政府仿企業化
時間：2022-03-16 12:00:00
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傳統的行政模式可以追溯到1854年英國的諾斯科特——屈威廉報告，它奠定了英國的現代文官制度，而后馬克思韋伯的官僚組織理論和伍德羅威爾遜的政治行政兩分法這一傳統模式提供了理論基礎。這一模式發韌于19世紀形成于20世紀20年代并一直延續到80年代，基本可以歸結為一種政治領導或控制之下的行政，嚴格的官僚組織體制和政治行政相對分離是其兩大主要特征。[1]
窮則變，危機是變革的先導或前奏，傳統行政模式的危機表現為其不適應性，而這種不適應性的來源則是時代的變革造成的。
政府仿企業化理論的倡導者認為：傳統的官僚組織體制是工業化時代的產物，適合工業化時代的需要并在當時推動了西方發達國家的工業化進程；以這種官僚制為基礎的行政體制有六大特征，即法制化、層級制、公私分開、專業化、職業化和規律性[2]；具有這些特征的傳統行政體制基本上適合于傳統的工業技術基礎和相對穩定的社會結構。隨著人類社會向知識經濟時代的過渡，原來與工業時代相適應的政府體制與這個新的環境之間的關聯內容及方式發生了變化；傳統的行政理念及范式(或曰治道)面臨變革或轉換的需要。政府仿企業化理論就是試圖應答如何轉換行政范式的行政改革理論中的一種。
政府仿企業化的倡導者一般是從以下兩個角度來論證其合理性的：
其一，政府必須以變革來回應知識經濟時代的幾大特征：如全球化、信息技術等。在一個日趨全球化和充滿競爭的時代，政府作用在提升國家比較優勢中是一個重要因素，“公共部門的服務質量與國家的經濟表現之間有一種聯系。”[3]政府在促進經濟發展中必須正確處理政府與市場、政府與社會等的關系，由此導致各國政府在行政改革方向中的某些趨同，這也從一個側面說明了適應于工業時代的傳統行政模式難以提供適應變革時代所需的政府能力。信息技術的發展及應用改變了傳統的官僚組織等級制的形式，組織結構開始由垂直向平行發展；同時也改變了政府與社會及大眾的溝通方式，電子政府應運而生。
其二，企業也同樣面臨著適應知識經濟時代的問題。奧斯本和蓋布勒指出：美國的企業花了大量時間，進行了一系列革命性的變革：下放權力、扁平機構、強調質量、接近顧客[4]。與政府相比較，企業在對知識經濟時代的適應能力上表現出眾；而政府很難象企業一樣站在變革隊伍的前列，因此，在為生存或競爭而進行的巨大變革中的企業就值得政府模仿。
至于政府仿企業化的內容，從西方國家行政改革的實踐中可見一斑。克里斯托夫·波里特在《西方五國公共行政管理改革的軌道與模式比較》中對英國、荷蘭、丹麥、芬蘭和新西蘭五國行政改革的內容作了歸納，認為可以從以下幾個方面進行考察：私有化或公司化、采用市場機制的情況、分權、產出導向、傳統性重構。同時他還認為，在行政改革中，威斯敏斯特國家采用是“最小化模式”，北歐國家采用的是“現代化模式”，較少采用“私有化方式”[5]。另外，國內有些學者從模仿企業理念和企業運作機制方面對政府仿企業化的內容作了歸納和區分[6]。
二、政府仿企業化在當代中國行政改革中的定位
行政體制改革在當代中國經濟體制改革和政治體制改革中占有重要的戰略地位。行政體制改革是政治體制改革的一部分，并具有相對的獨立性。從中國自1978年以來的改革實踐來看，中國采取了經濟體制改革——行政體制改革——政治體制改革適度分離的、又相互配套的發展模式，同時兼顧經濟發展與政治穩定。因此，有些學者認為，行政改革處于經濟體制改革和政治體制改革結合部的地位，是經濟體制改革的結果和政治體制改革的突破口。那么，政府仿企業化理論對于當前的行政體制改革有什么意義呢?
長久以來，我們傾向于用精簡、高效、統一、廉潔、民主、法治等來描述行政體制改革的目標。但是，這些目標之間的邏輯關系并非總是一致，其中民主與效率的張力尤為明顯[7]。列維認為，政治現代化實際上是集權化與民主化的綜合，其實質是為了達成效率與民主的統一。根據這一思想，有的學者認為，政治現代化應以政治體制改革來追求民主，而行政體制改革則應以效率為核心目標或價值[8]。
從結構功能主義的角度看，行政改革不外乎包括行政職能合理化及行政結構合理化。應對于現行行政體制的功能和結構，行政職能合理化是通過政府行政職能轉變實現的；而行政結構的合理化則借助于行政機構改革。一般說來政府行政職能轉變又引導機構改革，二者相輔相成。
上文探討了行政改革在當代中國三大改革中的地位，那么政府仿企業化思路又如何在行政改革中定位呢?
