個稅管理法制改革簡析論文

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[摘要]現行個稅分項計征不合理,按月計征不科學,稅前扣除項目不公平,公民納稅意識薄弱以及個稅法操作性差等。為此,應完善個稅立法,建立統一的個人銀行賬戶加強對個稅的監管,完善個稅法律機制。

[關鍵詞]個稅管理;改革;完善;個稅法制

中國的個人所得稅法律既要適應中國的國情,又要與國際個人所得稅法大趨勢保持一致。我國作為WTO的成員國后,國際間人員往來頻繁,現行的個人所得稅法不適應國民待遇原則,不利于科技人才的引進。改革個人所得稅應結合WTO的國民待遇原則、市場準入原則,公平競爭原則,加快與國際主流稅制接軌。

一、當前個稅征管中的問題及對策

(一)個人所得稅法律體系不完善

稅收執法受地方政府機關影響。稅收法律是行政執法為主的法律,有的地方以發展地方經濟和吸引人才為借口,擅自越權頒行一些違反國家統一稅法精神的優惠政策,如私自提高工資、薪金所得的費用扣除額或擅自擴大免稅項目;一些地方政府“默許”足球俱樂部按“自定”稅率征稅,使國家稅收流失。現行個人所得稅法采用分項計征亟待改革。個人所得稅的征管中表現為有的應征的稅收不起來,只管住了工薪階層,使之成為個人所得稅納稅的主要群體(占個人所得稅征收總額70%以上),這除工薪階層和知識分子納稅意識較強外,一個重要原因是工薪收入較嚴格實行代扣代繳制,逃稅可能性少。正如錢晟教授所言:“第一,新生貴族的分配渠道不規范,很多隱性收入、灰色收入不為人知,更談不上納稅;第二,現金交易普遍,存款實名制提供了征稅的前提條件,但是征稅機關又無權查,這是銀行法的規定;第三,權大于法的現象依然存在。”鑒于此,個稅征收方式應綜合與分類相結合,對工資以外的收入加強個人申報,完善個人所得稅的征管,加大個人所得稅的執法力度,加強對高收入者個人所得稅的管理,完善代扣代繳制度。

個人所得稅按月為計征不科學。有的人收入具有季節性,如有的本月收入較多但下月可能失業沒有任何收入;有的上半年有收入但下半年收入少甚至沒有收入。再如一本專著出版,可能耗費作者若干年甚至畢生精力,一旦出版則應在當月納稅。顯然按取得收入月來計征個人所得稅既不公平又不科學。加拿大國的做法可以借鑒:有固定收入的員工,從工薪支票中扣除個人所得稅,年底向政府申報納稅并清算,多退少補;個體經營及經商的人士每年分四次向政府交納個人所得稅,年終清算多退少補。

稅前扣除標準扣除項目不公平。一是國內外居民稅前扣除適用不同標準:國內居民稅前扣除額人民幣800元;而中國境內的外籍人員,在國內居民扣除基礎上再扣除人民幣3200元。“入世”后的中國,稅收也應當按WTO規則體系和國際慣例進行調整,促進稅收公平、公正,消除現行國內外居民納稅的不平等性。二是國內居民稅前固定扣除人民幣800元。這是表面公平而事實上的不公平。首先,它沒有考慮物價波動,如90年代初的物價與90年代未的物價顯然不同,而稅前扣除額卻不變;其次,沒有考慮地區經濟及消費狀況和納稅人的實際贍養人口與負擔狀況等。

(二)公民納稅意識淡薄。“納稅光榮”還僅停留在口頭上。相當多的人,當自己的純所得在免稅范圍內時高唱“納稅光榮”,一旦應繳納稅款時,心里總不高興,于是就使出渾身解數逃稅。越是高收入者逃稅的越多。他們或利用權利自訂納稅標準,或化整為零,以實物、債權、股權分配等方式逃稅,或拉攏稅官以吃小虧占大便宜等手段逃稅。工薪收入者逃稅幾乎不可能(不是不想逃稅),他們沒有前述的權利和經濟實力支付逃稅費用,且工資薪金收入基本上是單位代扣代繳,逃稅無門。

