式和工具的追求。

一、新公共管理對傳統公共行政模式的批判

20世紀70年代末在西方發達國家開始的新公共管理運動（NPM），通過將市場機制和管理主義引入公共行政，引發了公共管理模式的革命性改變。傳統的公共行政實踐模式有四個基本特征：一是政府組織及其結構應根據韋伯的官僚制（科層制）原則建立起來，嚴格遵守這一原則是政府運行的最佳方式；二是公共物品及服務應由政府機構（官僚機構）來提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）與行政（政策執行）分開，并且文官在政治上保持中立，這有利于責任制的落實；四是行政被認為是一種特殊的管理形式，必須由終身受雇的職業化的官僚來擔任。［2］隨著西方世界由工業社會向后工業社會或信息社會的轉變，傳統公共行政管理模式的基本原則受到了嚴峻挑戰，并在實踐中逐漸失效或被認為過時。首先，作為傳統的公共行政模式基石的官僚體制（科層制）已被證明是一種過時、僵化和無效率的政府體制模式，［3］123如奧斯本在《改革政府》一書中所說：工業時展起來的官僚體制，專注于各種規章制度及其層疊的指揮系統……變得機構臃腫、浪費嚴重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識密集的20世紀90年代已經不能有效地運轉了。［4］其次，政府機構作為公共物品及服務的唯一提供者的壟斷地位已經動搖，各種私人公司、獨立機構和社會團體參與公共物品及服務的提供，不同的政府機構也為提供相同的公共物品和公共服務而展開競爭。最后，政治與行政的分開在實踐中是難以做到和不現實的。而且，傳統的人事行政模式也已經發生了重大變化。新公共管理運動正是為了克服這些弊端而出現的，旨在為傳統的官僚制注入類似于市場機制的因素，提高公共部門的效率和服務質量。新公共管理運動在新西蘭、澳大利亞、美國等發達國家影響很大，成為改造政府治理結構、重新塑造政府形象的指導思想。其理論基礎是公共選擇理論。公共選擇理論是“在效率和效益觀的掩蓋下追求傳統自由主義，或是激進市場主義的價值理想”，［1］以現代經濟學的方法來研究民主立憲政體的政治運作和決策的過程，以理性經濟人假設為出發點，研究選民、政治人物以及政府官員們的行為。公共選擇理論否定抽象的公共利益的存在，公共利益不過是個人利益的總和。個人的決策是追求個人利益最大化的結果。

雖然這場運動在國家之間甚至一國內部不同時段區別很大，但有幾個共同的主題，凱特爾將其歸納為六個核心要素［5］：生產力。改革關注的焦點是如何使政府以較少的資源維持甚至擴張公共服務；市場化。政府運用市場機制克服傳統官僚制的弊端；服務導向。改革的一個共同目標是改善政府與公民關系，提升公共服務的顧客滿意度；分權。不只是簡單的決策權向底層的轉移，也是使得決策者盡可能地接近受政策影響的普通公民的努力，從而使政府更貼近公民，對他們的偏好更敏感，具有回應性；政策。改革運動目的是改善政府創新、完善和執行公共之策的能力；問責制。改革要求政府更好地兌付其諾言。胡德將新公共管理看作是一種以強調明確的責任制、產出導向和績效評估，以準獨立的行政單位為主的分權結構（分散化），采用私人部門管理、技術、工具、引入市場機制以改善競爭為特征的公共部門管理新途徑。［6］奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中將“新公共管理”看做單一的模式，并指出“新公共管理”模式包含十大基本原則或基本內容，即起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；社區擁有的政府：授權而不是服務；競爭性政府：把競爭機制引入到提供服務中去；有使命的政府：改變按章辦事的組織；講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要而不是官僚政治需要；有事業心的政府：有收益而不浪費；有預見的政府：預防而不是治療；分權的政府：從等級制到參與和協作；以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革。為此，必須用企業家精神去改造政府，把企業經營管理的一些成功方法移植到政府中來，使政府這類公共組織能像私人企業一樣提高效率。其中最重要的一點就是以顧客為中心，即強調服務提供者應對他們的顧客負責，在提供服務過程中不斷進行革新，尋求減少成本和增進質量的方法，授權顧客進行選擇。休斯概括了新公共管理模式的六大要點：該模式意味著傳統行政管理模式的重大改變，注重結果的實現和管理者負個人責任；一種脫離官僚制的趨勢。目的是使組織、人事、任期等更具靈活性；明確規定組織和人事目標，以便用明確的績效指標來衡量工作業績，以及對項目進行系統評估；公共管理人員更具政治色彩，而不是政治中立或無黨派的；政府職能更有可能受市場檢驗（如合同外包），或奧斯本說的“將掌舵和劃槳分開”，政府介入并不一定指政府非通過官僚制方式不可；通過民營化或市場檢驗以及合同外包等方式減少政府職能的趨勢。［7］Ferlie等人在《行動中的新公共管理》中認為，在當代西方政府改革運動中，至少有過四種不同于傳統的公共行政模式的新公共管理模式，即：效率驅動模式，小型化與分權模式，追求卓越模式，公共服務取向模式。［8］總體而論，相比傳統的官僚制，分權化、服務外包、市場化的激勵方式和更徹底的績效考核等新公共管理秉承的管理主義理念成為當今西方國家政府改革的潮流。

