互惠規范提升政府績效管理能力論文

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編者按：本文主要從引言；我國政府績效管理的制度化與社會資本的規范分析；我國政府績效管理的價值導向與社會資本的信任分析；我國政府績效管理的公共責任轉變與社會資本的第三部門分析進行論述。其中，主要包括：社會資本理論屬于一種投資未來的關系資本、我國政府績效管理的制度化缺失、政府一旦職能紊亂、運轉失調，無法發揮最大績效、社會資本的規范要素有助于政府績效管理的制度化建設、公眾評估主體的能力不足、公眾評估的實際效果與它的主體地位極不相稱、公眾的評價原則很簡單，即是否和自己的利益相關、社會資本的公民參與網絡提高公眾評估政府績效的能力、公民參與網絡與公眾評價政府績效的能力關系密切、政府績效管理與傳統行政效率相比，遠遠超過行政效率的單向維度、目前，我國第三部門發展迅速，同時也參與了大量的公共事務管理等，具體請詳見。

摘要：從社會資本理論視角出發，結合公共行政學的相關基礎理論，來考察社會資本與政府績效管理之間的關系，至今還是一個理論界較少涉足的領域。社會資本提高了公眾參與政治的能力，增加對政府的信任，建立互惠規范的溝通渠道，這些都有助于政府制定合理、公平、高效的政府績效管理方案，提升政府績效管理能力，促進社會和諧發展。

關鍵詞：社會資本；政府績效管理；公民參與；網絡

引言

社會資本理論屬于一種投資未來的關系資本，雖然其報酬率在飄忽不定的關系網中難以用數理工具加以計量，但總會令人感到希望在握。由于社會資本仍屬“資本”范疇，追求效率是“資本”的天然本性。同時，政府績效管理的一個基本目標就是提高政府效率。因此，社會資本與政府績效在追求效率目標上統一起來。除效率之外，社會資本強調的公民精神、信任、互惠規范等表現要素與政府績效管理目標在邏輯上同樣具有一致性。臺灣政治大學謝俊義博士通過研究，在政府績效與社會資本之間創建了一個函數公式：視社會資本為獨立變數，社會資本的多寡導致政府績效的優劣。政府績效的提升是與社會資本成正比的。

“F（g）=∑（s1+s2+……sn）F（g）=政府績效sn=社會資本的各項要素”[1]

在個人與個人、個人與社區、個人與政府、社區與政府等關系網絡中，社會資本提高了公眾參與政治的能力，增加對政府的信任，建立互惠規范的溝通渠道，這些都有助于政府制定合理、公平、有效的政府績效管理方案，提升政府績效管理能力，促進社會和諧發展。一個社區、一個地域或者一個國家的社會資本的存量本身就構成了政府績效測量的一個重要指標。同樣地，政府一旦職能紊亂、運轉失調，無法發揮最大績效，追根究底，都可以在社會資本累積上找到答案。基于社會資本理論視域下的政府績效管理，可從以下幾個方面進行兩者之間的互動分析。

一、我國政府績效管理的制度化與社會資本的規范分析

1.我國政府績效管理的制度化缺失

政府的績效管理是一個長期而又緩慢的改進過程。一項好的績效管理方案的產生往往要經過一段相對漫長的時間。這要求政府績效管理要有一個比較穩定、持續的政治環境。美國會計總署列舉了七項成功進行績效改進的做法，其中一條就是高層的支持與承諾。“雖然高層領導人對績效管理改革所顯示的支持與承諾對排除阻力、推進改革起了重要作用，但由于與制度相比，高層領導人的承諾（指令）有很大的隨意性和不確定性，而且高層領導人的更換較為頻繁，這就更加劇了績效管理改革的不穩定性。”[2]