第一，政府仿企業化是一種值得探索的行政體制改革的新思路和新途徑，也就是說，政府仿企業化首先是行政體制改革的一個內容層次或方式手段。
第二，政府仿企業化思路應對于行政職能合理化當中的操作職能層面意義上的優化。即只有當我們可以將政府視為一種應對—操作系統之時(于企業而言，面對的是擁有消費理性的自由消費者，追求的是利潤最大化，市場環境則是既定的，因此，企業的運作機制具有典型的應對—操作色彩)，政府仿企業化的思路才是比較有意義的。我們采取這樣一種視角，既是有意義的又是有條件的。一個最簡單的例子可以說明這一點：我們將美國或德國政府稱之為應對—操作系統就比將中國政府稱之為應對—操作系統，在現實條件中要合適的多[9]——不過這不是說中國政府不是一種操作系統，或沒有這種操作職能，而是對于任何政府，特別是發展中國家或曰后現代國家政府更應從另兩個視角來審視政府職能即發展視角和維持視角。因此，也更應該強調另兩個層面意義上的政府職能，即發展職能和維持職能。于發展中國家而言，發展職能最明顯的體現就是促進現代化；而維持職能一般是指人們較為熟悉的政府四大職能(政治統治、社會管理、社會服務、社會平衡[10])。作為一種應對—操作系統，企業是極具效率和活力的，值得政府仿效。然而企業本身的發展活動和維持活動，與政府的發展職能和維持職能相比，二者的不同是明顯的，在這個意義上，政府是政府，企業是企業。
第三，政府仿企業化是行政機構改革的一部分，然而不是全部，也不是核心。結構與功能緊密相連，上文提到如果將政府視為一種典型的應對—操作系統，仿企業化思路是比較有意義的。但是可以在多大程度上作如是政府觀，是受一定條件制約的。也就是說，如果從操作職能層面意義上看，操作職能藉以實現的結構或機構形式的變革(其目標是達成效率、節約成本等)對于仿企業化思路是比較有親和力的；而從政府發展職能和維持職能層面意義上講，體現發展職能和維持職能的政府機構或結構形式的變革思路客觀上與仿企業化改革思路的相容性則比較有限。并且于后現代國家而言，政府的發展職能和維持職能基于后現代國家本身的特征，顯得尤為迫切和重要，并具有特殊性，這就要求在對后現代國家的政府作應對—操作系統觀的同時，更要強調和突出其發展視角和維持視角上的政府職能及其職能實現的結構形式，這不是單純的仿企業化思路可以解決的。
由此可見，政府仿企業化是行政改革的一種思路和途徑，本身構成行政改革內容的一部分。它作為服務于政府職能合理化和結構合理化的一種手段，不能涵蓋行政改革的全部內涵，也不是行政改革唯一手段或全部手段，于后現代國家的政府改革而言，更是如此。
三、政府仿企業化思路闡釋方式的新思考
很多學者(包括一些西方學者)在談到政府仿企業化問題之時，其思路往往是由企業而及政府，也就是說，他們的思維過程是：企業為何表現如此出眾——充滿生機、活力和效率?而政府何以效率低下，官僚成風，充斥著腐敗、無能?企業的效率能否通過政府模仿企業而復制到政府身上?應當說這是我們發現問題并引起興趣的常見思維方式，這種思維方式有自己的意義和價值，但也有缺陷。
本文著重簡述另一種思路，即由政府而及企業的思路。這種思維方式建立在對政府本身特征分析的基礎之上，以政府為中心吸取企業某些優勢為我所用，實現政府改革本身的“內源發展”。
上文提及，作為一種操作—應對系統的政府，在行政改革中適當采取“仿企業化”思路，是比較有意義的。下文將分析在這一意義上，政府在哪些方面可以仿效和借鑒企業的優勢。
(一)政府結構與企業結構的比較分析。以中國為例，胡偉在《政府過程》一書中認為：政府結構可以分為三個層次[11]。
首先，是憲政體制結構層面：人大制度，中共領導體制，政黨制度，以及中央與地方政府關系體制構成了當代中國政府結構的憲政框架。相應的，市場經濟體制作為當代企業運作的基本框架，給了企業一個相當獨立、寬松的條件，也因此企業必須完全對自己負責。憲政體制及其變革屬于政治體制的范疇，在這一層面上，是“仿企業化”思路所效力不及的。
