當前出口退稅策略詮釋

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當前國內外經濟形勢仍十分嚴峻。從國際情況看，美國次貸危機引發的全球金融危機愈演愈烈，迅速蔓延到實體經濟，并引發世界性經濟衰退，經濟大幅度下滑，國際貿易環境繼續惡化，貿易保護主義有所抬頭。總的來看，這場百年一遇的全球性金融和經濟危機至今尚未探底，并在進一步加深。從國內情況看，2008年以來我國經濟呈逐季下滑趨勢，近期雖在逐步走向復蘇，但經濟增長基礎尚未穩固恢復；進出口在2009年一季度更是大幅度下滑，盡管3月份后降幅在逐月收窄，但出口恢復仍很緩慢，整體上內外需都處于嚴重不足的局面，形勢不容樂觀。面對國內外嚴峻的經濟形勢，應正確處理擴大內需與穩定外需的關系，既要把擴大內需作為保增長的根本途徑，積極擴大投資和消費需求，又要積極促進出口，實現內需為主和積極利用外需的共同拉動作用。從穩定外需來看，理順出口退稅政策則具有重要意義。

一、出口退稅原則上應實行零稅率

我國增值稅條例規定：“納稅人出口貨物，稅率為零，國務院另有規定的除外。”這就是說，出口貨物原則上應實行零稅率，即“征多少，退多少，徹底退稅”，只是在特殊情況下可將出口退稅率作為調控出口的手段。然而我國的實際情況則是“特例”成了常態，零稅率則是例外，政府根據經濟形勢的變化和政策的需要，頻繁地調整出口退稅率。從2007年年底到2008年上半年，伴隨經濟過熱和出口摩擦增大，數次降低甚或取消某些出口貨物的退稅率。然后，從2008年8月1日起到目前，伴隨著世界金融危機和我國經濟的不斷下滑及出口大幅度下降，又連續7次調高出口退稅率，使得出口退稅成為重要的擴張性財政政策工具。這種把出口退稅率當作調控手段頻繁使用的操作手法，既不符合消費地課稅原則和商品稅國際稅收協調的要求，又違背國際慣例，顯然是不恰當的。

(一)出口退稅實行零稅率體現了消費地課稅原則和商品稅國際稅收協調的要求

從稅收管轄權來說，一國的商品課稅制度可以采用生產地原則或消費地原則中的一種，也可以同時采用這兩種課稅原則。但從國際貿易的角度看，如果不對各國的商品課稅原則加以協調，就會出現對同一國際貿易商品的重復征稅問題。由于各國的國內商品課稅制度一般都實行多種稅率，國與國之間的稅率結構也不相同，因此，在世界范圍內推行消費地課稅原則是比較有利的。各國統一采用消費地課稅原則，實行進口征稅，出口退稅，避免重復征稅，比較有利于資源的合理流動，有利于各國充分發揮其比較優勢，有利于公平競爭，減少稅收對國際貿易的干擾和扭曲。因此，出口退稅政策應當相對穩定，不宜頻繁調整；而對于國家需要實現的鼓勵、限制等宏觀調控意圖，應主要通過運用關稅、匯率等其他工具進行操作。

(二)出口退稅實行零稅率符合世界貿易組織的規定

世界貿易組織《補貼與反補貼協定》附件2規定：“間接稅退還方案可允許免除、減免或遞延對生產出口產品過程中消耗的投入物(扣除正常損耗)征收的前階段累積間接稅。”通常來說，出口退稅制度原則上規定征多少退多少、不征不退，這符合世界貿易組織的自由貿易規則。若多征少退，則會削弱出口產品的國際市場競爭力；若少征多退，則會違背WTO反補貼條款，容易引發貿易糾紛。我國頻繁調整出口退稅率很容易引起人們的質疑。

(三)出口退稅受益面廣

由于增值稅屬于間接稅，對于出口產品來說，從原材料采購到產品最終被消費，可能要經過很多個環節，每一個環節都有可能產生增值，并且這些增值過程一般分散在各個地區，但出口時卻可能位于與增值產生地區完全不同的其他地區。具體到出口退稅來說，若由出口地再追溯到前期各個環節來分別承擔出口退稅，則顯得不盡合理，操作性不強。因此，從總體上看，出口退稅的受益范圍是全國，因而具有公共產品的特征，考慮到進口環節增值稅、消費稅全額計人中央收入，出口環節的出口退稅理應全部由中央財政負擔。