黨的十五大明確宣布建立法治國家是我國政治發展的基本目標。經過二十多年的改革開放，我國政府在各項管理領域里的法律法規基本完善，中央和地方初步形成了以憲法為核心的多部門法律體系。特別是《行政許可法》的出臺以及國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》，明確了法治政府的任務和目標，依法界定和規范政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四項職能。我國政府績效管理在法治政府的目標下，已經取得了很大進展。但由于我國政府績效管理從無到有，政府機構改革處于過渡時期，政府績效管理的內容、評估的價值取向、績效測評的技術指標體系等都不完善，帶有很強的自發性、隨意性、盲目性。“因此，要保證績效管理改革深入發展，不至于中途夭折或停頓，就必須把績效管理改革納入制度化、法制化的軌道，以確保改革的連續性和延續性。”[2]

2.社會資本的規范要素有助于政府績效管理的制度化建設

社會資本的規范主要是指組織成員之間的互動所產生的共同行為準則。一套明確的共同規范對關系網絡成員的維持是相當重要的。當組織成員有著共同期望、有著共同利益時，他們對規范的遵守就會表現出驚人的一致。

因此，在個人與政府管理的關系中，公眾以理性的態度覺察到政府績效管理改革能帶給他們實實在在的好處，使他們在與政府打交道的過程中，感到政府服務態度、服務效率、服務方式比以往有了較大改善（如一站式審批、首問負責制等，均能提高政府工作效率、轉變政府機關官僚作風，因而受到公眾的歡迎）。基于社會資本的規范理論，當公眾與政府有著共同的目標、相同的利益時，公眾就希望政府績效改革能夠穩定下來，成為一種長期的互惠規范，公眾也因此變得積極參與、充分信任政府。因為普遍的互惠規范可以使鉆營私利、以自我為中心、逃避責任的心態轉變為命運休戚與共、利益互享、追求公共精神的積極行動。同時，政府的績效管理也因為公眾的參與、信任與合作而大大降低政府政策行為的執行成本。互惠的規范“之所以能夠發展，是因為它們降低了交易成本，促進了合作”[3].所以，一項好的政府績效管理法案，是政府和公眾互惠的基礎平臺，也是他們共同的利益期待。所以，強化社會資本的規范要素，有利于政府績效管理法制化、制度化建設。

二、我國政府績效評估主體與社會資本的公民參與網絡分析

1.公眾評估主體的能力不足

廈門大學的卓越教授認為政府績效的評估主體主要有四個方面：綜合評估組織、評估對象的直接領導、公民和行政相對人、其他評估組織。吳建南教授則從政府績效評估的利益相關者理論（Stakeholdertheory）出發，把政府績效評估主體劃分為四種類型：政府組織（包括上級政府、本級政府、下級政府）、同級人大組織、學術研究群體、一般公眾群體。無論哪種劃分方法更為科學，關鍵都取決于政府“績效測評項目的作用范圍、作用對象、作用時間、作用背景”[4].政府績效評估不同于一般企事業、社會團體的管理評估，突出公眾的政府績效評估的主體地位，則更能“直觀的體現評估的滿意特征，明確評估的價值取向”[5]，增強公共部門的民主性和合法基礎。

既然公眾評估主體地位的重要性是不言而喻的，但公眾評估的實際效果與它的主體地位極不相稱。根據經驗和理論分析，公眾評價能力的缺失原因有多方面，主要是缺乏熱情、偏好失誤、信息匱乏和沒有專業的評估知識。“公眾的評價原則很簡單，即是否和自己的利益相關，如果相關程度太低，公眾將不會進行評價。”[6]事實上，從達爾的政治人分析來看，大部分公眾就處在無政治階層。“許多公民對實施他們的權利或履行他們的政治義務漠不關心。即使今天，這個問題也很尖銳。在大多數多頭政治體制中，將近五分之一或三分之一的合格選民一般不在全國選舉中投票，更多的人不參與其他類型的政治活動。”[7]即使公眾參與對政府的評價，但這種評價更多的是一種盲目、分散、不全面的評價，更多的是摻和著評價者本人的情感偏好。帶著個人基于其獨特生活所形成的對政府樸素、模糊的情感，公眾的評價多數情況下是對政府優點或瑕疵進行放大和縮小。[6]