二、作為制度安排的治理理論

治理（governance）與統治（government）來源于同樣的詞根。統治指的是民族國家創造和維持公共秩序、實現集體性行動的正式制度化的過程，它的主體是政府。治理也是指一種過程，但與統治相比，這一過程的主體發生了變化。治理是指“統治方式的一種新發展，其中公私部門之間以及公私部門各自內部的界限均趨于模糊。治理的本質在于，它所偏重的統治機制并不依靠政府的權威或制裁”。［9］從治理實踐上看，“‘治理’的概念最初源于城市環境背景，是用來更有效地解決地方上的問題的”。［10］概言之，“治理”和“統治”雖然都是指公共管理過程，但“治理”更強調技術性的權力或權威的運作績效。有學者認為，在公共管理領域，治理一詞已逐漸獲得了話語霸權，在很多地方取代了“公共行政”和“政府管理”。［3］81治理是一個規則體系和制度安排。在國家與社會關系發生深刻嬗變的背景下，治理是一種新的人類行為的制度安排。這一制度安排不僅包括正式的組織、制度，還包括非正式的組織和制度、規則等。治理要回答的問題是：既然有同時存在“市場失靈”和“政府失靈”的可能，那么能否有新的制度安排？面對現代國家與社會關系的變遷、社會政治秩序與結構變化的變化，治理理論成為分析現代政治、行政權力構架及公共政策體系特征的有力工具和思想體系。

全球治理理論的主要創始人詹姆斯·N．羅西瑙將治理界定為各個層次的人類活動———從家庭到國際組織———的規則體系。羅西瑙認為，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。與統治相比，治理的內涵更豐富，既包括政府機制，也包括非正式、非政府的機制。［11］海登也將治理定義為對正式和非正式的政治規則的管理：“治理指的是一些措施，這些措施涉及到運用權力的規則制定和解決規則之間的沖突。”［12］羅伯特·基歐漢和約瑟夫·奈認為，“治理是正式和非正式的指導并限制一個團體集體行動的程序和機制。政府是治理的一個分支，其行動具有權威性，并產生正式的約束關系。而私人企業、企業聯合會、非政府組織、非政府組織聯合會等都參與到治理之中，這些組織常常與政府攜手創造治理機制，有時甚至沒有政府機構的參與。［13］林恩認為，治理是指“法律、規則、司法裁決和行政實踐的機制，這些機制約束、規定和履行公共物品和服務的提供”。通過這個定義可以看出，治理由獨立但相互關聯的元素構成，這些元素包括組織的、財政的和項目的結構；慣例和法律；政策許可；可獲得的資源；機制規則和規范。這個定義也意味著治理是政治性的，涉及到不同利益的行為體之間的討價還價和妥協。［14］安妮·麥蒂·K考察了各個學科中的治理涵義，認為治理是比政府統治更寬泛的概念，治理過程包括結合在一個多元網絡中的國家和非國家行為主體。治理理論有一個深厚的制度主義背景。治理是規則設定、規則應用和規則強化的統稱，是一種改變了的制度安排。隨著國家作用的衰落，治理是新的公共物品提供形式和制度安排。治理理論的核心概念是合法性、有效性、民主和責任。［15］在全球化和分權化的背景下，合作網絡開始成為治理公共事務的重要組織形式。在網絡中，各行為者通力合作，使公共管理成為真正的社會聯合行動。正如瓦爾特所言：“作為治理的公共管理，遇到的主要挑戰是處理網絡狀，即相互依存的環境。公共管理因而也是網絡管理。”［16］

三、新公共管理運動與治理理論的關聯與區別

新公共管理運動要回答的是這樣幾個層層遞進的問題：政府應該做什么？如何更好地實現這些目的？要實現這些目的，政府需要什么能力？要回答這些問題，必須將其置于國家與社會關系的大背景下來理解。如果說治理要解決的核心問題是國家和社會關系的變化，那么NPM代表了這一過程中政府的深層次轉變。但是也有學者認為，治理屬于公共管理的范疇，指的是一種能夠推動政府、社團、企業和公民個人相互合作、共同實施對公共領域的管理的制度安排和一套與此相關的操作技術。［17］由此可以推出，治理在很多方面契合了新公共管理運動的要求，或者說，二者有很多相似之處：治理和NPM都意味著權力從官員和民選代表向政策網絡中的其他行為者的轉移，這兩種模式都降低了選舉官員的傳統的角色和責任，他們不再是處于支配地位的行為者；治理和NPM都主張運用競爭手段去彌補傳統官僚制內在的低效率，使公共服務對于其服務的公民更具有回應性。這二者也都是結果導向的。與傳統的公共行政不同，他們注重的是輸出而不是輸入，強調的是效率和滿意度；治理和NPM都接受“掌舵”的概念。奧斯本和蓋布勒最早提出政府的職責是“掌舵而不是劃槳”。在這里，“掌舵”是指把握方向，確定宏觀政策目標，“劃槳”指具體采取行動實現目標。但同時，治理和NPM的區別也是本質性的。首先，治理研究的是國家與社會的問題，探討政府與私人部門的伙伴關系，而NPM著眼于這一關系的具體建構。