二、出口退稅應全部由中央財政負擔

有些學者認為，一個好的出口退稅機制應該是足額的、及時的、穩定的、由誰收就由誰退，若能夠做到上述四個方面，則是一個比較完美的出口退稅機制。我國現行出口退稅財政負擔機制2003年以前由中央財政全額負擔，從2004年1月1日開始，以2003年出口退稅實退指標為基數，對超基數部分的應退稅額由中央和地方財政按照75:25的比例共同負擔，2005年負擔比例改為92.5:7.5。從實施情況來看，實行中央與地方財政共同負擔機制存在諸多問題，解決這一問題的根本出路是：出口退稅應全部由中央財政負擔。

(一)現行出口退稅財政負擔機制存在的問題

1、征稅地與退稅地不一致的矛盾猶存。從2008年我國外貿進出口地區分布來看，東西部差距較大，分布不均衡。據海關統計，廣東、江蘇、上海和北京進出口合計約占當年全國進出口總值的65.2％；相比之下，寧夏、新疆、青海、甘肅等西部省區所占份額較低。從統計數據來看，外貿出口主要集中在東部沿海省市，而中西部地區出口規模較小；從出口退稅歸屬地來看，由于出口退稅地方財政負擔部分最終應由完成出口并辦理出口退稅申報的地區支付，因此，東部沿海省市負擔了每年出口退稅總額中地方財政應承擔的絕大部分。在異地采購出口模式下，因出口產品的生產環節與出口退稅所在地不一致，其在生產、流通環節繳納的增值稅使征稅所在地政府得到了出口產品已納增值稅25％的收入及在生產環節已納消費稅100％的收入，卻不必承擔出口退稅支出的部分，由此導致增值稅納稅地和退稅地之間的權利與義務不對等，不利于區域經濟的協調發展。地方財政負擔出口退稅分擔比例由25％調低到7.5％之后，這一矛盾有所緩和，但問題仍然存在。

2、地區間出口退稅負擔不均衡。與上一問題相聯系，在現行財政分擔機制下必然產生地區間出口退稅負擔不均衡的問題。有關統計數據顯示，2008年全國共辦理出口退稅5865.90億元，需要地方財政負擔305.77元。從我國分地區出口退稅負擔情況來看，各省市負擔情況極不均衡(見表1)。其中，廣東、江蘇、浙江、上海、山東、北京等6省市共辦理出口退稅4554.26億元，約占當年辦理出口退稅總金額的77.64％，省及以下地方財政負擔248.29億元；相比之下，寧夏、新疆、青海、甘肅、貴州等西部5省區僅辦2、地區間出口退稅負擔不均衡。與上一問題相聯系，在現行財政分擔機制下必然產生地區間出口退稅負擔不均衡的問題。有關統計數據顯示，2008年全國共辦理出口退稅5865.90億元，需要地方財政負擔305.77元。從我國分地區出口退稅負擔情況來看，各省市負擔情況極不均衡(見表1)。其中，廣東、江蘇、浙江、上海、山東、北京等6省市共辦理出口退稅4554.26億元，約占當年辦理出口退稅總金額的77.64％，省及以下地方財政負擔248.29億元；相比之下，寧夏、新疆、青海、甘肅、貴州等西部5省區僅辦理出口退稅37.81億元，省及以下地方財政負擔1.43億元。因此，對于2008年地方政府要分擔的305.77億元左右的超基數退稅額來說，出口退稅負擔在地區間分布極不均衡，東部外向型經濟發達地區承擔較多，中、西部較少，具體到市、縣(區)一級，基本情況類似。

