新公共行政研究論文

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序言

“新公共行政”出現在一個標志著社會騷動、對政府持不信任且持敵視態度的時期，即20世紀60年代末。新公共行政記錄了歷史的呼聲：要求進行行政改革以使公共行政更為“合法化”。它在學者與行政官員如何看待管理及評估公共政策的征途上投射了新的理念。它的思維方式從本質上講不強調技術，而偏重于人本主義。

新公共行政重視社會公平、代表性、響應、參與及社會責任感。它支持公民更多地參與公共政策（及公共服務）的發展、管理與評估以確保更高程度的社會公平。社會公平被定義為“包括這樣一些活動，這些活動旨在提高（處于不利條件的）少數民族政治權力和經濟狀況”(Frederickson,1974)。新公共行政的焦點是以改革為契機，重新分配政治權力。

新公共行政識別并澄清了公共行政學所要研究的方向，帶來了包括公共行政的目的、領導藝術、經濟有效性、管理和評估系統、人事管理、教育和培訓、以及公共領域中的相互影響與關系等方面的變化。新公共行政的價值觀及思維方式逐漸滲透到二戰后的政府機構中并影響了政府職能履行的方式。

本文試圖闡釋新公共行政誕生的歷史背景，它的理論框架以及受其影響公共行政在兩次密魯布諾克(Minnowbrook)會議(1968,1988)之間所產生的變化。

第一次密魯布諾克會議：新公共行政的誕生

20世紀40年代伊始，公共行政的理論與實踐強調決策制定、理性系統分析、管理科學和運籌學。公共管理者的職能是經濟效率——即以最少的費用完成最多的工作。60年代前，不平等與不公正的問題在公共行政學理論中沒有起到作用，或作用微乎其微。60年代民權運動的直接卷入導致了這一“管理主義”時期公共行政觀點的演變。作為這一時期公共行政變化的結果，新公共行政出現于60年代末與70年代初。

1967年，錫拉丘茲大學麥克思韋爾公民與公共事務學院(MaxwellSchoolofCitizenshipandPublicAffairsatSyracuseUniversity)的瓦爾多教授認識到：由于這些騷動的年代，公共行政已經發生變化。他希望更好地理解這些變化對公共行政造成的影響，以及這些變化與二戰后60年代前的變化有何不同。瓦爾多感興趣于比較兩類人在價值觀和看問題的角度方面的趨勢和差異：一是60年代進入公共行政領域的人，二是那些經歷了30年代大蕭條、二戰、朝鮮戰爭和實用政府的人。瓦爾多得到他的年青同事夫里德利克圣、馬諾力(Marini)和萊牧布萊特(Lambright)的支持。為了更好地了解青年學者看問題的角度，他們所組織的密魯布諾克會議只邀請60年代進入公共行政領域的學者和官員(Frederickson,1989,p.94)。

瓦爾多讓12位參會代表提交論文，以便討論和分析當代公共行政面臨的問題。會議在錫拉丘茲大學的密魯布諾克會議中心召開，時間是1968年9月3日至7日。參會代表辯論、批判和分析源于這些論文、會議和討論所產生的不同主題。會議結束后的幾年時間里這方面的著述增多，討論持續不斷地進行，開辟了公共行政新的角度和眼界。這些論文和書籍現在被統稱為新公共行政。會議的成果后來被稱為密魯布諾克視野。會議抓住了青年學者理論探討和研究角度的實質，這些學者察覺到美國民主的失敗。

馬諾力(Marini,1971)在《邁向新公共行政：密魯布諾克視野》一書中編選了會議的論文總結、評論和注釋，強調了會議出現的主題和觀點。瓦爾多著述了《騷亂年代的公共行政》。夫里德利克圣寫了許多文章論述密魯布諾克會議的結果，最有影響的是《新公共行政與新公共行政連接》。

新公共行政的觀點源于60年代末與70年代初公眾關于社會公平與人權的價值觀。它認識到20世紀后半葉社會價值觀念的轉變以及政府積極地響應這些新的價值觀的重要性。密魯布諾克會議與新公共行政所認識到最為顯著的價值觀有社會公平、代表性、響應、參與和社會責任感(Frederickson,1974)。

