煙草特殊利益

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1983年建立的中國國家煙草專賣制度，25年間成功的把煙草業打造成中國國營壟斷的“一大利藪”，在公共衛生專家及眾多有識之士的常年詬病聲中“巋然不動”，圍繞著這一制度綿綿密密編織起來的利益集團網絡力量如此之大，以至于他們完全無視這一制度的巨大社會成本：據最近的一期的《柳葉刀》（TheLancet）估算，從現在到2050年之間有1億中國人會因為吸煙而提早死亡！

與此形成鮮明對照的是，在民間組織的常年推動下，西方各國政府均已采取各種約束煙草的措施，并取得顯著進展。以美國為例，自1960年有官方統計數字以來，在多方努力之下，吸煙人口首度在2007年降到總人口的20%以下（即便如此，這與該國公共機構的預期目標仍有距離）。最近剛剛閉幕的顯示國際控煙協調努力（ConcertedEffort）的南非控煙大會，更是把中國的煙草專賣制度與公共衛生政策之間的內在沖突暴露得淋漓盡致。

在南非舉行的世界衛生組織《煙草控制框架公約》（FrameworkConventiononTobaccoControl）第三次締約方會議通過了約束煙草的三條實施準則：一，在制定和實施煙草控制方面的公共衛生政策時，應防止其受煙草業的商業和其他既得利益的影響；二，“盛裝煙草制品的各個包裝，均應標有說明吸煙危害的健康警示”，警示應該大而明確、清晰、醒目，宜占主要可見區域的30%至50%；三，廣泛禁止所有的煙草廣告、促銷和贊助。

中國作為締約方，也由衛生部牽頭組團參加了本次會議。經過反復掙扎，中國也同意了這三條準則。中間有一個插曲，11月19日，在審議第二條準則時，絕大多數國家都贊成不作修改地通過，但有中國代表發言稱使用腐爛的肺等圖片警示有困難，因為中國煙盒上的名山大川是歷史文化的積淀，如果放上難看的圖片是“對廣大公眾的污辱和不尊重”，因此“盡管從法律上、健康上中國不反對，但從民族感情和文化基礎上有保留意見”。毫不奇怪，發言收獲一片噓聲。當日，中國被與會的全球民間組織代表授予“臟煙灰缸”獎，獲獎理由是“寧要漂亮煙盒，不要公民健康”。

該位中國代表來自國家煙草專賣局（與中國煙草總公司是兩套牌子、一套人馬）。根據第一條準則，未來召開的國際控煙會議，代表煙草業利益的煙草專賣局將失去參加的資格。煙草專賣局反對的真實動機是因為主要靠送禮需求支撐的高檔卷煙市場是中國煙草業稅收、利潤的主要來源，如果加上腐爛的肺之類的警示圖片，高檔卷煙的送禮需求就會大大減少，價格就會崩潰。正是出于這種考慮，煙草專賣局與質檢總局數月前聯合的煙草包裝標準，規定僅需采用文字警語，面積只需達到30%。

上述事實給第一條準則“不得讓煙草利益集團干預公共衛生政策”能否在中國得到切實貫徹帶來了疑問。實施控煙禁煙的公共衛生政策，有巨大的社會利益。但問題是：只有排除煙草利益集團的干預、強力推進控煙禁煙，這種巨大的社會利益才會成為現實。

從微觀上看，一個人選擇吸煙，無論他知道不知道煙草對自己健康的損害、吸煙與包括肺癌、皮膚癌等多種類型的癌癥及心腦血管疾病等有顯著的相關性，他實際上都要承擔一個健康成本。健康成本由兩部分構成：一是吸煙增加的得癌癥等各種疾病的幾率，為此付出的醫療費用；二是由于吸煙增加的得癌癥等各種疾病、提前死亡的幾率導致的產出損失，即他現在用于看病的時間、提前死亡損失的時間本來可以用于生產，有產出價值。

而無論這個人對煙草與健康的信息費用是高還是低，他做決策時均沒有考慮到吸煙的一部分社會成本：不吸煙者的“被動吸煙”問題，在家中，一個人吞云吐霧，其他家庭成員也不得不在煙霧繚繞中生活；在人多的公共場合，一個人吸煙，許多人被迫吸二手煙，這些人無辜受累，不僅要忍受吸入煙霧對自己身體的不適，還要承受被動吸煙帶來的健康成本（醫療費用加產出損失）。這就帶來了私人成本和社會成本的分離（DivergencebetweenPrivateandSocialCosts），一個人吸煙的私人收入與私人成本在邊際上相等，但與全部社會成本在邊際上不等。