3、中央與地方博弈不止。從2005年1月1日開始，國務院在堅持中央與地方共同負擔出口退稅的前提下，保持原批準核定的各地出口退稅基數不變，降低地方負擔比例，從應負擔超基數部分的25％降至7.5％。在這一決定中，單從負擔比例上看，地方財政承擔部分大幅下降，對于緩解地方政府的財政壓力很有好處，但由于2003年核定的出口退稅基數不變，而出口退稅額逐年快速增長，地方財政出口退稅負擔額也水漲船高，并且由于地區之間的差別較大，導致中央與地方的博弈不止。在負擔比率下調后，有些地方仍感到不滿意，且“各唱各的調”：出口大省和出口口岸地對地方分擔出口退稅最不滿意，要求中央完全負擔(如浙江、江蘇明確表示，如果出口退稅由中央完全負擔，寧愿放棄增值稅25％的地方分成收入)；出口規模較小的地方，由于分擔出口退稅壓力相對較輕，且多為出口商品的采購地，享受到了出口地的“隱性轉移支付”，對地方分擔出口退稅的意見相對較小，但屬于“吃飯財政”的地方例外；地方財力相對充裕、出口占比較低的地方，表現則相對平和；但對于那些貧窮地方的地方政府來說，即便是7.5％這樣低的負擔比例他們也很難承受。自2008年全球金融危機爆發以來，全國財政收入形勢很不樂觀。對于地方政府來說，當前擴內需、促增長、保民生等需要地方財政投入較大，調整經濟結構、轉變經濟增長模式需要地方財政資金配套，并且地方將會承擔更多的諸如教育、醫療、治安等社會保障職能，當前很多地方政府已經相繼提高了對于教育、醫療的財政投入水平。在當前這種財政收入不增反降的不利形勢下，地方政府財政支出捉襟見肘，因此，有的地方又在出口退稅資金方面打起了算盤，不鼓勵企業收購外地貨源出口，對地方財政承擔出口退稅部分要求外貿企業在年底交回財政，搞起了上有政策、下有對策。

(二)中央財政負擔全部出口退稅的可行性分析

1、中央財政負擔全部出口退稅是一項國際慣例。按照國際經驗，實行增值稅的國家，除中國、德國等少數國家外，出口退稅全額由中央財政負擔。在我國，雖然增值稅是中央地方共享稅，中央與地方在增值稅稅收收入中按照75:25的比例分成，但從2005年1月1日開始，出口退稅改由中央統一退庫，地方財政負擔部分先由中央財政全額墊付，再在年度終了由中央財政與地方財政進行清算。退庫方式的改變，標志著我國出口退稅負擔機制已向國際慣例邁出了重要一步。

2、中央財政事實上已幾乎承擔了全部出口退稅。2003年以來，為了扭轉外貿出口大幅增長而欠退稅規模持續攀升的不利狀況，國務院決定對出口退稅負擔機制進行改革，從2004年起，以2003年出口退稅實退數額為基數，對超基數部分的應退稅額，由中央和地方財政按照75:25(后改為92.5:7.5)的比例承擔。但從統計數據上來看，長期以來，中央財政幾乎承擔了全部出口退稅(見表2)。2005年以來，地方財政中用于出口退稅支出的部分僅占全部出口退稅支出的5％左右，而這部分退稅額的絕大部分又是由東部地區承擔的。在這種負擔機制下，一方面中央財政事實上幾乎承擔了全部出口退稅，但另一方面，由于地區間出口退稅負擔的不均衡，并且由于2003年核定基數不變、出口退稅額逐年增大，使得地方財政的負擔隨之加重，造成了地方與中央在出口退稅負擔方面博弈不止，矛盾重生。

3、進口環節兩稅收入完全可以抵付出口退稅支出。進口征稅、出口退稅是處理進出口貿易間接稅問題的國際慣例，因此，取得進口環節增值稅收入的主體應相應承擔出口環節的增值稅退還義務。但長期以來，我國進口環節征收的增值稅、消費稅全額納入中央財政收入，報關進口地政府未能從中分得收益；相反，對于出口貨物應當退付的增值稅，從2004年起退稅地政府卻要按既定比例承擔一部分，這種權利與義務之間的不對等，顯然是不合理的。從統計數據來看，1997年以來，進口環節征收的兩稅之和遠遠大于出口退稅總額，若將進口環節征收的兩稅收入用于保障出口退稅，則完全能夠滿足出口退稅及時辦理的需要，不致于出現出口欠退稅的現象(見表2)，也符合處理進出口貿易間接稅問題的國際慣例。