社會公平

社會公平有多重定義。然而，它重點強調所有公民平等的政治和社會機會。它同樣代表著對所有公民而不是對公共機構負責，以及對公共部門經理決策和實施項目負責。按照夫里德利克圣的觀點，社會公平意味著一系列組織機構設計和管理風格的優先權取向。社會公平賦予公共行政這樣一門既有理論特色又是實踐性很強（重視解決現實問題）的交叉學科以新的研究和教育方法(Frederickson,1980,6)。

新公共行政提出公共行政是實現社會公平的陣地。然而，公共行政的等級制權威結構需要作出調整以鼓勵這種新的思維方式。通過采納一種組織的“聯合”模式，公務員能夠在更大程度上控制他們自己的行為，并且提供公平的公共服務。

代表性

代表性是討論的一個重要話題，密魯布諾克參會者對此分歧較大，柯克哈特(Kirkhart)提出了一個組織重建的模型提倡“社會多元化”。柯克哈特關于組織的聯合模式基于暫時的等級制、情景領導和項目小組的靈活權威。

密魯布諾克參與者討論了這樣的代表性是否真正代表了公眾，考慮到公眾并沒有影響代表決策的直接權力。然而，歐輪·懷特（OrionWhite，一個密魯布諾克的參會者）指出代表性官僚機構本身并不能確保公務員會自動受其代表的公民所約束，或者公眾的需要會通過這種關系而絕對地被代表。懷特認識到代表性肯定是新公共行政的重要組成部分，但不是唯一的激勵因素，需要考慮其它價值觀以增加積極參與。

響應性

作為新公共行政新出現的價值觀念的結果，一種新的理念即“變化而不是成長”變得更為重要。政府需要更多地響應公眾的需求。伴隨著變化的發生，一些機構將會成長，而另一些機構將不再必要。變化被看做是有效性的重要方面并成為評估政府業績的一項標準。為了使政府響應公眾，就必須理解公眾需求什么。這被密魯布諾克會議的追隨者看作是需要實現的一個目標，通過公民直接參與公眾評論委員會、臨時項目以及從顧客群體中廣泛招募人員來實現這個目的。

參與

新公共行政提供在公共事務中廣泛程度的公民與公務員參與。它尋求增加在組織機構事務和公共政策形成過程中所有公共部門員工的參與，這種參與通過新公共行政的聯合模型和沖突模型來實現。它鼓勵公民以個體或集體的形式廣泛地參與公共行政，從而使公共行政更響應公眾呼聲和以顧客為中心。密魯布諾克作者采用和強調“顧客”的術語以表示公民和行政官員在新公共行政中的重要性。瓦爾多注意到“顧客導向”是密魯布諾克會議六個主題之一(Marini,1971,p.8,15&169)。通過能動的沖突關系，公務員與公民合作并發展為積極的聯合體。

社會責任感

美國人生活的質量和穩定性取決于公務員的辛勤工作。因此，公務員不應當對公眾的需求漠不關心或一無所知。對政府官員的道德水準和社會責任感的要求比60年代以前要高。根據密魯布諾克的觀點，公共管理者應當有道德意識。公務員應當以公眾利益為準繩，履行他們的誓言和民事責任。通過公共服務的道德和民事責任，應當體現出社會責任感。

密魯布諾克作者亦討論了行政自主權和法律責任的問題。公務員應當享有不服從不合憲法命令的權力，這極為重要。公務員應當成為公眾的服務員，理解公眾的需求并為實現這些需求而有道德地工作。

公共管理者被視作以公眾的利益而不是他們的自我利益去創造高效率同時又是平等的服務。公務員不再被看作如50年代那樣僅僅是固定政策和決策的實施者。恰恰相反，他們應當是因為代表公眾利益才有權力而又為公眾提供有效率和公平的服務。道德與其它價值觀如社會公平、代表性和響應性等成為新公共行政觀念的基礎。

1968年第一次密魯布諾克會議之后至1988年之間公共行政的變化

新公共行政所提出的[價值觀念不僅給公共行政打上了深深的烙印，而且也改變了公共行政。幾乎所有的主要大學都開設公共行政教育項目，碩士點相繼設立，并且成為那些欲在政府中謀職者的敲門磚。新的雜志創辦了，分支領域的研究也變得繁榮。公共行政領域的重心也從機構的管理轉移到政策科學。政策問題與政府機構的效率同等重要（甚至更為重要）。公共政策的研究繁榮起來并在政府內獲得了動力。

