配合國家調控發展地方財政論文

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編者按：本文主要從金融危機對地方財政的影響；地方財政困境的原因分析；化解地方財政困境的出路進行論述。其中，主要包括：全國財政收入自金融危機以來,出現了明顯的下降、財權與事權不相匹配、分稅制是按照事權劃分各級政府財權的一項制度、區域間財政實力差距巨大、地域間財政收入實力必然存在差異、國家積極財政政策存在的問題、促消費、擴內需、增投入、保就業、擴大內需,消費和投資是兩大核心動力、建立地方公共財政體系、建立和完善公共財政體系是我國財政體制改革的關鍵環節、推進轉移支付制度改革、我國財政體制注定了財力中央集權、促進國家積極財政政策的科學化、民主化、改革稅制,增加地方財政收入等，具體請詳見。

【摘要】受金融風暴的影響,地方財政遇到了前所未有的困境。地方財政如何在金融危機中克服種種困難,如何配合國家宏觀財政政策,重返經濟發展快車道,值得我們深入研究。

【關鍵詞】金融危機地方財政轉移支付政府職能

一、金融危機對地方財政的影響

我國財政收入在經歷了五年的高速增長之后,2008年8月首現拐點,同年10月更是出現了負增長。2008年12月份,全國財政收入3248.69億元,比去年同月增長3.3%。其中,中央本級收入756.16億元,同比下降15.5%;地方本級收入2492.53億元,同比增長10.8%。2009年1月,全國財政收入6131.61億元,比去年同月減少1265.03億元,下降17.1%,其中,中央本級收入2964.82億元,下降28.4%;地方本級收入3166.79億元,下降2.7%。從數據對比中我們清晰的看到,全國財政收入自金融危機以來,出現了明顯的下降。而地方財政收入由同比增長10.8%到同比下降2.7%,下降幅度更加明顯。我國實施分稅制改革之后,中央財政收入一直占據著全國財政收入的主體,收入來源穩定,中央財政一直處于相對寬松的環境;相比之下,地方財政收入來源分散,支出壓力過大,有些甚至長期處于入不敷出的境況。雖然地方財政收入下降幅度較小,但地方財政收入的剛性較強,這不到三個百分點的變動,可能對地方政府的運行造成巨大的影響。以河南省濮陽市為例,2009年一季度財政一般預算收入完成4.2億元,同比下降21.6%,三月份一般預算收入完成1.5億元,同比下降達到了驚人的43.6%。濮陽市的情況也許不能以偏概全,但足以向我們展示金融風暴已經對我國的地方財政造成的巨大危害,而且這種影響還在進一步的深化。

二、地方財政困境的原因分析

1、財權與事權不相匹配

1994年,我國實施分稅制改革。分稅制是按照事權劃分各級政府財權的一項制度,但從我國分稅制實施的情況來看,財政收入按政府級次層層上移,而事權則被逐級下放,尤其是地市級以下政府,承擔著大量的社會保障、衛生防疫、義務教育、環境保護等公共產品的支出,并且在維持地方政府運行、發展地方經濟方面壓力巨大,地方政府職能與財權失衡矛盾突出,與國際慣例不符。在國外許多國家,這些基本公共服務大多屬于中央或省級政府的職責范圍,以便形成全國統一的供應水平。與龐大的支出規模相比,縣級政府卻要把75%的增值稅和100%的消費稅上繳中央,剩余部分又大都集中在省、市兩級政府,縣級政府最后得到的很少。地方經濟發展相對滯后,為了發展經濟,招商引資,地方政府往往需要制定一系列優惠政策,大都以提供必要的公共服務而犧牲地方財稅收入為代價,使地方政府財力進一步受損。剛性支出過多而收入增長乏力,地方政府的基本社會公共服務職能很難有效實現。