筆者認為，在當前金融危機蔓延到實體經濟、外貿出口大幅下滑、人民幣升值壓力不減、國民經濟增長不確定性因素增多等多重不利因素的影響下，應取消按比例分擔出口退稅的辦法，由中央財政負擔全部出口退稅。從上面的分析可以看出，中央財政負擔全部出口退稅是實行增值稅國家的一項國際慣例，有著較強的可行性。從我國實際情況來看，中央財政事實上幾乎負擔了全部出口退稅，并且在進口環節兩稅收入的強力支撐下，中央財政負擔出口退稅有著穩定的資金來源。隨著出口退稅分擔機制由中央財政與地方財政按比例承擔向中央財政全部承擔的改變，征稅地與退稅地不一致的矛盾將不復存在，地區間出口退稅負擔不均衡的問題將會迎刃而解，可以很好地解決中央與地方在出口退稅方面的博弈問題，從而有利于市場主體根據供需法則做出自己的合理選擇，有利于當前促進出口、穩定經濟形勢的發展目標的實現。

三、改革出口退稅預算制度

出口退稅預算既是國家財政預算的重要組成部分，用以反映年度財政用于出口退稅的數額，又是出口退稅資金來源的保障，使得及時、足額辦理出口退稅成為可能。因此，如何確立并完善出口退稅預算及其形式，事關出口退稅制度的順利運行。

(一)出口退稅預算制度的國際比較

意大利、希臘、土耳其等國家在年度預算安排中，對“免抵”稅額不列入出口退稅預算，即免抵稅額不占用出口退稅指標，但免稅額和退稅額有指標控制，并列人年度財政預算支出欄目；在實際執行中，若出口退稅預算不能滿足出口退稅的需要，可以申請追加，確保足額退稅。印度每年在財政預算中都要對出口退稅列出預算指標，計人當年財政預算的支出欄；但當出口退稅指標不能滿足出口退稅辦理需要時，按照該國法律規定，可以在年底修改預算，追加出口退稅指標。

(二)我國出口退稅預算存在的問題

1、出口退稅指標方面。長期以來，我國控制出口退稅規模在很大程度上依賴嚴格的退稅指標管理，而指標主要是依據每年的財政狀況而定，不是根據當年出口的實際出口退稅需要確定的，以至于在2003年底累計形成了3000多億元的出口退稅欠賬。2005年徹底解決出口退稅欠賬后，在出口退稅領域仍延續了傳統計劃經濟體制下的“指標經濟”，在核定指標范圍內逐級分配下達，而不是根據實際實現的出口退稅額據實退付，造成了指標計劃與應退稅額之間存在一定的差額。另外，免抵稅額調庫可以增加地方財政收入的制度設計，使得地方政府偏好于出口企業形成免抵稅額，會影響到稅務機關依法治稅工作的開展，并可能使其成為調節稅收收入進度的“蓄水池”。

2、出口退稅預算形式方面。在我國，出口退稅的資金來自于財政部根據年初商務部對出口額的預計而計算的預算指標撥款，并列入預算。從出口退稅運行實質來看，出口退稅管理是與稅收征收管理行為完全相反的行政管理行為，是國家財政性資金從國庫向出口企業的流動，理應作為財政預算的支出項目。事實上，從每年的出口退稅預算執行情況來看，均將其列入中央財政收入預算表中，作為稅收收入的減項處理；在日常辦理出口退稅時，國庫部門也是根據實際辦理退庫情況，編制“××級預算收入日報表”，以負數反映出口退稅金額。這種處理存在兩方面的問題，一方面是出口退稅作為預算收入的減項，虛減了當年實際稅收收入總量，未能全面體現當年實際征收入庫稅收收入的真實數額；另一方面容易讓人產生誤解，將其混同為類似稅收抵免等性質的稅式支出，從而未能全面地反映當年中央財政用于出口退稅預算支出的真實面貌。

因此，借鑒國際經驗，應取消出口退稅指標的計劃管理，由稅務機關據實為出口企業辦理退稅，年終出口退稅預算不足時，予以申請追加；取消免抵調庫政策，對由于出口退稅管理辦法改變使得地方政府減少的收入，可以通過轉移支付方式解決。調整出口退稅預算辦法，改變以往將出口退稅支出列入中央財政收入預算表的做法，不再作為當年稅收收入的減項，而將其列入中央財政支出預算表中，還原出口退稅財政負擔的真實面貌。