NPM試圖將企業精神引入公共部門，它認為公私部門之間沒有明確的界限，其區別只在于提供的產品和服務不同。相反，治理理論承認公共部門對于民主政治維持和促進公共利益的獨特作用，認可公私部門之間的不同，認為兩者的合作對于民主政體的重要性。其次，治理和NPM的實質性的關注焦點不同。治理強調的是過程，NPM關注的是結果。治理與公共政策的制定、執行和管理過程連在一起，其目的是確定在這個過程中行為者及其角色，說明他們的行為和相互關系是如何影響公共服務提供的。NPM的目的是有效性和消費者滿意度，也就是說，它闡述的是被消費者認可的公共產品是如何以最小的投入生產出來。再次，治理和NPM具有不同的哲學基礎。

NPM實質上是一個組織學說，建立在制度主義特別是公共選擇理論基礎上，其解釋角度和結論聚焦在組織結構。相反，治理更多的是建立在對國家與社會關系的理解上，“價值的權威性分配”是其最終目的，力圖解釋為什么政府這樣做、怎樣才能做得更好？這些都屬于政治學的范疇。最后，治理沒有如NPM一樣的意識形態標簽。NPM的理論淵源是公共選擇理論，而公共選擇理論是“在效率和效益觀的掩蓋下追求傳統自由主義，或是激進市場主義的價值理想”。［1］治理不一樣，它提出了政府應該做什么和怎樣做的問題，但它的答案并不是單方面的市場化改革。治理希望給與公共部門更多權力，迫使其與私營部門進行更多的合作安排，創造一個公共產品和服務的競爭性市場。

四、社會管理新模式：新公共管理運動和治理理論的匯合

新公共管理運動和治理理論在問題意識、聚焦點和哲學基礎上差別很大，兩者核心的分歧體現在：治理是政治學意義上對國家與社會關系的重新思考與闡釋，是人類集體行動機制和方式的改變，而公共管理運動則更多強調的是政府組織的管理理念、方式、工具的改變。然而對于當下中國的社會管理體制創新，具有非常重要的借鑒意義：社會管理體制或模式創新，可以吸納新公共管理運動對于傳統科層制政府的改造功能，同時借鑒治理理論的多元協作理念，在國家與社會、政府與公民關系發生根本變化的背景下，轉變政府管理和社會治理的理念、方式和工具，以實現“善政”和“善治”。

綜合學者們的研究，可以將新公共管理運動的特征簡單歸納為三點，一是市場化。其一是政府職能的市場化轉變，政府從對經濟社會生活的高度干預中推出，把市場引進來。其二是政府自身內部運用市場化的管理方法改革政府；二是分權化。新公共管理運動在權力配置上有兩個趨勢：一是權力的下移，二是權力的多中心化，這兩個趨勢統稱為分權化。為了發揮地方的自主性，中央政府下放權力，賦予地方政府更大的自主權，加大地方自治的力度，擴大公民參與。另一方面，政府將某些職能轉移給公民社會，在政府組織、非政府組織或自治社團之間分散權力，建立起政府與社會、政府與市場的合理分工；三是彈性化。簡單說就是增強政府應對問題的反應能力和靈活性，通過政府自身結構的精簡和調整，在各部門之間建立流暢的協調與合作機制，強化地方政府對公眾的回應性和服務理念。

在全球化和分權化的背景下，片面依靠市場競爭機制來改造公共管理的做法也是有問題的。對新公共管理的批評主要集中在這幾方面：首先，人們批評新公共管理的理論基礎和意識形態傾向，是一種新自由主義的公共管理哲學。其次，人們批評新公共管理改革的市場化和管理主義取向，市場化是一種新的市場崇拜，“管理主義”模糊了公私部門的界限。再次，過于強調效率而忽視了公平和責任性。公共管理只看見了“管理”，缺失了“公共性”。于是，我們可以從治理理論尋找資源，消弭新公共管理的“管理主義”弊端。治理作為一種新興的理論之所以具有如此旺盛的生命力，其關鍵在于：治理的興起意味著對傳統的市場和政府二分法的超越，它是在市場和政府之外人類自我組織和管理的第三種制度形式，是“看不見的手”和“看得見的手”的結合。這一制度形式是由正式規則和非正式規則組成的規則體系。在規則體系下，國家與市民社會突破零和博弈，實現了合作共贏。作為將國家與社會勾連起來的制度安排，治理以網絡形式實現對公共事務的安排，并且超越了政府統治，即它在公共利益的實現方式上，由一元、強制、壟斷走向了多元、民主、合作。治理的目標是“善治”，治理和“善治”的成功，需要公民社會的充分發育和成熟。一句話，治理是國家、市場、公民社會對公共事務合作管理的方式和制度安排（包括正式的和非正式的），是人類集體行動方式的轉變，因此，結合新公共管理運動和治理理論，我們可以構建新的社會管理模式（見下圖），實現“善政”和“善治”的雙贏。