綠色公共管理的特點以及核心內容

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當今時代，是一個新管理思想和方法層出不窮的時代。縱觀公共管理的學科歷史，強勁的時代需求一直是推動公共管理理論不斷發展的決定力量。特別是在過去的一二十年間，經濟全球化、市場化、信息化以及知識經濟等時代特征深刻改變了國內外公共管理的理論和實踐面貌，加速了其創新的進程。然而，關于當今時代盛裝呈現的另一顯著特征即全球綠色低碳化浪潮對于公共管理發展的影響這一重大理論與現實問題，目前學界還未充分重視，尚未將之納入公共管理理論研究的重點領域。正如有學者認為的:“盡管環境與生態問題在我們的社會生活中已經是一個非常重要的問題，但是行政學在這個方面卻少見涉獵。”［1］為此，本文緊扣當今綠色文明的時代脈搏，圍繞“興起、特征和主題”等最基本的問題探討綠色公共管理這一嶄新的公共管理理論話語模式和途徑，這對于開拓公共管理研究的新領域、完善公共管理理論的建構、滿足公

共管理發展的實踐需要等都有著積極意義。

一、綠色公共管理的興起及其內涵

(一)綠色公共管理的興起

“公共部門歷來就有借鑒私人部門管理經驗和技術的傳統。”［2］追根溯源，綠色公共管理的興起同樣受到了私人部門綠色管理的深刻影響，同時也是公共部門適應人類社會從工業文明向綠色文明轉變而在管理理念和模式進行創新的必然結果。

綠色管理是英語“GreenManagement”的中譯文，一般認為這一詞匯是德國的瓦德瑪爾·霍普分貝克在1990年出版的《綠色管理革命》一書中較早提出的。作為一種管理新思想和新途徑，綠色管理開始萌芽于20世紀50年代，那時一些發達國家出現了生態農業和綠色消費意識，但因為全球正處于工業化進程中，故沒有引起足夠的重視。隨著20世紀中后期全球環境、資源和生態問題惡化，人類環境意識空前覺醒，20世紀80年代以來綠色運動浪潮席卷全球，其核心內容是以綠色發展新模式與低碳生活新方式代替過去的黑色經濟發展模式與高碳生活方式。私人部門最先把握到這種時展的新變化并應運而生出“綠色管理”新思路，并在短時間內迅速推廣，收到了顯著效果。據統計，單單在2000年，德國綠色產品數量已有5000多種，占全部產品總量的30%;美國有近1/3的家用產品是在“綠色旗幟”下推出的。［3］

目前，綠色管理思想和模式在越來越多的私人部門發育成長，正成為21世紀工商管理發展的一種新趨勢。隨著綠色管理理念的影響不斷擴大，這個原本是私人管理領域中的概念逐步拓展和運用到公共管理領域，而促使公共部門綠色管理迅速興起有其國內外理論與實踐背景。實踐上，近年來全球環境變化和生態問題持續惡化，尤其2008年發生的世界金融危機是人類面臨的經濟與資源環境等多重危機的集中體現，人們更加認識到進行以創新政府傳統管理理念和模式為核心的公共部門綠色變革的緊迫性和必要性，于是2008年底以來一場以提升政府綠色領導力為基本要義、綠色政策改革為基本保障的“綠色新政”(GreenNewDeal)風暴席卷了全球。理論上，一些西方學者密切關注環境問題對政治與政府管理的挑戰并提出實現政府綠色變革的某些建議，推動了綠色公共管理的理論建構。如美國學者A．H．Aurrell認為:“全球環境變化和生態環境問題對現有政治經濟構成的挑戰，向我們提出了世界重新設計和組織的嚴肅課題。”［4］英國學者An-drewDobson在其2005年所著的《綠色政治思想》一書中從生態政治角度系統分析了如何實現綠色社會變革等的戰略。另一英國學者AnthonyGiddens在2009年出版的《氣候變化的政治》一書中提出:為了應對氣候變化，需要更加強化國家的作用，建議采用碳稅和碳交易市場等政策工具來實現等。

在國內，隨著中國改革開放以來社會發展中的資源與環境問題累積以及科學發展觀貫徹落實，公共管理綠色化是公共管理發展的內在要求。目前公共管理理論研究領域對于政府綠色管理模式變革研究開始逐步升溫，一些學人出版或是發表了一系列探討“政府生態管理、政府綠色管理、生態型政府、綠色政府、低碳政府”的著作或論文，推動了相關研究的深入開展。但是，這些主題存在著諸如研究對象相對局限于政府本身、其概念無法體現出當前政府管理研究已從公共行政學到公共管理學的范式變化特征等不足，故需要引入綠色公共管理這個新的語境，它既是對前者的繼承，更是適應當前公共管理理論與實踐需要的新發展。

