關(guān)于征燃油稅制定的幾個(gè)法律問(wèn)題

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近日，隨著全球金融危機(jī)的暴發(fā)和國(guó)際油價(jià)的持續(xù)回落對(duì)我國(guó)影響的逐步擴(kuò)大，被人們議論了多年的燃油稅立法再次成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，并被國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)列入議事日程。對(duì)此，本文擬就燃油稅立法的基本問(wèn)題談幾點(diǎn)不成熟的看法。

1、把握立法開(kāi)征燃油稅的最佳時(shí)機(jī)

油價(jià)是最重要的經(jīng)濟(jì)杠桿之1，我國(guó)嚴(yán)格的行政管制扭曲了燃油價(jià)格，失去了調(diào)節(jié)供需的功能，這種消費(fèi)越多、補(bǔ)貼越多的機(jī)制，產(chǎn)生了嚴(yán)重的誤導(dǎo)，刺激了大型車(chē)、豪華車(chē)的消費(fèi)。曾經(jīng)1路攀升的油價(jià)，1直是決策層無(wú)法下決心開(kāi)征燃油稅的重要掣肘。那時(shí)出臺(tái)燃油稅面臨著國(guó)際油價(jià)不斷走高，國(guó)內(nèi)物價(jià)上漲較快的壓力，如果開(kāi)征燃油稅，個(gè)人消費(fèi)者可能會(huì)較難接受。高油價(jià)時(shí)代開(kāi)征燃油稅，勢(shì)必推高油價(jià)，而不管是價(jià)高還是稅高，都是百姓付的錢(qián)要多，最后都要轉(zhuǎn)移到整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的成本當(dāng)中，從而可能推動(dòng)通貨膨脹的加劇。

而今，全球金融危機(jī)、經(jīng)濟(jì)疲軟、油價(jià)持續(xù)回落，恰恰為依法開(kāi)征燃油稅創(chuàng)造了1個(gè)有利的時(shí)機(jī)。過(guò)去油價(jià)高不利于開(kāi)征該稅種，現(xiàn)在油價(jià)回落，國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格又偏高，選擇這個(gè)時(shí)機(jī)依法開(kāi)征燃油稅比較好。

總而言之，在目前油價(jià)持續(xù)回落，全球金融危機(jī)經(jīng)濟(jì)疲軟的環(huán)境，現(xiàn)在已經(jīng)是依法開(kāi)征燃油稅的最佳時(shí)機(jī)。油價(jià)并不會(huì)永遠(yuǎn)保持低價(jià)，很有可能在未來(lái)幾年經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的時(shí)候再次居高。故如果現(xiàn)在不抓住時(shí)機(jī)解決，很可能將無(wú)限期拖延下去，不利于我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)地發(fā)展。

2、開(kāi)征燃油稅的規(guī)范形式應(yīng)該是法律

立法開(kāi)征燃油稅是選擇行政法規(guī)的形式還有法律的形式呢？我們主張應(yīng)該由全國(guó)人大常委會(huì)制定法律規(guī)范燃油稅，其理由如下：

（1）稅收法定原則決定了燃油稅應(yīng)該采用法律的形式予以規(guī)范

稅收法定是稅法至為重要的基本原則，它是民主和法治原則等現(xiàn)代憲法原則在稅法上的體現(xiàn)，對(duì)保障人權(quán)、維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公益舉足輕重。正因?yàn)槿绱耍鲊?guó)憲法1般對(duì)其加以肯定，且都是從征稅主體的征稅權(quán)和納稅主體的納稅義務(wù)這兩方面予以規(guī)范，并尤其強(qiáng)調(diào)征稅權(quán)的行使必須限定在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，確定征納雙方的權(quán)利義務(wù)必須以法律規(guī)定為依據(jù)，任何主體行使權(quán)利和履行義務(wù)均不得超越法律的規(guī)定。