2、區域間財政實力差距巨大

由于經濟發展水平的差距,地域間財政收入實力必然存在差異。當初我國分稅制改革以維持地方既得利益為原則,而我國的轉移支付制度也存在一些問題,所以,由于經濟發展水平不同所造成的財力差距在實施分稅制后沒有得到解決,相反還有進一步拉大的趨勢。以江蘇省、河南省、青海省這三個代表東、中、西部地區的省份為例,2009年一季度三省一般預算收入分別完成745.01億元、245.58億元和21.20億元,江蘇省財政一般預算收入是青海省的35倍。從人均財政支出來看,2009年一季度三省人均一般預算支出分別為857元、600元和126元。可見不管是財政收入還是支出,地區間的財政實力確實差距巨大,同樣說明各地政府職能的有效實施和公共產品的提供能力極不平衡。地方財政實力是抵御金融危機,克服經濟困難的必要條件,擁有了雄厚的財力,才能抗拒各種風險,走上良性健康的發展軌道。

3、國家積極財政政策存在的問題

應對國際金融危機,國家及時采取了宏觀調控措施,促消費、擴內需、增投入、保就業,尤其是積極的財政和貨幣政策發揮了至關重要的作用。積極財政政策也就是所謂的擴張性財政政策,指通過財政收支規模的變動來增加和刺激社會的總需求,在總需求不足時,通過擴張性財政政策使總需求與總供給的差額縮小以至平衡。要擴大內需,消費和投資是兩大核心動力。此次國家實施的積極財政政策,也是要通過擴大財政支出規模、增加政府投資來拉動內需。但值得注意的是,我國經濟長期處于高投資率、低消費率的狀態,居民的消費習慣也是高儲蓄、低消費。投資是為消費服務的,而消費又要以需求為支撐,所以刺激社會的消費需求是擴張性財政政策的關鍵所在。4萬億的巨額投資,是國家積極財政政策的重要砝碼之一,其中中央政府出資1.18萬億,剩余部分由地方政府配套,這無疑是對地方政府的又一次嚴峻考驗。2008年全國地方財政本級收入28644.91億元,而此次4萬億投資計劃需要地方配套的資金是2.82萬億元,幾乎和2008年全年地方財政本級收入相當。金融危機后更加困難的地方財政,如何承受“積極財政政策之重”,值得我們深思。

三、化解地方財政困境的出路

1、建立地方公共財政體系

建立和完善公共財政體系是我國財政體制改革的關鍵環節,而地方財政,尤其是基層財政改革的基本目標和評價標準有兩個:一是財政體制改革要有助于實現區域間基本公共產品和服務提供水平的相對均等,其評價標準是公共服務的均等化程度;二是有助于提高基層政府根據本轄區居民公共需求偏好提供公共產品和服務的能力,其評價標準是基層政府的回應性以及供應和生產公共產品和服務的效率。歸根結底,提供公共產品和回應公共需求的能力,是衡量和評價地方財政行使職能成敗的標準。如何提高這種能力,使有限的能力發揮到極致,最終還是要建立地方公共財政體系。當前金融危機環境下,除了實施積極財政政策,更要注意短期效應和長期效應的結合。發放代金券、消費券,也許能起到刺激經濟的短期效應,但這種“撒胡椒面”的行為治標不治本,有時甚至標本都不治。因為老百姓的消費習慣沒有根本改變,一次性消費結束后對未來的預期仍然充滿不確定性。所以與其分散財力“撒胡椒面”,不如化零為整,集中財力提高地方財政提供公共產品的能力,加快推進公共財政的社會保障職能,解除老百姓的后顧之憂,改變我國長期存在的高儲蓄率、低消費率的現狀,調動社會的消費需求潛力。

