當前行政問責管理的漏洞與對策

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［摘要］伴隨行政管理體制改革的深化，我國的行政問責制在理論、實踐和制度化建設等方面均有了明顯發展。推行行政問責制是深化行政管理體制改革、確立責任政府理念、正確履行政府職責的需要，也是堅持以人為本、執政為民、依法行政、牢固樹立和落實科學發展觀和正確政績觀的需要，更是構建社會主義和諧社會、建設服務型政府的需要。本文首先從行政問責制的由來出發，深入分析了當前行政問責制存在的主要問題，最后提出了相應的對策。

［關鍵詞］行政問責；問題；對策

一、行政問責制的實施意義

（一）推行行政問責制是落實科學發展觀的需要

按照現代憲政理論和主權在民的原則，人民給政府授權，政府給官員授權，官員對人民及其政府負責，政府通過官員向人民負責。我國采用人民代表大會制的政權組織形式，憲法明文規定：全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督；國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，也受它監督。因此人大是各個由它選舉產生的機關最重要的監督主體，人大通過行使質詢權和特定問題調查權，以罷免和撤職的方式實施問責。建立行政問責制，就是堅持科學發展觀和正確的政績觀，以人民利益為根本。依法行政是依法治國的重要組成部分，也是貫徹依法治國的重要途徑和形式。依法行政的本質特征是行政權的形成和運用均受法治的支配，實現權、責、能的統一。

（二）推行行政問責制是建設服務型政府的需要

黨的十六屆六中全會通過的《決定》提出要“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”。建設服務型政府，就要堅持一切從人民群眾的根本利益和現實需求出發，全心全意為人民群眾服務；就要以解決民生問題為根本著眼點和目的。各級政府擁有人民賦予的權力，掌握著大量公共資源，處于經濟社會管理者的特殊地位，在構建社會主義和諧社會進程中承擔著重要職責。建設服務型政府的重要內容就是要落實責任，為落實科學發展觀、促進經濟社會又好又快發展和人的全面發展、構建社會主義和諧社會提供重要責任保障。

（三）推行行政問責制是嚴格執行紀律、追究責任、提高政府執行力和公信力的需要

行政問責制實施是政治文明的一大進步，是我國行政管理體制的重大變革。從全國范圍來看，近幾年國家特別加大了對重特大安全生產事故的責任人，對違反財經紀律、組織人事紀律的責任人，對侵占群眾利益的責任人，對弄虛作假的責任人的嚴肅查處。通過對這些問責案件的查處，加大了對官員的約束和監督，促進了官員真正對權力負責，減少了工作中的過錯和失誤，提高了各級政府的執行力和公信力。

二、行政問責制的由來

行政問責制是對國家公務員濫用職權、徇私舞弊或玩忽職守而使國家、法人或公民的利益遭受損失的行為進行責任追究的制度。2008年的“三聚氰胺”事件引發了國人關于行政問責制的關注。從西方國家看來，行政問責是一種公共問責、民主問責，其實質是政治權力控制的一種方法，就是讓掌握公共權力的政府官員對其行動負責。行政問責的對象，從狹義上理解，是各級政府和政府的組成部門，以及各級政府和政府組成部門的授權部門；從廣義上理解，行政問責的主要對象是國家公務員，即所有行使公共權力的組織與人員都應該成為行政問責的對象。

三、行政問責制的實施現狀

（一）建國以來的問責實例

在中國，依照現代政治責任理念建立行政問責制，無疑將對傳統的“官本位”觀念和體制造成巨大的沖擊。一般認為，我國大范圍的行政問責始于2003年我國的“非典”危機。就行政問責制建立的目的來論，從時代背景上而言，則主要是出于民主政治建設的需要，出于樹立和落實科學發展觀、構建和諧社會的需要，同時也是出于完善市場經濟體制、體現法治精神以及維護群眾利益的需要；從行政問責功能上說，則大致可歸納為3個方面：一是事后懲戒；二是事前預防；三是警示教育。