1974年，《公共行政評論》組織了“社會公平與公共行政專題論文集”，以期增加人們對社會公平的理解。這里，社會公平作為民主社會的基礎、人類行為的基礎以及作為分配的公共服務的法律和現實基礎。撰稿者認為對這個主題的研究和分析是一項挑戰。然而，社會公平的定義仍然不明確。社會公平(socialequity)與社會平等(socialequality)操作上無法區別開來。

新公共行政的倡導者所強調的“顧客”這個術語同樣在公民與公共行政管理者中帶來了混亂(Radin&Cooper,1989,p.167)。“顧客”的使用是用來指出邁向民主行政的步驟并降低封閉型官僚機構的控制作用。它指出公民是公共行政官員技術專長的直接消費者，而不是有權力和義務去構造公共行政職能的群體。“公民”這個概念更貼切地闡明了公眾在民主政體中的關系。

公共行政顯然在促進消極的代表性方面做了認真的努力。這是由功績制的內涵和公共服務對象的變化所引起的。在整個70年代，公務人員的變化趨勢是代表性政府機構。1978年，公務員改革法案制定了聯邦從業人員必須反映國家多元化的就業政策。

為了執行新公共行政關于響應性的觀點，公共服務專業人士將需要與非職業人員分擔責任以確保顧客得到最負責任的服務。這就導致了從顧客群體中聘用新人員進入組織的需求，并改變了聘用的方式。英格拉姆與羅森布盧牧(Ingraham&Rosenbloom,1989)建議當政府機構雇用全日制公民參與專家組織和促使公民參與行政決策制定時，應該有內部和外部的參與聯合發生。紐約州環境保護局(TheNewYorkStateDepartmentofEnvironmentalConstruction)在80年代在全州范圍內聘用了17位這樣的專家以協助其項目能夠得到直接的公民參與并決定公眾利益。

分權被看作是加強公共服務與公民之間連接的手段。分權尋求公民參與行政事務、咨詢團體、董事局，并鼓勵公民更多地控制服務提供的過程。那時，郝伯特·考夫曼(HerbertKaufman)主張分權不僅是對更大程度代表性行政的響應，而且亦是對更大程度上責任感和控制的響應(Ingraham&Rosenbloom,1989,p.121)。按照密魯布諾克及后來支持者的觀點，分權免除了選舉官員決策制定與資源分配的行政權力，而將這些權力交給公共行政官員(publicadministrator)以及公眾。當然，選舉官員反對分權，他們不愿意行政權力被分散出去。

對政府采取玩世不恭和不信任的態度在尼克松執政時期，尤其是水門丑聞(WatergateScandal)后達到了高潮。在這一“大兄弟”政府時期，增加公民參與的努力受到限制。尼克松總統認為，政府的秘密動作對于保護公民和他們的社會經濟狀況是必需的。這與約翰·肯尼迪(JohnF.Kennedy)總統在幾年前所示范的公共服務的觀點大相徑庭，與新公共行政的價值觀念也相去甚遠。尼克松的總統競選反對新公共行政的許多價值觀念和目標。對公共服務消極的看法持續到卡特(Carter)和里根(Reagan)總統時期。公共服務被看作是一個問題，而不是解決辦法。

政府沒有成為新公共行政所尋求的響應性機構。在70年代末期，公眾對限制和改革政府的觀點失去興趣。如此，人們除了想到精簡政府機構以外，別無良策。

新公共行政的觀念并沒有如密魯布諾克參會者所期冀的那樣捕獲住了公眾或學術界的注意力。新公共行政并沒有成為管理或新政府的具體的組織形式。然而，社會公平與響應性仍然是這一時期的重要價值觀。

第二次密魯布諾克會議：1988年的新公共行政

第一次密魯布諾克會議20年之后，另一群學者與研究人員聚集在密魯布諾克會議中心重新審視60年代的觀點。評論這20年的變化以及對公共行政當前和未來的影響。1987年春，在波斯頓(Boston)召開的美國行政學年會上，第一次密魯布諾克會議的參加者討論了組織第二次密魯布諾克會議的設想。所有第一次密魯布諾克會議的參會者都受到了邀請，并邀請了這20年間對公共行政學領域作出杰出貢獻的人士。1988年密魯布諾克會議有66人參加，其中30人在60年代（即公眾利益時期）進入公共行政領域（本文作者霍哲教授受邀參加了會議），其余的參加者在80年代（即私人利益時期）進入公共行政領域。