2.社會資本的公民參與網絡提高公眾評估政府績效的能力

公民參與網絡一般是指一群界定清楚的成員（包括個人、團體、組織乃至社區或是整個社會），透過社會關系相互聯結并擔當行動渠道的組織關系。本質上，社會資本探討個人與組織之間的關系，所以多數學者將公民參與網絡視為社會資本的重要構成要素。公民參與網絡與公眾評價政府績效的能力關系密切。社會資本一方面通過社會關系網絡培育公眾與政府的寬容、合作精神，另一方面它還能訓練公眾參與政府績效管理的技巧，增強參與意識。在普特南看來，“人們在組織中能夠修正甚至放棄自己狹隘目標而與其他派別達成某種妥協，相互寬容和相互理解。這種平等的網絡成員地位有利于形成組織之間的制約關系，特別是社會制約政府的關系。”[8]阿爾蒙德則認為在參與型的政治文化中，大多數公民把公共行政系統當成是促成公民利益得以實現的合法途徑，并會向系統提出不斷增多的期待與要求。[9]

社會資本使公眾在一個平等、民主、合作、寬容的橫向關系網絡里，增強公眾合作、交往熱情，相互達成理解和妥協，更重要的是當公眾意識到正是自己的參與，就有可能實現期待的利益。于是，參與組織活動、積極發表有關看法和建議，就成了個人維護自身利益、維護和諧團體生活的自發沖動。盡管許多學者從社會資本的角度探討公民參與政治的問題，但這絲毫不影響公民參與網絡對政府績效評估能力提升的探討。公眾既可以基于個體利益對政府做出請求與評價，也可以基于一種普遍的社會公共利益而對政府做出評價。個體利益的實現與社會公共利益的實現在邏輯上是一致的，因為多個個體利益構成了社會公共利益。不管基于何種利益出發，公眾都意識到，參與政府績效管理的評價，都將有助于個體利益和社會公共利益的實現，政府也因此獲得更多的民主合法性，提高績效管理水平。

三、我國政府績效管理的價值導向與社會資本的信任分析

1.政府本位的績效價值導向

改革開放20多年來，我國政府的組織機構、職能范圍、人員素質歷經多次變動與調整，政府公共管理能力得到一定程度的改善。特別是20世紀90年代中后期，我國大量引進西方發達國家政府管理理論與實踐方法。政府績效管理作為全球政府變革的主流趨勢，也已經在我國公共領域逐漸推廣普及。但由于傳統體制慣性的影響，我國政府績效管理目前還主要是以國家、政府為核心來運作。政府績效管理與評估中的政府本位，導致了公眾與政府的隔閡，公眾對政府冷漠和不信任的現象普遍存在。對各級政府的考核，大都還是停留在應付上一級政府下達的各項考核目標的層次上。有的學者稱這種政府績效考核導向為壓力型體制導向。“壓力型體制的實質是上級組織利用行政權力給下級組織下達任務和目標，并通過層層分解和量化的方式來推動體制的實際運作。”[10]以政府為中心的壓力型體制最終簡化政府績效管理的綜合要素，評估政府績效的指標多涉及產值、GDP等的增長，而很少涉及生態環境狀況、政府服務質量、社會文明道德意識、公民參與狀況、社會經濟福利水平等。

2.社會資本的信任要素轉變政府本位的價值取向

弗朗西斯。福山認為社會資本的信任就是“在正式的、誠實的和合作行為的共同體內，基于共享規范的期望”[11].普特南在《使民主運轉起來》一書中，解釋了在意大利公共精神發達地區，社會資本的信任與政府績效、經濟發展保持了穩定的正比關系。社會資本的信任，同時也被看作是“公民社會的黏和劑……許多集體行為的問題只通過個人行為無法解決，但是由于遙遠的國家調節或間接的正式民主程序也不容易解決。相反，社群的自我調節，結合民主國家及其機構的威權，倒可以使問題得到解決”[12].我國學者王建民對美國地方政府績效管理的動力做了深入的分析。他認為，美國地方政府開展的績效管理活動完全是行政管理者為了滿足本地居民的需求。美國國會制定的《1993年政府績效與結果法案》對地方政府沒有要求和約束。地方政府績效管理的巨大動力不是來自上級政府的壓力，而是“來自本縣居民對議會和政府不斷提高服務質量的要求”[13].