原因是，在家中，因為家庭成員對吸煙者有愛，吸煙者可以對這種愛加以剝削；在公共場合，因為有協商等不菲的制度費用的存在，吸煙者可以在絕大多數時候自行其是。這充分說明，在吸煙者享受事實上隨時隨地吸煙權利的情形下，同時要清晰界定和可靠保障不吸煙者有免受“被迫吸煙”的權利的制度費用是很高的，不吸煙者只好自己承受被迫吸煙的成本。

這就意味著，通過法律強制推行的控煙、禁煙措施來解決這種“負外部性”是大有可為的，可以大大節約上述界定和保障的制度費用，而帶來社會利益。

從宏觀上看，中國實施煙草專賣，把煙草業當成國營壟斷的支柱性行業，可以帶來兩塊GDP：第一塊是煙草終端銷售收入，中國長久以來一直是世界第一大煙草種植國、世界第一大煙草消費國，2006年，中國的卷煙生產和銷售量就已雙雙超過2萬億支；第二塊是因吸食煙草得增加得癌癥等各種疾病的幾率而產生的醫療費用（包括主動吸煙和被動吸煙），當然，這一醫療費用僅僅是吸煙者和被動吸煙者所支付的健康成本的一部分。

第一塊GDP各級政府可以抽稅，中央財政這幾年每年都從煙草業獲得過千億稅收，第一、第二大煙草產地云南、湖南從煙草中的抽稅分別占各自省級財政的近1/2與1/4強，在許多地市、縣級財政中，煙草的抽稅是本級財政的比例更高，許多地方已把發展煙草種植業當成農民致富的捷徑。當然，國營煙草公司的利潤也是稅，廣義上的稅的定義是政府任何的收入。

事實上，“增加就業、增加GDP、增加稅收”也是中國實施煙草專賣、大力發展煙草業的主要動機。問題是，如果中國不發展煙草業，本來用于煙草業的各種資源——土地、人力資源、流動性等——就會轉移和分散到其他各個行業，也會增加別的就業機會；消費者原來用于購買煙草的錢可以用來購買別的物品，增加數額相當的GDP；唯一的不足是廣義的稅收（包括煙草專賣制度帶來的壟斷租值）不會有煙草業那么多，除非這些資源流向的行業也搞類似于煙草專賣的國營壟斷制度。

這樣的資源重新配置，唯一的受損方是煙草專賣制度，最大的受益方是公共衛生，因為因主動、被動吸煙而增加的醫療費用就可以被節約了，可以大大減輕醫療系統的負擔，消費者因此而節省的醫療費用以用于別的消費，產生的GDP與原來第二塊一樣高，原來用于醫療的時間、提前死亡損失的時間又有新的產出，又會增加新的GDP；而節約的醫療資源相應也會流向別的生產部門，以滿足消費者新增的生產需求。

如果把醫療費用看成人力資本的一種投入，那么節約的醫療費用意味著人力資本投入成本的減少，而原來用于醫療的時間、提前死亡損失的時間又有新的產出，意味著產品的增加，一減一增，說明人力資本的投資回報率大大增加，因此增加的社會財富將是驚人的。

在中國，各種調查顯示，吸煙者在3至5億之間，占全世界吸煙者的1/4至1/3，被動吸煙者要比吸煙者還要多一些，超過5億，因為一個吸煙者通常不止對應一個被動吸煙者，兩者加起來占中國人口的7至8成，這是驚人的數字。

僅僅考慮被動吸煙者，其承受的健康成本是社會財富的損失；要是考慮到眾多吸煙者不具備煙草和健康的知識，其吸煙決策中沒有納入的健康成本也是社會財富的損失。過去的健康成本已經沉沒了，是非成本的歷史成本，重要的是挽回現在正在付出和將來還要付出的健康成本，這是重大的社會利益。

據學者估計，僅僅2005年一年，中國吸煙導致的健康成本達到2000多億。這個數字與因吸煙而提早死亡的人數，均隨著吸煙人數的增多而不斷增加，而中國自2003年加入《煙草控制框架公約》以來，卷煙生產和銷售量完全沒有受影響，年年都是穩步上升的。

從上述微觀和宏觀兩個角度均可以看出，實施以控煙、禁煙為導向的公共衛生政策是社會利益重心所在，麻煩的是以煙草專賣制度為內核重重編織起來的利益集團實體，為了維護既得利益會不惜干預、扭曲甚至犧牲本來應該獨立的公共衛生政策，也會千方百計規避《煙草控制框架公約》在中國的實施。要擺脫這個特殊利益集團的政策干預，“打蛇打七寸”，廢止煙草專賣勢在必行。