世界各國(guó)均對(duì)稅收立法恪守稅收法定原則，原因在于稅收是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的1種合法侵犯，如果由行政機(jī)關(guān)來(lái)決定，很容易導(dǎo)致泛濫而且侵犯納稅人權(quán)利，而由人民的代表機(jī)關(guān)來(lái)決定則具有很強(qiáng)的合法性，而且更為普通民眾所接受。

無(wú)疑，開(kāi)征燃油稅涉及人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，關(guān)系千家萬(wàn)戶的經(jīng)濟(jì)利益，衡平各種主體的利益訴求，理應(yīng)制定法律。

（2）2000年《立法法》決定了燃油稅應(yīng)該采用法律的形式予以規(guī)范

我國(guó)《立法法》第7條規(guī)定，全國(guó)人大制定基本法律，全國(guó)人大常委會(huì)制定基本法律以外的其他法律，而第8條第8項(xiàng)則將稅收方面的基本制度列入只能制定法律的范圍。而燃油稅的開(kāi)征，是稅權(quán)最基本的權(quán)利之1，無(wú)疑涉及憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題，這也是涉及到了基本人權(quán)，關(guān)系到人權(quán)保障，當(dāng)然應(yīng)該屬于稅收方面的基本制度。

《立法法》第9條規(guī)定，本法第8條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。第9條應(yīng)被視為對(duì)授權(quán)立法的1種限制而非1個(gè)無(wú)限放大的口袋。《立法法》規(guī)定全國(guó)人大及常委會(huì)僅僅可將其中的部分事項(xiàng)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，而不能染指部分事項(xiàng)之外的所有制度。燃油稅這樣1個(gè)獨(dú)立的稅種，其實(shí)就是1項(xiàng)基本制度，并非“部分事項(xiàng)”，否則《立法法》第9條的限制就完全失去意義了。

所以根據(jù)《立法法》，開(kāi)征燃油稅應(yīng)該采用法律形式規(guī)范。

（3）上世紀(jì)80年代的全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)立法有其特殊的歷史背景

在稅收法制建設(shè)的過(guò)程中，由于立法條件不成熟等方面的原因，立法機(jī)關(guān)有時(shí)也進(jìn)行1定的授權(quán)立法，賦予最高行政機(jī)關(guān)有限的稅收立法權(quán)。在上世紀(jì)80年代，全國(guó)人大及其常委會(huì)在稅收立法方面對(duì)國(guó)務(wù)院作了1些授權(quán)，具體包括：1984年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院在實(shí)施國(guó)營(yíng)企業(yè)利改稅和改革工商稅制過(guò)程中擬定并有關(guān)稅收條例草案的授權(quán)；1985年全國(guó)人大對(duì)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的授權(quán)。根據(jù)這些授權(quán)，國(guó)務(wù)院制定了許多稅收條例草案，推進(jìn)了稅制改革，為經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行提供了制度保證。這在我國(guó)當(dāng)時(shí)的情況是10分必要的。但隨著我國(guó)法治建設(shè)水平的不斷提高，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，對(duì)外開(kāi)放步伐進(jìn)1步加快，迫切需要適應(yīng)新形勢(shì)和新情況，根據(jù)《立法法》的規(guī)定和稅收法定原則的國(guó)際通行做法，規(guī)范現(xiàn)行的稅收授權(quán)立法，進(jìn)1步完善我國(guó)的稅收立法制度。

2008年11月10日，國(guó)務(wù)院修訂了《增值稅暫行條例》、《消費(fèi)稅暫行條例》、《營(yíng)業(yè)稅暫行條例》。這是對(duì)1994年稅制改革時(shí)相關(guān)條例的修改，并非立法開(kāi)征新稅種。何況，相關(guān)部門(mén)目前已經(jīng)考慮在《增值稅暫行條例》的基礎(chǔ)上，委托專(zhuān)家對(duì)條例逐條研究修改，形成1部適合我國(guó)國(guó)情的《增值稅法》（草案）。從長(zhǎng)遠(yuǎn)和發(fā)展來(lái)看，這些條例都要逐漸按照“1稅1法”的原則逐步上升為法律。目前，我國(guó)不宜又走老路，即對(duì)燃油稅先制定條例后上升為法律，而是應(yīng)采取直接制定法律的進(jìn)路。