其次，是體制化結構層面：胡偉認為政府在當代中國應涵蓋中國共產黨、人大、人民政府、法院、檢察院、軍隊等全部履行社會公共權力的組織機構。顯然這是一種大政府的概念，不適合于本文分析。那么就狹義的政府即中央、地方各級行政機關而言，“政府仿企業化”的一個基本內容就是政府結構形式仿效企業組織機制，進行政府結構的再設計。在西方發達國家行政改革中，廣泛采用了分權、私有化或公司及政府結構的傳統性重構等，都屬于這一層面上的仿企業化。值得一提的是，有些學者認為，與中央政府相比，地方政府尤其是基層政府更適于仿企業化[12]。筆者贊同這一觀點。因為與中央政府相比，地方政府在更大程度上可以被視作一種操作—應對系統，而中央政府同時還必須時時體現出其發展職能和維持職能。
再次是人格化結構層面：在這一層面，政府仿企業化可能有更大的空間，因為就人力資源管理而言，政府和企業有理由被視為一種操作—應對系統，企業組織和政府組織的人力資源管理是有相通之處的，政府中的人力資源一般可以分為領導者——權力精英——一般公務員，這與企業人力資源存在一種對應關系。第一，政府領袖或領導者與企業領導人被要求具有的素質越來越具有相似性。政府領導者越來越被要求具有“企業家”精神，而企業領導人則被要求具有領袖氣質。西班牙經濟學家何賽·B·特賽羅則傾向于未來新經濟企業“同樣也更需要政治”，比如“在越來越復雜的環境中組織未來的能力”[13]。所謂的“以企業家精神改造政府”，很大程度上更直接更集中地體現在政府領導者被要求部分地具有企業家特質這一事實上。第二，政府權力精英和企業人才結構相對應。當代企業為了適應市場競爭的需要，必須擁有一定的人才結構：如企業設計師、財務專家、管理工程師、培訓工程師、產品工程師等。作者認為，當代社會政府權力精英構成的人才結構配置與企業人才結構配置有一定程度的可比性，政府也應當有自己的戰略設計師、財務專家、管理工程師等。第三，政府內部一般公務員的管理與企業人力資源管理相比照，政府人事管理可以在相當大的程度上和領域中借鑒企業人力資源管理的成功經驗。比如在人才招聘、用人、激勵、報酬等環節以及人力資源管理體制上，可以借鑒企業的一些做法。
總的來說，在政府結構的三層面中，“仿企業化”對于政府體制化結構和人格化結構的改革具有一定的可借鑒性。但是同時應指出的是，政府仿企業化思路并非能解決政府體制化結構和人格化結構變遷中的所有問題，比如，越往高層，特別是中央政府仿企業化的有效范圍變得越窄，但是中央政府卻同樣面臨機構改革的任務，這顯然并非單靠仿企業化就能解決的問題；再比如，在政府人格化結構改革中如何重塑政府人員的行為模式，顯然也并非仿企業化所能解決的，因為行政人員所處的環境永遠與管理者和員工所處的環境有區別。
(二)政府過程與仿企業化。政府活動的一般過程可以借鑒企業活動一般過程中的某些規則，在這里企業過程是指企業獲取、占用一定的資源，生產、銷售一定的產品以獲得最大利潤的過程。為了達到利潤最大化的企業目標，企業過程必須遵循一定的基本規則：第一，企業活動以服務顧客為中心，這一規則包涵的內容有以顧客需要為自變量、質量管理和創新等；第二，競爭機制與高效率原則；第三，企業活動必須進行成本—效益分析。于政府而言，以公眾為本、為公眾提供優質服務；在對具體公共事務的執行性管理中，引入市場機制，追求高效率；進行成本—效益分析，講究社會效益與經濟效益的統一等，就成為政府仿企業化的重要內容。
應當指出的是當政府過程與外部環境之間發生作用時，政府過程就表現為一定的政府功能，而政府仿企業化一般僅限于對具體公共事務、公共管理的執行層次而非決策層次，也就是說“政府仿企業化”尚不能回答政府應該做什么不應該做什么，其借鑒意義僅限于政府功能實現方式或操作職能層面如何去做的問題。
(三)政府環境——變革與仿企業化。政府系統本身置于一定的環境當中，政府環境隨著時間推移而變動不居，系統的適應性要求政府以變應變。就當代中國來講，政府環境可以簡明表述為：全球化，現代化，民眾參與復興。政府環境與政府為生存和取得合法性而進行的適應性努力之間的關聯(互動)，將是當代中國政府改革的動力機制得以產生的源泉。同時，企業作為經濟領域中的基本要素，自身也面臨著變革的壓力和必要性。比如隨著“新經濟”的發展，當代經濟進入新、舊經濟并存的時代，美國經濟學家預計，當代經濟進入了“下一個經濟時代”[14]，以此為時代背景的經濟學理論也在發生著悄悄的變化，“行為主義經濟學”來臨[15]。面對這一切，企業必須作出回應。并且，在“政府仿企業化”理論中，作為政府效仿對象的企業，并非十全十美，其本身存在諸多問題，需要以變革來求得生存、適應與發展。從本質上看，企業與政府面臨的都是作為一個組織的問題，在當代，組織理論面臨著挑戰和革新，政府要變，企業要變，組織理論本身也要變。