1988年9月舉行的第二次密魯布諾克會議提供了比較60年代與80年論與研究視角異同的良好機會，并且討論和決定了這些對比的觀點是如何影響這一時期的公共行政行為的。60年代與80年代群體的主要差異被認識到。80年代的女性人數明顯增加。1968年只有1名女性參會，而1988年有14名女性參會。這一變化被認為是肯定行動的結果。不過，少數民族的代表人數在1988年下降了。參會者的年齡也有較大的差異。68年參會者的年齡在35歲左右，88年參會者的年齡大都在40多歲至50多歲。這表明不少人是在別的領域工作一段時間后再進入公共行政領域。他們受教育的背景也不盡相同。60年代群體主要是學政治學出身，而80年代群體的學業背景差異較大，包括政策科學、經濟學、城市研究和法律。

1988年沒有大的社會變化和爭論，不象1968年那樣。但1988年的確標志著里根行政以及長期的鞭撻官僚機構(BureaucraticBashing)的結束。自1968年之后，新公共行政產生的公共行政的樂觀想法和見解逐漸消失。公眾對公共行政的信心在下降、對私有化的興趣在上升、稅收下降、公共行政的通才沒有具體化、公共行政的學員人數有所下降。

“就研究范圍來說，80年代和90年代的問題或許沒有60年代那樣嚴重。但過去的樂觀主義——即公共機構能夠解決重要社會問題的信心——卻很匱乏”(Holzer,1989,p221)。改革的動力“已經失去，有時歸咎于理論與學術的模糊”(Holzer,1989,p221)。同一時期，過去十年的資本主義和私人利益的價值觀受到質疑。對政府的譏諷與不信任、缺乏社會目的和方向感、公民與政府官員缺乏社會責任感等問題均暴露出來。

這次密魯布諾克會議與1968年的會議是不一樣的。它沒有1968年那種熾烈的革命性和沖突性，沒有那么強烈的火藥味。這也是源于會議的安排。1988年，24篇文章及對應的評論提交給會議，沒有正式的論文宣讀，會前論文就已經分發給參會者以便進行會期4天半的討論和辯論(Mayer,1989,p.218)。第一天分小組討論，對論文進行評論。第二天致力于集體討論一些專題，如政府機構、民主、領導、道德和組織理論。第三天會議分成兩組，一組代表60年代群體，另一組代表80年代群體。第四天選代表討論他們的結論和觀察。

1988年會議包括了許多同樣的主題，主要有道德、社會公平、人際關系與民主的協調以及對整個領域的關心。其它題目不象1968年那樣鮮明，如領導藝術、憲法性、合法性、技術、政策與經濟觀點。與1968年會議不同，第二次密魯布諾克會議有意總結、比較并得出結論(Frederickson,1989,p.100)。

第二次密魯布諾克會議所考慮的十一個主題代表了公共行政歷史的一個片段。根據1988年《公共行政評論》(PublicAdministrationReview)作者的意見，與1968年第一次密魯布諾克會議相比，公共行政似乎在平和地加固自己的核心價值觀、相關性以及目的。對民主價值觀和社會公平的接受變得明朗。所提交的論文滲透了這些觀點，即通過公務員有意識的努力和公共服務的良好形象改善公共服務。然[而，在如何執行及公共服務在市場份額下降和全球化經濟時代如何管理方面卻沒有什么努力。

密魯布諾克會議的主題可分為兩部分。前五個主題提供了歷史地與密魯布諾克會議對照的觀點。后六個主題集中于當時(1988)和未來公共行政的見解(Guy,1989,p.219)