2、推進轉移支付制度改革

我國財政體制注定了財力中央集權,而各地財政實力又存在巨大差距,所以完善的轉移支付制度是保證地方財力橫向平衡、實現公共財政均等化的必要條件。從財政部公布的數據中我們看到,2008年我國地方財政收入達51590.52億元,支出49992.65億元,結轉和結余共1597.87億元。我國大多地方財政支出壓力大,受金融危機影響的個別地方更是捉襟見肘,為何2008年還會出現將近1600億元沒花完的情況?這里我們應該看到中央財政轉移支付中存在一定的問題,有些地方財政實力弱,得到中央財政的轉移支付后還是存在支出缺口;有些地方財政實力雄厚,財政收入大于支出。由此可見中央財政的轉移支付制度沒有發揮其應有的功能。西方市場經濟比較發達的國家,也有不少中央政府掌握較大財權,但這些國家普遍采取中央多收多支、多收多補的轉移支付制度。財政收入經過再分配之后,地方政府所擁有的財力和所承擔的事務基本相稱,最終目標是實現公共服務均等化。我國也應該建立規范化、法制化的轉移支付制度。特別是地方政府財力較弱,地區間差異大,所以更要體現公平與效率、財權與事權相統一的原則。以法律形式規范轉移支付制度,轉移支付方法可以借鑒西方發達國家的有益經驗,統一標準,公式計算,杜絕人為因素影響,不斷縮小地區間差異。

3、促進國家積極財政政策的科學化、民主化

政治強調民主,行政強調效率。意思是政策制定過程要集思廣益,尊重各方利益,采取民主程序;政策執行則可適當集權,注重效率。4萬億的投資計劃,是應對金融危機的財政政策“重拳”,也是國家積極財政政策中最為引人注目的政策之一。4萬億投資要靠中央和地方財政共同承擔,說到底花的是納稅人的錢,投資規模如何把握,投資方向如何確定,決策者應該聽到廣大公民的聲音,應該尊重來自納稅人的意見。這4萬億中用于鐵路、公路、機場和城鄉電網等基礎設施建設的資金有1.8萬億,占投資計劃的比重最大。基礎建設投資見效快,短期內擴大就業、增長GDP,能夠起到治療經濟危機“特效藥”的作用。但我們也應該看到其負面影響,最明顯的就是1997年來我國固定資產投資占GDP的比重一直處于國際較高水平,而消費需求的增長始終落后于投資增長,對經濟增長的貢獻沒有體現出來。令人欣喜的是,2009年兩會期間,國家已對4萬億投資計劃的結構進行了調整,基礎設施投資占比由原來的45%降至37.5%,說明國家已經考慮到長遠效率與當前利益的結合,關注民生與發展經濟并重。積極財政政策還要關注地方財政當前的困境,用中央財政的雄厚實力彌補地方財政的不足,以金融危機為契機,進一步調整地方經濟發展不平衡、結構不合理的現狀,充分發揮“四兩撥千斤”的功效。

4、改革稅制,增加地方財政收入

中央可以下放一部分稅收立法權,賦予地方政府一定的稅收自主權,形成以中央立法為主,地方立法為輔,相輔相成,互為補充的稅收立法機制。金融危機環境下,地方政府大都面臨財政困境,甚至已經陷入財政危機。應對之策無非是開源和節流。當前經濟環境,正是需要財政拉動的關鍵時刻,換句話說正是花錢的時候,所以節流這條路幾乎是走不通的。實際上我國公民的稅負相比發達國家是較低的,甚至和印度等發展中國家相比也存在一定差距,所以政府在提高稅率、增加收入方面還有一定的操作空間。另有調查顯示中國人的稅負痛苦率是世界上最高的,為何會出現這種狀況,政府又該采取那些舉措呢?亞當·斯密曾在《國富論》中比較過英國和法國的稅制。英國每年從800萬人口中征收1000萬英鎊稅款,但社會各階層從未有壓迫感,而法國的人口是英國的三倍,每年征收的稅款卻不足1500萬英鎊,但法國民眾所感受的課稅壓力遠甚于英國。調查后發現英國稅制的民主程度遠高于法國,英國公民參與到稅制的制定過程,對自己制定的政策當然無話可說。我國的稅收政策制定也可適當借鑒國外的有益經驗,在擴大地方稅收自主權的同時引入民主化,真正體現老百姓的主人翁地位。中央稅方面應區別各地財政實力,采取差異化的稅收分享機制,適當增加中西部經濟欠發達地區地方稅收留成比例,增強地方政府對抗金融危機的實力,有效實施稅收“調節器”和中央財政再分配職能。

【參考文獻】

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