宅基地換房公平穩定論文

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編者按：本文主要從可以復制成功的農村城鎮化模式；農民市民化的一條捷徑；國家堅守18億畝耕地紅線的有力保障進行論述。其中，主要包括：堅持承包責任制不變，以不減少耕地為前提、天津市探索的“宅基地換房”試點，受到了社會各界的普遍關注、城鎮化是衡量現代化過程的重要標志、農村城鎮化可以有多種方式和途徑、發展得好的僅僅是個別地區、所建造的新城鎮沒有考慮進城農民的工作問題、農民市民化是人類社會發展的必然趨勢、天津市的試驗，為農民市民化提供了一條新的途徑、天津市宅基地換房，找到了一條增加耕地的有效渠道、2億畝宅基地商品化或者流轉，可以成為農民增收的渠道等，具體請詳見。

[摘要]天津市試點“宅基地換房”過程中，一方面對農村城鎮化、農民市民化、保護耕地等做出了有益探索，另一方面又出現了征收補償不公、農民安置不到位等問題。要盡快探索出行之有效的解決辦法，保證試點過程公平、穩定。

[關鍵詞]宅基地換房；城鎮化；市民化；保護耕地

自2005年下半年開始，天津市率先在“三鎮”(大良鎮、華明鎮、小站鎮)“兩村”(南北辛莊村、后蒲棒村)開始了一場自上而下的土地變革，試驗以“宅基地換房”的方式推進小城鎮建設。到目前，天津市除沒有農業的6個區，其他12個區縣的“宅基地換房”已全面鋪開。根據天津市發改委的說法，以“宅基地換房”，就是在國家現行政策的框架內，堅持承包責任制不變，以不減少耕地為前提，高標準規劃、設計和建設一批現代化、有特色、適于產業聚集和生態宜居的新型小城鎮。農民以其宅基地，按照規定的置換標準無償換取小城鎮中的一套住宅，遷入小城鎮居住。農民原有的宅基地統一組織整理復耕，實現耕地總量不變、質量不減、占補平衡。

據報道，天津市探索的“宅基地換房”試點，受到了社會各界的普遍關注。贊揚的，主要是行政機關，例如，國家發改委認為，天津用宅基地換房建設小城鎮，富有新意，符合我國保護耕地基本國策，有利于在建設社會主義新農村方面探索出一條新路子。國土資源部把天津列為全國土地掛鉤試點城市。持批評態度的，不滿意的，主要是一些資深媒體記者采訪的一部分當事農民。批評意見主要有：改革試點過程中工作粗糙，沒有廣泛征求意見，有的出現強迫命令；名目是宅基地換房，實際上換的是農民宅基地上的房子，城鎮房屋補償面積太小，以市場化比較的土地增值被政府和開發商拿去太多；多數農民進城后沒有工作可干，收人比過去種水稻時有較大減少；農民集中居住之后，集體經濟組織的資產以及土地增值收益怎么分配、農民如何入股等尚無具體辦法；搬遷到城鎮的農民如何參與原住地復墾項目的收益分配仍不明朗，如此等等。這些批評意見非常中肯，非常重要，說明了改革方案還有繼續完善的必要，值得天津市領導認真吸取。

筆者完全贊同批評者的意見，如果天津市不把這些意見當成一回事，那么一個出發點好的改革就有可能釀成大錯。當然如果放在全國農村改革的全局中考察，天津市“宅基地換城鎮房”的改革試點，確實具有歷史性的重大意義。

一、可以復制成功的農村城鎮化模式

城鎮化是衡量現代化過程的重要標志。所謂城鎮化，是指農村人口不斷向城鎮轉移，第二、三產業不斷向城鎮聚集，從而使城鎮數量增加，城鎮規模擴大的一種歷史過程。這種過程是以工業、服務業為主體的非農產業集聚發展的必然結果；是農村社會演進并通往現代化的一個重要過程；是傳統農村向現代城市文明的一種變遷；是統籌城鄉發展、全面建設小康社會的重要內容。

農村城鎮化可以有多種方式和途徑，但在各地城鎮化實踐中，許多地方都出現過依靠行政力量大力發展小城鎮而不成功的案例。上世紀九十年代，中央決策層肯定了著名社會學家費孝通先生的“小城鎮，大戰略”后，許多地方聞風而動，把鄉鎮政府所在地規劃為小城鎮，企圖利用行政中心的政治優勢，啟動經濟發展。作為行政中心的政府所在地，要成為經濟中心，就必須要有一定的企業作為基礎。筆者在中西部農村調研時，許多鄉鎮政府所在地的規劃確實很宏偉，錢花了不少，房子也蓋了不少，交易中心、信息中心、服務中心一應俱全，但除了少數發達地區外，幾乎所有的鄉鎮政府駐在地都沒有成為經濟上的小城鎮，原因就在于沒有經濟作為基礎，沒有企業給予拉動與支撐。