(二)理解綠色公共管理的內涵

在理解綠色公共管理內涵之前，我們還是應先回到其所借鑒的私人部門綠色管理之定義的理解上。目前，學界對私人部門綠色管理定義的理解基本上還是仁者見仁、智者見智，分別從生態學、環境學、管理學、資源學、經濟學等角度進行了界定。如從管理學的角度來講，綠色管理是企業在生產經營活動中，綜合運用各種管理手段，對人、財和物進行統一的組織和安排，協調各個部門的職能，實現企業的可持續發展。從資源學的角度來講，綠色管理意味著企業的各項生產經營活動應做到對自然資源的適度利用、綜合利用和循環利用，在現有資源的基礎上，充分利用各項資源。［5］私人部門綠色管理之定義尚未統一的現狀，一方面為人們呈現了不同的研究角度，另一方面則不利于人們對于綠色管理定義的明確把握。

現在再來看看綠色公共管理的定義。從現有的文獻來看，目前綠色公共管理作為專門術語出現還比較少見，沒有對此概念內涵作一個明確界定;或者把綠色公共管理概念等同于政府綠色管理，如認為“政府綠色管理是以生態文明和綠色經濟為根本取向，全力推進科學發展和經濟社會生態化進程的公共管理”［6］有關綠色公共管理概念界定空白或者模糊的現狀與綠色公共管理理論與實踐發展的要求是不相吻合的。這里在理解公共管理與綠色管理的內涵基礎上，試圖給出一個所謂綠色公共管理比較清晰的定義，那就是:綠色公共管理是以政府為核心的公共部門以綠色文明、科學發展和人本為根本價值取向，以實現公共管理的綠色轉型為途徑，以全社會共同參與、全過程控制為特征，綜合運用各種管理方法與技術以有效實現經濟、人和自然的可持續發展和有機統一目標的一系列管理活動的總稱。綠色公共管理實質上是現代社會綠色生產和低碳生活方式變化在公共管理理念和模式上的反映，是一種治理傳統市場經濟和傳統政府管理在環境規律面前“雙重失靈”，以及適應科學發展要求的管理途徑。

二、綠色公共管理的基本特征

綠色公共管理概念的提出，并不是傳統政府環境與生態管理的“新瓶裝舊酒”，相反它是一種與傳統政府環境與生態管理有著顯著區別的公共管理新途徑(表1)。

(一)主體更廣泛

傳統政府環境與生態管理存在著“重政府管理、弱社會參與”的弊端，且在政府內部環境管理體制方面也存在條塊分割的狀態，環保部門力量薄弱，監管乏力。在全球公共治理浪潮下，綠色公共管理的主體得到了進一步拓展，形成了以政府為核心的全社會相互協作的綠色治理模式。首先是全政府參與。表現為:其一，強調全體政府部門皆是綠色管理的參與者和責任者。當今環境與生態問題日趨復雜化，單一的政府環境管理部門力量無法有效治理，需要協同整合各部門，構建有主有輔、各司其責、相互配合、全面系統的政府綠色管理主體網絡，發揮監管的合力。其二，政府本身及政府工作人員還是節能減排的踐行者。政府及工作人員應從自身做起，采取有效措施帶頭搞好節能減排，對全社會起到示范作用。其次，全社會參與。綠色公共管理意識到傳統政府環境管理的失靈困境，注重發揮非營利組織、企業、媒體、公眾等社會力量的積極作用，共同推進綠色公共管理目標的實現。

(二)地位更顯赫

傳統政府環境與生態管理的主要對象為環境生態污染以及與此相關的某一部分環境管理問題，是政府諸多職能管理之一，長期以來在政府的整個管理體系中處于從屬地位。隨著全球環境和生態問題的日益嚴峻特別是當前人類面臨著多重危機，實現管理理念和模式的綠色轉型不僅是一個解決當前危機的戰術問題，更是一個關系到人類未來可持續發展的全局性、整體性和戰略性問題。綠色公共管理的興起，正是公共部門適應全球綠色低碳浪潮的戰略選擇，也是公共部門實施可持續發展戰略的必然要求。因此，突出探索環境、經濟、人三者綜合治理模式的綠色公共管理在整個公共部門管理中的戰略性地位必將日益凸顯，正是從這個意義上說，如果傳統政府環境與生態管理是一種行動策略的話，那么綠色公共管理就是一種管理戰略，其地位更顯赫。

(三)內涵更豐富

傳統政府環境與生態管理以環境保護為管理出發點，并運用各種管理手段達到保護環境的目的。而綠色公共管理具有更高遠的目標價值取向，即除了環境保護外，還包括發展綠色經濟、倡導綠色生活方式、實現公共部門自身的綠色目標等，實質是追求人、經濟與自然的和諧發展;在管理實踐上不僅僅是采取各種手段來實施環境管理，而是更多地要求公共部門贏得綠色競爭優勢。綠色公共管理正是通過對傳統政府環境與生態管理的繼承，汲取了傳統政府環境與生態管理中的營養成分;同時綠色公共管理更是對傳統政府環境與生態管理的超越，使傳統政府環境與生態管理成為了綠色公共管理的組成部分之一。