構建信任，是合作的前提。社會資本理論所強調的信任要素，能夠使政府與公眾增加交流、溝通，促進公眾與政府之間合作，提高政府管理績效。公眾對政府的信任增強，使政府的行動邏輯由上級壓力轉變為公眾滿意，由政府中心本位轉變為面向社會、面向公眾，積極推動公眾參與政府績效的評價。

四、我國政府績效管理的公共責任轉變與社會資本的第三部門分析

政府績效管理與傳統行政效率相比，遠遠超過行政效率的單向維度。除了提高管理效率的追求，它還涉及公共責任、自治精神、行政倫理、服務品質、管理風格等綜合維度。責任性是政府績效管理的目標之一，也是政府職能的必然要求。社會資本的第三部門是“介于政府與營利性經濟組織之間的以公共利益或團體利益為目標取向，依靠政府財政撥款、民間捐款和會費收入為資金來源，以組織成員志愿參與為運作機制的正式自治性組織”[14].從社會資本的第三部門視角來審視政府績效管理的公共責任，對于轉變政府職能、界定政府績效管理的責任范圍、提升社會資本存量有著重大意義。

改革開放前，我國政府體制是高度集中的中央計劃管理體制。政府作為社會單一的管理主體，承擔了許多本不該政府承擔的職能。政府職能不清，導致機關官僚主義作風嚴重，政府績效低下。確立市場經濟體制改革目標之后，我國逐步進行政府職能轉變，政企分開、政社分開，把政府承擔的企業經濟管理職能交還給企業，把屬于社會能夠自我管理的事項移交給社會。在全球化時代，我國政府職能有兩個基本走向，一方面把部分職能上移到國際組織；另一方面是把部分職能下放到社會自治團體和企業。

目前，我國第三部門發展迅速，同時也參與了大量的公共事務管理。問題的關鍵是：公共責任是任何承擔公共事務組織的正當性理論預設。原來由政府承擔的公共事務，現在轉移給第三部門，那么，政府的公共責任將做如何變化呢？從無到有的自治團體（第三部門）是否已經做好了管理自治事務的能力？是否能承擔起管理的公共責任呢？只有重新疏理清楚政府與第三部門的職能與公共責任，政府管理才能真正做到以績效為導向。我國政府職能主要集中在經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務。如果政府失職，根據委托—理論，將由公眾追究其責任。第三部門管理部分公共事務，相應承擔部分公共責任。如果第三部門不能充分履行自己職能，其職能缺失行為必須有政府監管，進行必要懲罰。政府在下放部分公共權力的同時，又要承擔起監管第三部門的責任。所以，政府的績效管理既不是事無巨細的統包獨攬，也不是推諉扯皮、逃避責任。在厘清政府與第三部門的公共責任基礎上，制定相應的績效評估體系。“正在興起的中國第三部門應成為溝通政府與公民的一座重要橋梁”，“第三部門成為協調政府與公民之間關系的平衡器，它有助于補救市場失靈和政府失效、集權失靈和民主缺位的雙重缺陷，有助于提高公共事務的管理效率和公共服務能力。”[14]政府與第三部門相互合作、相互監督，共同完善我國公共部門的績效管理，促進公共部門服務品質提升，最終使政府高效、公眾滿意。

參考文獻：

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[4]何會濤。公眾作為公共部門績效評估主體的障礙性分析[J].山東經濟管理干部學院學報，2005，（4）：36.

[5]卓越。公共部門績效評估的主體建構[J].中國行政管理，2004，（5）：19.

[6]吳建南，閻波。誰是績效的最佳評價者：區縣政府的利益相關主體分析[C].廈門：公共部門績效管理學術研討會論文，2004.8.