與政府規劃所不同的，是上世紀八十年代中后期出現過的農民辦鄉鎮企業、集聚村民成小城鎮的模式，這一模式被學者們總結為“有特色的城鎮化道路”。但是，這一道路受到了兩個因素的制約：一是政策規定鄉鎮企業不準占城鎮土地，于是出現了“村村冒煙”現象；另一個是國家整頓“五小企業”時，許多企業或因污染環境、或因技術含量低下而被關閉，有的則是因與國有大企業大集團公司爭原料、搶市場，而被“勒令停產”。發展得好的僅僅是個別地區，例如“華西村模式”，華西村通過城鎮化戰略成功轉型為城市，那顯然歸功于有一個有頭腦的“當家人”，不過其經驗沒有推廣價值。再如“南街村模式”，由于是依靠從中國農業銀行累計貸款17億多元，大辦村辦企業，也成為了一個小城鎮，脫離了“村”的外殼和實質，但這種單純依靠銀行貸款發展村辦企業從而完成城鎮化的作法完全沒有推廣價值。

天津市“宅基地換房”的試點是一個全新的小城鎮建設模式。在原有的小城鎮里建蓋生活設施齊全的住宅區，安置讓出自己宅基地的村民，從而擴充了小城鎮的人口，提升了人氣，具有了外部復制的可能性。

但是，天津市試驗的美中不足是，所建造的新城鎮沒有考慮進城農民的工作問題。事實早就證明，沒有產業、企業作為基礎，小城鎮是“站立”不起來的。據報道，華明鎮政府在規劃中早就提到，未來安置區會有工業園區，這將是村民謀求新職業的主要場所。當然，從經濟社會發展規律來看，凡是有人群生活的地方，老百姓都會自發形成自己的服務體系。但是自我服務畢竟容納就業人數不多。政府應該加快建設規劃中的“工業園區”。

二、農民市民化的一條捷徑

農民市民化是人類社會發展的必然趨勢，是一個不以人的主觀意志為轉移的規律。當前，農民市民化有著十分重要的意義。按照學者們一致的看法，農民市民化對于“三農”來說，是快速減少農民數量，直接提高農民收入的必由之路；是促進土地的流轉和規模經營、提高勞動生產率、增加農民收入的不可少的手段；是提高農民素質，促進農民全面發展、增加農民收入的重要途徑；是拉動對農產品的有效需求，改變農產品價格疲軟狀態，增加農民收入的有效措施；是促進人口、資源和生產向城市集聚，促進農業和整個農村經濟的發展，提高農民收入水平的重要條件。農民市民化對于城鎮來說，是快速增加人口、刺激需求、活躍市場的途徑；是提供穩定勞動力、盡量滿足社會需求的需要。對于整個國家與社會來看，是順應歷史潮流、國家繁榮昌盛的必由之路；是體現社會公平，促進人的全面發展，維護社會穩定的有效措施。

始于上世紀70年代末的新一輪城市化浪潮，并沒有按“農民市民化”的模式推進，而是在“離土不離鄉”的理論指導、“盲流”口號指責和戶籍制度的嚴格控制下，以犧牲農民工的勞動權、收益權、城市城鎮居住權、社會保險權、家庭生活權等為代價的。這一“中國特色的農民工”模式。帶來的是社會的極大不公平。

天津市的試驗，為農民市民化提供了一條新的途徑。一方面，農民們整村搬遷到小城鎮，仍然保留了“村集體”的建制；另一方面，據報道，天津市政府還從社會保障人手，多渠道解決搬遷村民的就業問題，通過增加農民的“薪金”、“養老金”、“租金”、“股金”，使農民真正安居、樂業、有保障。政府將土地增值收益用于搬遷農民的社會保險，搬遷農民達到規定的年齡(男60周歲、女55周歲)，可以享受到每月400元至500元不等的社會保障金，不但解決了后顧之憂，而且還為在城市扎根創造了條件。

但是，天津市的試點也還有不完善的地方。例如，據報道，華明家園的村民身份至今并沒有改變，仍然是“農業戶口”。由此，生活在城鎮中的華明鎮村民，只能叫做“準居民”。而在全國其他地方，已經開始對農民工的歧視(包含制度歧視和社會歧視兩方面)進行比較徹底的改革，例如從稱謂上把“農民工”改稱“新市民”。從最初排斥、歧視“農民工”，到現在逐步認可、接納“農民工”為“新市民”，凸顯社會態度的轉變。天津市的村“宅基地換房”改革，如若不能在對待“新市民”的理念、態度和政策上有一個脫胎換骨的轉變，則是沒有抓住改革的真正要義。