（二）當前行政問責制中存在的問題

改革開放以來，伴隨著行政管理體制改革的深化，我國的行政問責在理論、實踐和制度化建設等方面均有了明顯發展。尤其是近幾年，隨著“三個代表”“科學發展觀”及“以人為本”治國思想的提出和實踐，行政問責制從中央到地方依次展開，力度和范圍逐級增大。不但中央制定了行政問責制的各種細則，很多地方政府也根據地方特色因地制宜地制定了行政問責的具體規則，并取得了一定的實踐成效。但是，由于我國的各種制度尚處于完善階段，行政問責制也不例外。因此，無論是法律規定還是具體實踐，都還存在著一些突出的問題。

1.行政問責執行主體不夠豐富

當前，行政問責主體主要是指行政系統的內部問責。主要局限于行政機關內部的紀檢部門、監察部門、審計部門等上下級之間，在實踐過程中難免會存在官官相護的現象，難以實現真正的問責。

2.行政問責監督主體沒有真正落實

根據我國法律規定，政府的行政問責監督主體包括各級人大，各派，各家新聞媒體及人民大眾。雖然法律賦予了上述主體行政問責監督的權利，但是從實際實施來看，很難真正落實。以人大對政府官員的問責為例，從法律角度而言，人大代表有憲政權威上的質詢權，但在全國各地的政治實踐中，官員的任命、行政部門的施政很少真正向人大負責。同時，人大行政官員的失職和違法行為也很難追究責任。

3.權責界定不明

由于種種原因，我國各級政府部門之間的部分職責劃分不夠清楚，權限或重疊或空缺，導致重大問題出現時，相關部門相互推脫責任，難以確定到底問誰的責。在部門內部，上下級之間及現部門和前部門之間的權利與責任也難以界定。而且，當前出現了“齊抓共管、集體決策”的現象，難以確定真正的責任承擔者。

4.缺少法律細則支撐

我國的很多法律和制度還在不斷完善，問責制在實踐中還沒有走上程序性問責的軌道，目前的問責制在某種程度上只是一種運動式的問責、政策性的問責和人治式的問責。

5.問責事項過于避輕就重

當前的行政問責事項主要集中在安全事故領域和重大經濟責任領域的人命關天的大事、造成損失極為嚴重的明顯過失和造成影響極其惡劣的事故，而對于那些損害政府聲譽、破壞政府形象的行為很少問責。

6.問責信息不透明

政府信息透明化是一個民主政府的重要舉措。隨著民主進程的不斷推進，我國政府也在嘗試政務公開，但是絕大部分的信息是不透明的，導致搜集相關的問責信息變得非常困難。

四、完善當前行政問責制的建議

針對當前行政問責方面出現的問題，本文提出以下對策。

（一）完善行政問責法律和制度

行政問責制發揮應有的作用需要相應的法律保障，因為法律具有權威性和強制性，對權力進行監督一定要有法可依，這也順應我國“依法治國”的治國理念。自從2003年發生“非典”以來，各級地方政府已經制定了相應的地方問責制度，而且很多地方執行的效果也令人滿意。如天津市人民政府2004年1月13日施行的《天津市人民政府行政責任問責制試行辦法》，其問責方式是：責令作出書面檢查；通報批評；責令辭職；給予行政處分；法律法規規定的其他方式。全國的其他地區如重慶市、海口市、大連市、深圳市、昆明市、長沙市等已經實施了地方問責制。在此背景下，應該組織法學界專家對行政問責制進行研討，將行政問責制盡快上升為法律，發揮問責制的相應作用，為我國建立責任政府、構建和諧社會起到應有的作用。