四、中西方行政改革中的政府仿企業化的比較
政府仿企業化在當代中國和西方發達國家行政改革中的地位是有所不同的，本部分的目的在于探討政府仿企業化思路在當代中國行政改革中可能取得的特殊地位和應用價值，為此，我們將對中西方行政改革作一極為簡略的比較。
20世紀80年代以來，西方發達國家掀起了行政改革的浪潮。而中國自1978年改革開放以來，采取的是經濟體制改革先行的策略，到1992年終于確立了經濟體制改革的目標。“現在經濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性”[16]，然而政治體制改革關系重大且難于操作，于是行政體制改革成為政治體制改革的突破口。基于其與經濟體制改革和政治體制改革二者的關系，中國行政體制改革又實際上成為聯系經濟體制改革和政治體制改革的紐帶。因此，中、西方的改革有不同的國情。
第一，當代中國，必須通過政治體制改革達成公民對政權、市場對政府、社會對國家的民主訴求：通過經濟體制改革達成對建立有中國特色的社會主義市場經濟體制的目標追求；還必須通過行政體制改革追求一個威權政府—有限政府—效能政府的目標模式。而在西方發達國家里，基本上不存在政治體制和經濟體制改革的關系問題。中國的行政改革有著不同于西方發達國家行政改革的環境、背景或條件，因而也有著不同于西方國家行政改革的內容、方式和地位，西方的行政改革是比較完全意義上的行政改革。作為從西方行政改革環境中誕生的“政府仿企業化”思路，在多大程度上可以適合于極具特殊性的中國行政改革，是值得認真思考的。
第二，中西方有著不同的行政文化，并且處在不同的發展階段。關于后現代國家政府在經濟社會發展中的角色和作用，一直是發展經濟學研究的重要課題，對此，發展經濟學家仁者見仁智者見智。比如有些發展經濟學家認為后現代國家政府的角色應當是作為“市場替代者”，另一些經濟學家則認為后現代國家政府角色應定為“第一推動力”[17]。然而，斯蒂格利茨指出發展中國家的政府應具有特殊的職能，這一點卻成為共識。加之中西方行政文化的不同，在當代中國政府主導的色彩比較濃厚，并且這種主導在中國現代化過程中是有著相當的合理性的。無論是采取哪一種行政改革的思路或戰略都必須體現出中國與西方、發展中國家與發達國家的區別性和特殊性(雖然不排斥相互借鑒的可能)，由此決定了政府仿企業化在中國與在西方發達國家改革中的作用范圍、應用前景、表現方式都將是有所區別的。
第三，“政府仿企業化”思路及其實踐在當代西方發達國家行政改革中的地位是比較高的。以美國1993年行政改革為例，正如任曉在《當代中國行政改革》一書中所言的，這次改革很大程度上是技術性問題，而“政府仿企業化”本身也是一種方法、技術和工具。這種改革思路與改革實踐的高度同質性和契合性決定了“仿企業化”方略在西方發達國家行政改革中相對較高的地位。不過即使在西方發達國家，“企業型政府”是否就是行政改革的核心取向，還有爭論。需要指出的是，不同于“建立市場經濟體制”在當代中國經濟體制中的地位，也不同于“政府仿企業化”在西方發達國家行政改革中的地位，“政府仿企業化”思路在當代中國不可能成為行政改革的目標模式。
我們不否認政府可以借鑒企業的理念和運作機制，但是當代中國政府較之于西方發達國家政府，必須更多地保持有其獨特的行政理念和區別于企業的運作機制——即使是在“政府仿企業化”思路的嘗試性實踐當中；在當代中國，單純地推進“政府仿企業化”，其效果也是有限的。
五、結束語和幾點思考
基于以上的分析，本文提出以下幾點思考：