綜上，無(wú)論是從稅收法定還是《立法法》或從保障納稅人權(quán)利等考察，開(kāi)征燃油稅均應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)采用法律的形式進(jìn)行。

3、建立全國(guó)人大常務(wù)會(huì)和國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)之間的燃油稅立法協(xié)調(diào)機(jī)制

根據(jù)我國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)，法律草案的起草通常有3種情形：1是由全國(guó)人大有關(guān)部門(mén)牽頭，2是由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)牽頭，3是由專(zhuān)家學(xué)者負(fù)責(zé)。其中1、3兩類(lèi)法律草案的公正性得到了社會(huì)的肯定，第2類(lèi)可能會(huì)涉及部門(mén)利益，其法律草案的公正性往往受到社會(huì)的置疑。

我們認(rèn)為，鑒于我國(guó)的國(guó)情以及稅法專(zhuān)業(yè)人才的有限，目前全國(guó)人大的有關(guān)機(jī)構(gòu)尚難以完全勝任燃油稅這項(xiàng)專(zhuān)業(yè)極強(qiáng)的法律起草工作，而由國(guó)務(wù)院財(cái)稅行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)起草是適宜的。在我國(guó)，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家稅務(wù)總局共同研究制定燃油稅政策，國(guó)家發(fā)改委是國(guó)家能源政策的制定者，財(cái)政部擁有財(cái)政預(yù)算的編制和執(zhí)行權(quán)，國(guó)家稅務(wù)總局負(fù)責(zé)燃油稅征管。他們了解燃油稅在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中存在哪些問(wèn)題，現(xiàn)實(shí)情況的變化對(duì)燃油稅提出了哪些新的要求和挑戰(zhàn)，且這些部門(mén)具有不少豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的燃油稅專(zhuān)業(yè)人才。故在提出燃油稅立法議案、起草燃油稅法草案方面，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家稅務(wù)總局具有資源優(yōu)勢(shì)。

在企業(yè)所得稅立法中，即是由財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局主導(dǎo)企業(yè)所得稅法草案的起草，充分發(fā)揮其在相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才和資源方面的巨大優(yōu)勢(shì)，對(duì)企業(yè)所得稅的各種影響因素，如國(guó)家的財(cái)政承受能力、企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力、稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收征管能力等等，均加以充分的考慮，從而制定出即符合我國(guó)國(guó)情，又與國(guó)際接軌的較科學(xué)的企業(yè)所得稅法草案。

從加快我國(guó)稅收立法進(jìn)程看，《企業(yè)所得稅法》由全國(guó)人大常委會(huì)制定立法規(guī)劃，國(guó)務(wù)院財(cái)稅行政主管機(jī)關(guān)組織牽頭起草稅法的做法值得提倡，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，為保證稅收立法的獨(dú)立性和公正性，還是應(yīng)由全國(guó)人大有關(guān)機(jī)構(gòu)或?qū)＜覍W(xué)者起草較妥。

因此，關(guān)于燃油稅具體起草立法，可以考慮由全國(guó)人大常委會(huì)牽頭，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家稅務(wù)總局等相關(guān)國(guó)務(wù)院部門(mén)負(fù)責(zé)起草。這樣，建立全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)之間的燃油稅立法協(xié)調(diào)機(jī)制，有助于增強(qiáng)燃油稅立法的協(xié)調(diào)性，提高燃油立法工作效率，降低立法成本，才能使得燃油稅立法高效順利的推出。

4、確立燃油稅立法的目標(biāo)和原則

（1）燃油稅立法目標(biāo)