(四)管理方式更積極主動

傳統政府環境與生態管理焦點主要集中在控制或消除已存在的生態環境問題及事后的補救等環節，而在預防或減少新增環境問題出現及事中監管方面比較薄弱，屬于比較消極的末端治理型，在變化莫測的環境問題面前往往力不從心。而綠色公共管理因其追求人類與自然和諧發展的價值取向決定了其必須更加強調人類的長遠利益，其管理方式也必須是一種更加積極主動的面向全過程的新型管理方式。所謂“積極”是指綠色公共管理視環境威脅為公共組織機會，試圖通過對環境問題的積極有效管理贏得公共部門的綠色競爭優勢，而不是消極地應對環境問題;所謂“主動”是指綠色公共管理把管理起點前移到“預防新增的環境問題”，強調管理決策應能預見環境因素的變化趨勢并提前采取措施預防;所謂“面向全過程”是指綠色公共管理把綠色發展理念貫穿于公共管理活動的全過程和公共部門的一切工作中，每一階段每一步都要加強監管，達到可持續發展的要求。

(五)行動更自覺

傳統政府環境與生態管理大多以國家強制力為后盾來實施對管理對象的外部控制，不善于激發管理對象的自我約束動力。綠色公共管理強調“以人為本”，倡導綠色管理由外部控制向管理對象的內部自我控制逐步轉變，如推行包括公共部門在內的組織內部ISO14000環境管理系列標準工作以及環保公開承諾等比較有效地自我約束方式，藉此激發管理對象實施綠色管理的內在驅動力。綠色公共管理不能成為一場“綠色做秀”，從長遠來看，它的真正實現需要建立在各方特別是管理對象提高自覺意識去實實在在貫徹執行的基礎之上。

(六)管理效果更佳

傳統政府環境與生態管理在處理促進經濟發展和保護環境之間關系時未將發展經濟與治理污染有機融合，往往顧此失彼，一些管理措施即使付出了很大代價，也很難收到很好的治理效果。而綠色公共管理在處理環境與經濟的沖突時，本著“經濟與環境雙贏”原則，努力追求既能保護環境又能促進經濟發展的新方案，這就是大力發展低碳綠色經濟、實現經濟增長方式的綠色轉型，在促進經濟發展的同時可以最大限度地降低因經濟行為對環境造成的負面影響。這種能從根本上解決環境與生態問題并實現“經濟與環境雙贏”目標的管理方式，無疑會取得比傳統政府環境與生態管理更佳的管理效果。

三、綠色公共管理研究的核心主題

綠色公共管理作為公共管理的一種新途徑，其興起時間還比較短暫，運作體系尚未形成統一的框架。然而，面對迅速變化著的我國公共管理實踐情況，我們需要明確綠色公共管理的核心主題，突出近期亟待研究的重點，才能更好服務于我國公共管理的實踐發展和現實需要。

(一)政府角色重新定位與綠色管理職能重構

政府角色定位與綠色管理職能轉變是推進綠色公共管理的一個重要任務。“人類社會的每一次經濟模式的重大轉變，幾乎無一例外地引起了政府角色定位的重大轉變。”［7］

在當前綠色治理實踐過程中，政府管理邊界不清、公共服務職能薄弱、地方分治和部門職能分割亂象突出等關于政府角色定位與職能的問題還比較多，損害了綠色行政效率，重新定位政府角色和優化原有環境管理職能成為必然選擇。可側重在以下幾方面取得突破:一是明確政府在綠色治理中的作用和功能，劃清政府治理的范疇和邊界，處理好政府與市場、社會之間的分工關系;二是以構建服務型政府為契機，強化政府的社會管理和公共服務職能，為公眾提供更為優質的綠色公共產品和公共服務;三是根據環境和生態本身統一性與外部性的特征重新建立綠色管理權屬體系，實現綠色管理職能集合化;四是實現政府部分綠色管理職能的外部化(或社會化)，即引導社會力量共同參與綠色管理，夯實綠色職能的社會基礎。

(二)現代化的綠色公共管理技術

現代化的綠色管理技術是走向綠色公共管理的重要技術支撐。在公共管理實踐中，我國公共管理水平長期以來并不高的“一個重要原因是管理手段較為單一，缺乏管理方式方法的創新和現代化”。［8］146