1.1968年所出現的不滿足于現狀的見解不再是臨時性的。對社會公平的見解相似，并且接受這樣的看法，即社會公平與現實接近。

2.強烈關注民主價值及其在公共行政的核心地位。

3.持續進行價值觀與行為觀的爭論。

4.社會多元化并體現于就業構成的觀點成為本次會議的基本價值取向。性別多元化清晰地成為1988年的主題。

5.本次密魯布諾克會議的聲音是樂觀的，對比于60年代感覺無希望的處境，參會者感覺到了在90年代“有限的希望”(Holzer,1989,p221)。

6.對近期的看法和革新的預期更符合現實。

7.公共行政在處理其多學科根基的問題上遇到了障礙，并辨論了公共行政職業中民族中立的問題。

8.盡管接受了私有化的觀點，資本主義（商業和企業）卻受到藐視。

9.對公共人事系統限制的不耐煩情緒比較明顯。

10.不愿意涉及技術及進步，認為技術進步是一種錯誤而不是改善公共服務的一種工具。

11.盡管是公共行政在政策制定中的作用，參會者不愿意進一步探討政府該做什么。政治與行政的二分法仍然有其市場(Guy,1989,p.219-220)。

依據霍哲(1989)的觀點，密魯布諾克會議追求了兩個主要觀點：第一，公民呼吁參與社區，強調個人價值而不是個人所得。第二，公務員被看作是解決社會問題的重要紐帶。在會議的眾多主題中討論了社會的日趨復雜性。80年代的社會問題與60年代的社會問題不同。無家可歸、貧困、愛滋病、酸雨、核廢物、預算赤字和貿易赤字無疑是一個健康社會的障礙(Cleary,1989,p.227&Holzer1989,p.223)。60年代之后的技術迅猛發展產生了新的問題。會議認為技術不是解決公共問題的重要手段。

霍哲(1989)認為，如果政府要成為加強社會的工具，那么公共行政就將需要重塑自身的能力以適應未來，并連接理論與實踐。坡特(Porter,1989)指出，1988年的參會者對于考慮需要多少工作去獲取資源、并實施創新和新項目方面顯得更為成熟(p.233)。

與第一次密魯布諾克會議積極地向社會問題挑戰的態度相對照，本次會議采取的方式有所不同。他們在認識上重新審視民主、道德、責任感、哲學和經濟。參會者更為冷靜(Bailey,1989,p224)。參會者一致認為70年代和80年代的事件增加了社會的復雜性。因而，政府面臨更加復雜的社會問題。依據貝利(Bailey,1989p.224)的觀點，如果密魯布諾克會議抓住了一個主要問題，“那就可能是每一種解決辦法都創造了新的問題”

會議參與者不再認為所有的社會問題都可以得到解決。然而，如1968年那樣，他們認為公共行政提供了解決這些問題的重大可能性。參會者支持這種觀點，但整個會議的感覺是不完整(Bailey,1989,p224)。他們感到公共行政的“謎”仍然沒有得到解決。

本次會議關注的一個重要問題是公眾需要與可用資源的不平衡以及資源如何被用來解決社會問題。一些參與者呼吁公共行政官員盡最大努力去重視對話并取得一致意見(Cleary,1989,p.226)。第二個重點是行政官員通過在他們的工作中采用民主的過程去保護民主和推動民主的作用。

結束語

新公共行政對社會公平的尋求不僅在于確保社會項目被平等地分配給那些需要者，同樣在于改革公共政策制定的方式。社會公平是制定公共政策、發展項目、執行和評估這些項目的優先權。新公共行政為政府探尋新的目的。盡管尋找獨立于其它代表性民主機構的社會公平的基本原則在過去30年中未能被實施，公共服務所發生的大多數變化構筑在新公共行政的準則之上。

因為幾項主要的障礙，社會公平未能達到新公共行政擁護者所期冀的頂巔。首先，民主和人道主義與資本主義相聯系的價值觀有沖突。一項由麥克柯錄斯基(McClosky)和左勒(Zoller)于1984年所主持的研究發現資本主義價值（利益的最大化、私有財產神圣不可侵犯和自由市場）與民主價值（自由、平等、社會責任感和普遍的福利）的矛盾繼續存在。這些相反的價值取向互相限制。美國人渴望資本主義，但同樣主張自由、平等和人權。民主價值的極端形式并不支持資本主義，反之亦然。這種兩難的處境提出了許多問題如美國政府如何在同一政府框架里同時管理或保留資本主義與民主的權利。