（二）界定行政問責主體職權范圍

政府責任的實現，必須建立在嚴格監督的基礎上。而“問責制”的首要問題，就是要弄清主要由誰來發問、誰來監督。目前，我國行政問責主體的局限主要體現在單一的同體問責而缺乏有效的異體問責。因此，問責制除了要完善政府自身對自己進行問責（同體問責）外，更應該借助政府外部的力量來進行監督和制約（異體問責）。當前，問責主體雖多，但由于程序、責任、職權范圍不明晰，造成了行政問責主體的實際缺損。因此，首先要規范問責主體及其權力，使問責主體各行其責、各安其分。即“黨組織問其黨員干部的責；政府問其有權處分的官員的責；人大問其任免的官員的責等。行政問責立法必須完善這些問責主體的權力，以確保問責到位、合法、有效”。其次，重要問責主體的界定應作為關鍵問題來加以解決。具體而言，人民代表大會作為我國的人民代表機關和權力機關，是最重要的問責主體，加強人大的剛性問責功能是我國行政問責制度設計的一個最為關鍵的突破口，更是行政問責制的核心內容。在行政問責中，人大不僅要強化憲法賦予的質詢權、調查權、罷免權和撤職權，還可以考慮建立專門的問責委員會，對其提出的經政府采納并納入政府工作日程的提案進行監督問責。另外，我們可以發現，當前在對責任官員的問責中，往往伴隨著黨紀處分。在我國，黨委執掌主要公共權力，各級領導班子中，黨委書記是一把手，其他人員很難對其進行有效的問責，因此只有黨內問責制度的實行，才能保證行政問責的真正落實。可以采取黨的紀檢部門在吸收政協成員的基礎上組建黨的問責專門小組進行問責。公民是行政問責的當然主體，也是問責的最大主體，由于程序、權力的嚴重缺失，其監督作用基本無法實現，因此，我們應加強市民組織的建設，使其更好地發揮問責作用。

（三）建立多元問責機制

單一主體問責無論在理論上還是實踐中都已經無法使行政問責制真正起到作用，因此構建一個多元問責體制、全方位多角度進行行政問責更有利于提高制度的科學性。一般而言，關于行政問責制的主體，大概有7個方面：一是人大監督，即最高權力機關的監督；二是派的監督；三是司法監督；四是監察、審計部門的監督；五是內部監督，即黨委紀檢部門、行政主管部門的監督，也稱自我監督；六是社會和群眾監督；七是新聞媒體監督。綜合歸納起來大致又可分為4個方面：一是人大問責（即政治問責），從目前我國的現行制度安排來看，各級人大及其常委會是權力機關和立法機關，啟動各級人大及其常委會對政府官員的問責制是一條比較可靠的途徑，而且也符合國際慣例。由于人大有著獨特的政治優勢，因而在多種問責的主體中，人大的問責是最具權威和最具效力的。二是系統內部問責（等級問責）。如對于黨委系統的官員問責問題可以通過推行黨內民主，強化各級黨代表大會的作用來加以解決，或通過黨的紀律檢查委員會來行使問責權力；在行政系統則可以通過內部的監察部門以及上級對下級的等級制進行問責。三是司法問責（即法律問責）。司法機構依據各種法律法規對行政違法行為進行懲戒。四是社會問責（即民主問責）。社會公眾通過公民參與、輿論監督等形式實施對國家公務員違法責任的追究。

（四）政務信息公開

行政問責制的啟動源于政務信息公開。不知情就無法問責。政務信息公開的目的即在于明確問責內容。而政務信息公開所涉及的問責內容具體包括5個方面：一是涉及實施法律法規及人大議案和意見方面；二是涉及執行黨的方針政策和決議、決定方面；三是涉及政府決定、規定、行政過錯及造成各種損失方面；四是涉及社會誠信及公眾影響方面；五是涉及工作狀態及工作效果、效率方面等。責任追究制是一種過錯追究，而行政問責制不僅僅是過錯追究，還包括非過錯追究。它不僅要對亂作為或作為不力進行問責，而且也要對無作為、不作為進行問責，即要治庸治懶。所以，政務信息公開可以讓問責主體明辨是非，區別對待。2008年5月1日實施的《政府信息公開條例》將推動我國政務信息公開法制化、制度化，從而有利于行政問責制的建立與完善。

行政問責制在我國的發展尚處于初創階段，必然有其不完善的地方，但它的實施可以說意義重大，行政問責制是中國政治體制改革的新亮點，其成功與否取決于一系列因素。當前，在我國建立科學健全的行政問責制，既需要突破諸多現有制度，同時，行政問責制的核心“問責”的落實更有賴于在政府官員和整個社會中形成一種問責文化的氛圍。從近年來中央政府實行行政問責的堅定決心和有力措施以及各級地方政府紛紛出臺有關行政問責的規定來看，我們有理由對我國行政問責的成熟與完善充滿信心。