個人所得稅法的原則性、概括性過強,可操作性不足,給逃稅者可乘之機。個人所得稅是普遍稅,以大稅基,低稅負為基本特征。個人所得稅是收益稅,所有收益者都是應納稅人。要鼓勵公民致富,使絕大多數的公民都具有實際納稅條件。破除個人所得稅是少數高收入者專有稅的觀念,增強公民的法制觀念、納稅意識和愛國覺悟。個人所得稅法要充分注意中國地域大,經濟發展不平衡等實際情況,國家控制統一稅收法律、法規的制定權,防止富的地方有稅不征,窮的地方橫征暴斂。嚴格執行個人所得稅法,對高收入者實行加成征稅,逐步開征贈與稅、遺產稅。公民的納稅意識培養既要講自覺,又要講處罰,二者結合才能奏效。稅收征管中,稅務征管人員應當樹立人民公仆形象,增強為納稅人服務意識。應當相信納稅人的基本覺悟,相信納稅人自覺申報納稅、主動繳納稅款,充分尊重和保障納稅人國家主人身份;稅務機關及其稅務征管人員又是國家代表者,應當采取一定形式對納稅人進行抽查,接受群眾舉報,對那些偷逃稅行為給予從重處罰,通過新聞媒體暴光,以教育廣大公民依法納稅,保證國家稅收不被流失。

公民法制觀念不強是納稅意識薄弱的重要原因。古時已有的“苛捐雜稅”之說,是對稅收的對抗情緒的反映。封建社會中,農民繳納捐稅是滿足地主階級的統治需要。長期封建社會的影響,是公民納稅意識薄弱的歷史原因,只知服從官管,不知遵守法律是法制意識薄弱的表現。法律是關于權利與義務的規定,權利義務是對稱的,沒有無權利的義務,也沒有無義務的權利。享受權利者必履行義務,履行義務者就有權享有權利。現實社會中權利義務不對等,履行納稅義務與否,并不影響對公共產品和公共服務的享有。既然能享受權利又不履行納稅義務,必然使“納稅光榮”只剩下空洞的口號,喪失了法律公平、正義之本。在稅法宣傳上更多的是宣揚納稅人的義務而淡漠納稅人的權利,弱化了納稅意識。可以相信,解決納稅義務者的權利后,其納稅積極性會大大增強。其佐證是,計劃經濟時國債發行量不大,但還得層層動員,分派任務,發動黨團員干部帶頭才得以完成;而今國債發行量大增,然,僅按正常債券發行方式發行,即受到公民的積極認購。因此擴大納稅人的知情權,增加政府財政預算、財政開支的透明度,使納稅人真實感受到是國家的主人。納稅人不僅征稅過程清楚,而且稅款流向也明白,使納稅人的納稅抵觸情緒消除。政府職能的正常運轉與納稅人的納稅行為密切相關,政府部門使用納稅

人提供的資金,納稅人享有監督政府部門工作和接受政府部門服務的權利,納稅人的監督能有效防止諸多重復建設、浪費,也是遏制腐敗的一劑良方。納稅,是作為國家主人的條件和應盡之責,只有國家主人才有資格對國家財政開支、預決算等國家事務進行有效監督。

(三)個人所得稅征管制度不健全。個人所得稅征管首要問題是明確納稅人的收入。當前什么是一個納稅人的真正全部收入是一件難事,至少有下列行為稅務機關很難控制。一是收入渠道多元化。一個納稅人同一納稅期內取得哪些應稅收入,在銀行里沒有一個統一的賬號,銀行方面不清楚,稅務方面更不清楚。二是公民收入以現金取得較多(勞動法規定工資薪金按月以現金支付),與銀行的個人賬號不發生直接聯系,收入難于控制。三是不合法收入往往不直接經銀行發生。正因為有上述情況,工薪收入者就成了個人所得稅的主要支撐。其次,個人所得稅的稅前扣除項目與扣除標準有待完善。這既是個人所得稅的重要組成部分又與其他相鄰法律密切聯系,如何使個人所得稅更科學合理又不違背法律精神,是既難又重要的事。可以參考企業所得稅征管法,確定稅前扣除項目,納稅人衣食住行等基本生活必需品消費項目可扣除,根據我國國情確定扣除標準,以年度為一個計算納稅期間,計劃預繳,年終后結算,多退少補。