目前學界對于綠色公共管理技術的研究還比較匱乏，因此應著力構建起現代化的綠色公共管理技術和方法體系。這一主題研究的焦點主要有:一是抓緊厘清綠色公共管理技術的基本內涵，包括深入探討其概念、特征、功能、原則和分類等。二是如何有效篩選和整合綠色公共管理技術的研究。篩選綠色公共管理技術時應認真研究可能的影響因素并做出判斷;整合綠色公共管理技術是為了使技術使用更協調、發揮整體功效，克服單一技術使用的片面性。三是綠色政策工具的創新研究。當前應著重開展政策、規劃和投資的環境評估與環境公示，優化政府決策程序;探索碳預算、碳排放市場交易、碳基金、環境稅等新型政策工具的開發與運用。

(三)構建全方位的綠色公共管理體制

構建全方位的綠色公共管理體制是綠色公共管理的內在要求。一是政府自身管理制度的改革和完善。政府在綠色發展中起領導作用，應全力推進自身管理制度的綠色轉型。重點包括建立綠色采購、綠色投資與招商制度;引入政府綠色績效考核體系，這被人們認為是政府綠色治理的突破口;參照ISO14001環境管理系列標準建立政府部門的環境管理體系;執行綠色審計制度，加大對政府部門內部的監督等。二是構建社會參與綠色公共管理的體制與機制，包括建立環境信息公開制度，保障公民對環境事務的知情權;建立公民對有關環境政策的評議制度，加強包括公眾和媒體在內的社會監督;激發和培育綠色環保團體等非營利組織參與綠色治理的動力與能力;建立在全社會開展公眾環保意識及綠色消費方式的宣傳教育機制等。三是建立健全促進企業開展綠色管理的市場體系，形成家家爭創“綠色企業”、全力推進綠色技術與綠色產品開發的良好市場環境。

(四)塑造綠色的公共管理文化

“一種公共管理行為的成敗，不僅取決于它所擁有的物質性要素，也取決于、甚至主要取決于它所擁有的精神性要素，即文化要素。”［9］

當前，中國公共管理文化正經歷著空前的變革和轉型，傳統的以“忽視自然內在價值的人類中心主義”為特征的公共管理文化已經不能適應當今時展的需要，必須塑造以“綠色發展價值觀”為核心的綠色公共管理文化。在這過程中，營造綠色行政文化是關鍵。綠色行政文化建設旨在通過塑造和培育為廣大行政管理者所認同和共同遵守的“綠色”價值觀，改善他們的心智模式與價值取向，規范他們的行為，進而實現政府行為綠色化。而培養全社會的綠色共識是另一項要長期堅持的工作。綠色公共管理文化的形成，離不開社會基礎，包括綠色企業文化建設和公民綠色意識培養。經過長期的宣傳、教育和實踐，全社會逐步認同并遵循綠色價值觀和行為規范，有助于促進綠色公共管理文化的建構。

(五)公共組織綠色化的變革

公共組織是公共管理活動的主體，是履行包括綠色管理職能在內的所有管理職能的物質承擔者。目前公共組織理論的研究狀況是“國內公共管理學界研究比較薄弱而亟待加強的一個主題領域”。［8］150

在全球綠色運動浪潮下，應加快構建公共部門綠色管理的組織網絡，改進綠色公共管理的績效，這無疑是公共組織尤其是政府自身的一場“綠色革命”。具體而言，一是優化具備綠色管理相應職能的各部門結構與運行機制研究，包括整合設置綠色管理的專門領導機構、探索建立相關部門間以任務為導向的團隊運作模式、構建環保部門垂直管理體制等。二是公共組織特別是政府組織低碳減排和人員精簡研究，公共組織特別是政府組織應起表率作用，千方百計降低本身公務活動對環境的污染，杜絕人力資源和辦公資源的浪費，節省行政資源。三是公共組織綠色管理的業務流程再造研究，根據價值鏈原理，通過電子政務、“一站式辦公”等創新形式，全力推進公共組織綠色管理的業務流程再造，提升公共組織對環境變化的快速反應力。

以上綠色公共管理研究的五大核心主題中，綠色公共管理文化是內在價值體現，處于變革的核心層;政府角色重新定位與綠色管理職能重構是關鍵、公共組織綠色化變革是保障，綠色公共管理體制是突破點，這三者處于中間層;綠色公共管理技術是實現捷徑，處于外層。五者之間的關系可以用

圖1來示。

圖1綠色公共管理研究的核心主題體系

四、結語

綠色公共管理的興起對于中國公共管理理論研究與實踐具有重要的意義。目前綠色公共管理途徑還在成長中，理論方法體系尚未成熟，許多研究還處于起步階段，有些方面甚至還比較幼嫩;它的實踐應用也是一項復雜的系統工程，充滿著長期性和艱巨性。然而，作為一種超越傳統公共管理的新途徑，綠色公共管理開拓了公共管理發展的新領域。