亞瑟·施勒新基(ArthurSchlesinger,1986)辨護了這樣的假說，即在公共目的與私有利益之間國家參與有一個持續的轉移。施勒新基所描述的美國在一個時期受資本主義價值觀的影響，而另一個時期受民主價值觀的影響。正是這種公眾利益與私人利益持續不斷的緊張關系向美國的民主提出了挑戰。除非這些民主價值觀變得根深蒂固并且比資本主義價值觀更有市場，美國的行政機構將會繼續奮斗以樹立這些價值觀念。

第二，“社會公平”從來沒有十分明確的定義。這也對它的成就構成了威脅。社會公平是指無論需要、種族、收入、政治傾向而給所有人分配同樣的權力和服務嗎？或是給每人提供同樣的機會(Okun,1975,p.3)？在社會公平成為所有公共行政與民主行動的基礎和度量標準前，社會公平必須被定義、理解、接受和重視以使社會公平的價值超越資本主義的經濟效率。

第三，新公共行政模型的執行需要更廣泛的制度變化。首先，結構變化要求決策分權和提供服務的分權以及將權力和權威從選舉官員那里轉移給行政管理者和公民。組織的聯合模型允許更為靈活和自主的決策權以便幫助新公共行政達到社會平等的目的。然而，聯合模型從來沒有被廣泛地接受成為公共行政的模式。這也可能是因為公共管理者不認為聯合模型能成為他們獲取私利的方式，無論是利用機構的缺陷和漏洞去謀取經濟利益或是政治權力。即使是那些將公眾利益放在心上的行政管理者也可能會無意地破壞對社會公平的追求——通過允許等級制結構以限制他們的決策。

與第二次密魯布諾克會議的參與者意見合拍，公共管理者必須把眼光投向其它學科以發現與自身相關的主題。要構筑一門新的學科，它自身的定義和理論必須轉化成實踐者的實際應用。如果缺乏對該領域持續不斷的興趣和研究，新公共行政的觀念將永遠不會有機會物化為實踐的方法論。多數社會公平的理論工作都是破壞性的，未能重新建筑為公共行政理論(Hart,1974,p.351)。社會公平的理論框架需要重建以使其成為公共行政工作和文化的核心框架。理論與政策分析方法論工具的有機耦合將有助于檢閱利益的分配以促進公平和信息全面的決策。直到公共管理者像重視效率和經濟那樣來理解和重視社會公平，這將是一項十分艱巨的任務。新理論必須定義和預測政策備選方案的功效，新的組織結構以及那些在公共服務中培育公平的管理風格。

如果民主價值要被吸納入公共行政的所有準則中，就要求對公共行政的憲法性和合法性有更深刻的理解，以及民主價值如何能有說服力地進入政治文化(IngrahamandRosenbloom,1989,p.123)。出于這個原因，公共行政必須回到奠基的價值觀念。

“如果行政的確是當代政府的核心，那么21世紀的民主理論必須擁抱行政”(Waldo,1952,p81)。“信念的失敗將使得任何民主都在權力的腐敗面前顯得脆弱”(Hart,1989,p101)。由于一些原因，公共行政是取得這個結果的最佳手段。首先，那些選擇在公共服務部門工作作為職業的男女愿意為公共利益效勞，同時他們也有權力和自主決策權這樣做。第二，行政在變化的黨派政治中是一個常數，為公務員所提供的環境可能會孕育支持民主價值。

21世紀的到來可能會是公共角色和公共服務重新成為公眾注意中心的良機。這是公共行政領域告知公眾其行動價值的時機。如果不能真正理解民主價值和美國人的價值觀，不能將這些價值觀很好地融入政府的工作，公共服務的復雜性和重要性就不會有代表性、響應性或平等。公共管理者需要重新敞開他們研究的大門以尋求能推動管理向前邁進的目的并激發他們的員工。公共行政的活動應該主要針對滿足廣大公眾的利益。

美國人生活的可行性和穩定性依賴于公共服務的質量。因此，公務員必須重溫公共服務的誓言（公開或不公開均可）以及他們的民事義務。通常的情況是這些承諾被忽略、公共責任被等同于私有企業雇傭，唯有效率受到重視。公眾輿論可能不呼吁效率，而是民主價值。按照公民人道主義的傳統，政府在本質上是“公民的伙伴”(Pocock,1985,p.37)。政府也必將具備新公共行政的精神。

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