三、國家堅守18億畝耕地紅線的有力保障

我國是一個人口眾多、耕地較少的大國，為了解決吃飯問題，決策層制定了一系列被稱為“硬”的措施，堅守18億畝耕地紅線就是其中之一。2005年，在制定“十一五規劃”時，18億畝耕地紅線正式成為土地管理與宏觀調控的國策。

堅守18億畝耕地，無外乎兩種辦法：一是減慢現有耕地改作非農用地的步伐。這一直是中央政府嚴格要求的，并就此出臺了許多措施，例如大力壓縮開發區數量、打擊以租代征、土地執法百日行動等，不過實踐中收效甚微：二是新增耕地面積，問題是現實中沒有那么多可開墾的土地。因為荒地被列入林業部門嚴格管理的范疇，農民開荒是被嚴格禁止的。所以，許多專家對能不能堅守住18億畝耕地紅線，持懷疑態度。用“十一五規劃”起草者之一、中國社科院經濟學所前所長張卓元教授的話來說：地方政府違法用地行為屢禁不止，如果不做出變革，18億畝紅線將很快失守。經測算，按照每年新增建設用地五六百萬畝計算，如果要守住18億畝這一底線，2006年底全國尚存的183100萬畝耕地只能支撐五六年時間。盡管建設用地和耕地均還有潛力可挖，但面對城市化高速發展的特殊時期，有可能發生“撞線”。一旦撞線，將導致相當程度的社會沖突與震蕩，對和諧社會建設不利。

現在，天津市宅基地換房，找到了一條增加耕地的有效渠道，讓人鼓舞。在天津市的試點期間，國土資源部發文要求，依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地(即拆舊地塊)和擬用于城鎮建設的地塊(即建新地塊)共同組成“建新拆1日”項目區，通過“建新拆舊”和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少。2006年4月14日，天津等五省市獲得國土資源部批準成為第一批試點，“宅基地換房”項目由此獲得政策支持。正如關注天津市改革的專家所說，能否真正把農民宅基地復墾成耕地，實現耕地總量不減，質量不降，動態平衡，是宅基地換房成敗的關鍵。天津市的有關官員也承認，復墾需要時間，因為舊宅基地是生土，要變成熟土至少需要三年。只有復墾成功了，才能說換房換出了效益最大化。

據有關資料統計，中國農村有建設用地24800萬畝，其中80％(約2億畝)是農民的宅基地。在十七屆三中全會明確了農村土地流轉的原則思路后，農民的宅基地正在成為各方力量爭食的“金礦”。在此有三種思路：一是把2億畝宅基地的一部分復墾成耕地。二是2億畝宅基地商品化或者流轉，可以成為農民增收的渠道。三是象天津市那樣把農民騰出的宅基地作為城市擴張的空間。據報道，天津市宅基地換房模式是：一塊宅基地征為國有，1／3的土地給農民蓋樓，1／3的土地給開發商商業開發，以此收益為農民蓋房，剩下的1／3政府自用，比如建開發區招商引資等等。在此，根本沒有宅基地復墾的任何計劃，這不能不讓人大失所望。

天津市宅基地換房改革另一個讓人憂慮的問題，是怎樣正確處理和保護農民土地承包經營權。據新華社／瞭望東方周刊記者報道，2007年3月份起，天津市葛沽鎮開始嘗試通過“宅基地換房”、“土地換保險和補償”，把全鎮土地包括耕地收歸鎮政府，通過耕地指標“占補平衡”的整合后，將農地轉為國有再出售。但當地政府并不承認這一嘗試。葛沽鎮副書記齊勇解釋說，這一做法目前只是濱海新區綜合管理配套改革設想，并沒有實施。在記者采訪過程中，當地村民表示，政府確實征收了部分耕地。一份由葛沽鎮發給當地村民的整合工作協議書上，明確指出“村民需要放棄在本村的所有集體土地的承包經營權，并放棄對原承包經營土地的所有權和權益，交給村委會，由村委會負責集中流轉給鎮政府和聯合公司。”如果這一報道屬實，確實就存在農民土地承包經營權屬的保護問題。

農民土地承包經營權屬的保護問題，理論界早已形成共識，一致認為現有征地模式的實質是剝奪農民利益，即“政府低價從農民手里征地，‘三通一平’后高價賣給開發商，開發商開發后高價賣給城里富人”。在這一過程中，地方政府通過“空手套白狼”，既顯示出了“政績”，又使開發商獲得了超額利潤。但農民手里的土地被迫以低價被征用后，還不能如數得到補貼費，生產勞動沒有了對象，低保又太低，生活陷入了困境，成為了作貢獻者和“犧牲者”，除了上訪別無辦法，由此造成的社會不公平、社會不穩定，不可小視。總體上看，這樣的模式到了徹底反思、認真糾正的時候了。