現(xiàn)在的燃油稅改革目標(biāo)已不僅僅是當(dāng)初費(fèi)改稅，即道路收費(fèi)改稅單1目標(biāo)這么簡(jiǎn)單了，而是包括了道路收費(fèi)改稅、節(jié)能、減排3大目標(biāo)在內(nèi)的1個(gè)綜合改革的方案。

2007年6月，在《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》中，燃油稅再度引起社會(huì)的關(guān)注。因?yàn)椋谶@份《通知》中，國(guó)務(wù)院同意發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定的《節(jié)能減排綜合性工作方案》，提出將制定和完善鼓勵(lì)節(jié)能減排的稅收政策，“適時(shí)出臺(tái)燃油稅”。

立法開(kāi)征燃油稅將有利于企業(yè)加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，鼓勵(lì)企業(yè)節(jié)能減排。不過(guò)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，燃油稅改革還應(yīng)該考慮到資源稅改革、環(huán)境稅開(kāi)征等配套改革、以與油價(jià)改革相適應(yīng)，綜合考慮企業(yè)的負(fù)擔(dān)能力。

（2）燃油稅立法原則

1．應(yīng)堅(jiān)持立法的民主性。稅收立法權(quán)是人民的1項(xiàng)基本的民主權(quán)利。只依照稅收法定主義的要求，通過(guò)公開(kāi)和透明的程序設(shè)計(jì)，使不同利益主體在立法過(guò)程中充分表達(dá)其利益訴求，各種不同的市場(chǎng)主體、經(jīng)濟(jì)利益團(tuán)體、各地方政府、中央各部委都基于自身利益最大化的訴求，積極參與到燃油稅立法的大討論之中，充分表達(dá)自己的意愿，通過(guò)合理的利益表達(dá)機(jī)制，維護(hù)自身的合法權(quán)益。同時(shí)，新聞媒體可采取各種形式促進(jìn)立法過(guò)程的透明度和公開(kāi)化，讓全社會(huì)了解燃油稅立法的進(jìn)程和主要精神。使人民能夠更好的了解燃油稅立法過(guò)程中的論辯的全過(guò)程，了解在燃油稅立法過(guò)程中的利益沖突與具體的協(xié)調(diào)過(guò)程。這有利于保障人民對(duì)立法的知情權(quán)，也有利于人民監(jiān)督自己的代表在立法過(guò)程中積極維護(hù)自己的權(quán)利，監(jiān)督其是否正當(dāng)、合法地行使了立法權(quán)。

2．應(yīng)堅(jiān)持財(cái)稅立法的科學(xué)性。1是科學(xué)的立法規(guī)劃、積極推動(dòng)立法進(jìn)程成為立法成功的基本保障。以企業(yè)所得稅立法為例，全國(guó)人大常委會(huì)科學(xué)規(guī)劃、積極推動(dòng)立法進(jìn)程，是《企業(yè)所得稅法》順利通過(guò)的基本保障。對(duì)于中國(guó)的燃油稅立法來(lái)說(shuō)，同樣需要全國(guó)人大常委會(huì)積極規(guī)劃和協(xié)調(diào)推動(dòng)。其2，專(zhuān)家立法制度是代議制民主基礎(chǔ)上的民主立法制度在當(dāng)代的新發(fā)展。廣泛聽(tīng)取專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)，能使其立法內(nèi)容更加科學(xué)。稅收立法機(jī)關(guān)不僅應(yīng)積極有意識(shí)的選取各領(lǐng)域的較具權(quán)威的專(zhuān)家對(duì)稅收立法草案提出其專(zhuān)業(yè)性的建議，更應(yīng)當(dāng)提供開(kāi)放性的渠道以便不同領(lǐng)域的不同層次的專(zhuān)家參與燃油稅立法，不斷擴(kuò)大專(zhuān)家參與燃油稅立法的范圍和程度。