二、改革、完善個人所得稅法律機制

(一)完善個人所得稅立法,促進個人所得稅法制化。國家控制個人所得稅法的統一制定權,維護稅法的統一性。由于我國地域廣大,各地經濟發展差別也大,因此應當允許地方政府在不違反國家統一稅法前提下根據本地實際情況進行調節的自主權,制定適合本地區的征管辦法,充分發揮中央與地方征管的積極性。其次征稅額度既要穩定又要適時調整。個人所得稅的稅前扣除項目,扣除標準、稅率等應當法定,并隨國家社會經濟發展適時調整。世界各國普遍趨勢是降低稅率,吸引資金和勞動力,以擴大稅基,達到增加稅收的目的。降低稅負是刺激經濟發展,為國聚財的有效之舉。關于勞動收入與非勞動收入。我國是社會主義國家,生產資料公有制是主體經濟,按勞分配是主渠道。鼓勵誠實勞動,勤勞致富。我國工資薪金收入個人所得稅率5%～45%,其邊際稅負高于半勞動型的承包承租經營所得稅率5%～35%,而非勞動所得的利息稅率僅20%,與國家分配原則相悖。

目前我國公民納稅意識薄弱、稅法不夠完善的今天,人們在利益驅動下,極易設法逃稅。加之提供勞務者與接受勞務的單位之間有著特殊的千絲萬縷的聯系,代扣代繳也難于如實實現。筆者認為,應將這兩類所得納入統一的工資薪金所得納稅。對月收入4萬元以上者甚少,即個人所得稅率第五級至第九級稅率設置實際意義不大,

可參考國際通行做法規定一個統一的比例稅率。應當看到,“降低稅率,擴大稅基”是世界各國所得稅法改革的共同趨勢。1981年起,美國的個人所得稅率從11%～50%的15級改為15%和28%兩級。加拿大《1987年稅制改革白皮書》對各種稅及其稅率、稅基等進行合理的全面的改革,不但拓寬稅基,而且降低了稅率,其目的在于稅制的公平性,競爭性,簡明性,協調性,可靠性。1987年9月,日本議會通過了稅制改革立法案,個人所得稅率由10.5%～70%的15級累進制降到1988年度的10%～50%的6級累進制,此次稅制改革以公平、公正、簡化為原則。個人所得稅稅負沉重,不利于私人儲蓄和提高私人的購買力,從而不利于國內的資金積累和擴大國內市場。各國實踐證明,高稅率不一定有高收入,反而可能誘使納稅人逃避稅收,阻礙經濟增長。

(二)政府應加強對個人所得稅的調控。對高收入者如何納入個人所得稅監管,無疑是個人所得稅法修改中必須注意的。建立個人終身稅務號碼(與身份證編號類似),加強銀行功能,減少經濟生活中的現金流量,發展信用卡業務,個人消費原則上采用信用卡結算。加強稅務機關的監督機制。監督既包含對納稅人的監督,也包含對稅務執法監督。既要使稅務人員有職有權,又要職權法定,在職權范圍內履行職責,不越權,不失職,不自行設置權利或免除義務。

稅務機關應當執法必嚴,違法必究。在稅收征管方面,第一是完善納稅申報制度,建立以納稅人身份證號為據的納稅編碼,以法律形式規定當期收入或個人存量財產實名制,以便全面掌握個人收入及財產狀。第二,改革金融體制,嚴格控制現金流通,將個人收入納入通過銀行結算,控制個人所得稅的偷稅行為。第三,規定納稅人、支付單位和銀行三方稅務申報制度,凡達到納稅標準的必須申報納稅。第四,建立用人單位對個人支付的明細表制度并定期向稅務機關申報,以便對納稅監督。第五,加強稅務稽查和對違反稅法的處罰,要在全社會公民中逐步形成遵守稅法與遵守刑法等法律同等重要、同等約束力的思想。

個人所得稅法自1980年頒布起,就明確規定中國公民每月所得額的扣除基數為人民幣800元。1999年8月九屆全國人大常委會修正時仍維持這一扣除基數。然而,我國公民的收入水平卻有顯著提高,我國物價指數也顯著提高。法律條文仍堅持這一扣除基數,對增值稅和營業稅的起征點也有影響。不能很好反映和規范社會經濟現象。有些地區也不同程度地提高了扣除基數,使稅法的嚴肅性受到損害。為此建議根據當前經濟狀況,國家提高扣除基數,防止各地各行其是,維護法律的嚴肅性。

[參考文獻]

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