第一，對于政府仿企業化，研究公共行政的學者，支持者有之，反對者有之。作為行政體制改革的一種新的思路和途徑，其效果和影響如何評價，是否要認真地考慮時間問題。這讓人聯想起19世紀始發于諾斯科特和屈維廉報告的那次改革。改革的目標是建立文官制度，從歷史上看，當時很多人對這場變革的評價是有欠公允的，原因在于沒有用一種較為長遠的眼光去看問題。“顯然，沒有任何一種改組是天生正確或錯誤的，沒有任何一種特定行政模式會永無止境地提高效率……然而這些卻不說明改組沒有意義，相反，改組的后果常常是很深刻的。”[18]那么在今天，當我們評價政府仿企業化的效用與其影響之時，用5年時間作一個時間單元還是用50年作為一個時間單元來看待這個問題，結果或答案也許很不相同。很少有人考慮，如果“仿企業化”是合乎當代行政改革的邏輯的，那么“仿企業化”之后政府的變革又將怎樣走；也很少有人花時間去想，50年之后，當我們反觀今天的“政府仿企業化”時，會覺得是對還是錯。這也許是人們——無論過去、現在還是以后的人們，常常不得不倉促地應對一種現實，被動地適應一種現實，或是被迫地去進行一場變革的原因之一。因此，布坎南說：“我們需要的是像哈耶克(Hayek)這樣的學者的深遂智慧來防止我們陷入空想。”[19]
第二，任曉在《當代中國行政改革》一書中曾經提到了“內源發展”與“外源發展”的概念[20]，內源發展系指“每個社會都應通過在自己的技術、社會、文化和思想領域進行各種各樣的和多方面的創新，實現自己的現代化，都應選擇獨特的和不同的發展道路。任何一個社會都不應也不是被迫要模仿其它社會并忠實地仿效或注定堅持唯一的發展道路或模式。”[21]作者指出，外源發展必須讓位于從本國實際上出發的內源發展。
行政體系的發展也有“內源”和“外源”之分，有些學者提出要用“發展行政”代替“行政發展”，意在凸現行政體系自身在追求自身發展和變革上的主動性和內源性。
那么，政府仿企業化于行政體系而言，是屬于內源發展還是外源發展，是發展行政還是行政發展呢?這全在于政府如何仿企業化。簡單地說，我們是從政府獨特的規定性出發，去探求哪些方面可以借鑒和模仿企業呢，還是以致力于將企業表現得特別出眾的優點加諸于政府呢?這有點類似于因為牛痘可治病，所以政府的痼疾多半是天花，并且最好是將這種牛痘即刻種到政府身上。
第三，當代世界各國行政改革需要有新的理論突破，“政府仿企業化”或者是其中一種，然而從政府仿企業化理論本身來看，一個缺陷是過于局限于技術性、工具性層面，缺乏一種終極性、價值性的目標和理念的供給。因而，從理論形態上看并不完善。另一方面，政府仿企業理論將企業視為模本，似乎忽略了企業本身存在的一些問題。事實情況是：政府和企業作為當代社會典型的組織形式和組織實體，二者為了生存與發展都必須變革，并且同等程度地迫切需要組織理論的創新，因此，就理論上來說沒有誰仿誰的問題。
在給出以上三點思考以后，文章的末尾需要說明的是應該如何對待中國行政改革中的“政府仿企業化”思路。
“政府仿企業化”畢竟最初是發端于西方的，有其一定的背景和基礎條件。由于信息和知識的全球化先于各國經濟、社會變革的全球化，某些中國學者也不失時機地提出了這一頗具改革意味的方略，然而我們在界定這一“改革方略”在中國行政改革中的地位之時必須將中國國情尤其是政治國情中的憲政與中國共產黨領導體制(我們必須在維護這一體制的前提下操作改革)納入考慮范圍之內；只有當“仿企業化”這一方略更多地具有了與中國國情契合的特點之后，只有當這一方略本身得以再發展，它在中國行政改革中或者能獲得更好的生長點。
另一方面，今天的世界已經處于全球化浪潮中，同志指出：面對這一趨勢，中國不能置身事外。加之仿企業化方略包含的改革精神值得稱道，以及各國對本國政府的效率問題、腐敗現象前所未有的關注，以至于在中國感受得到甚至比西方國家更為強烈的社會對政府的要求，這同時也是對政府改革或改革政府的訴求。
因此，仿企業化理論要發展，改革精神要堅持，中國國情要考慮。
總之，政府與企業共同面臨挑戰，在中國尤其如此。因此，值得稱道的不是政府仿企業化本身，而是其意指的改革精神和改革思維。危機感不僅僅來源于企業運作得好而政府充斥著腐敗、無能與低效，而更多的是政府和企業共同面臨著一個全新的時代。
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