穩健財政政策問題研究論文

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內容提要：2005年初，我國的財政政策由“積極”轉向“穩健”，如何應對國家財政政策的取向，促進青海財政良性運轉和經濟社會健康發展，本文解析了穩健財政政策下青海財政潛在的困難和問題，并提出了切實可行的政策措施。

關鍵詞：穩健財政政策青海財政問題

2005年年初，黨中央、國務院針對我國部分行業發展失衡、局部經濟出現過熱的現象，為加強宏觀調控，保持國民經濟快速、持續、健康、有效的發展態勢，果斷地實施了穩健財政政策的重大戰略措施。實行穩健財政政策，是包括財政調控目標方向、手段組合、方式方法轉變在內的重大政策轉型。穩健財政政策不僅是財政政策名稱和赤字規模的調整變化，更是財政政策性質和導向的根本轉化。根據財政部部長金人慶的解釋，穩健財政政策的核心是“控制赤字、調整結構、推進改革、增收節支”。

青海省是西部地區乃至全國經濟發展相對滯后的地區。2004年，全省GDP為465.73億元，僅占全國GDP的0.34%，人均生產總值8606元，與全國人均GDP相差1955元；其第一、二、三產業占GDP的比重分別為12.4%、48.7%、38.9%，與全國相比，第二產比重偏低，仍處于工業化的初期階段。

如何應對國家由積極財政政策轉向穩健財政政策的政策取向，解析國家穩健財政政策下青海財政潛在的困難和問題，提出切實可行的政策措施，對于促進青海財政良性運轉和經濟社會健康發展具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

穩健財政政策的調整取向對青海來說是機遇與挑戰并存。一方面，國家逐步加大對農業、教育、社會保障、科技、生態環境等公共領域的投入，將會有利于全省在這些領域爭取資金支持，促使各項事業加快發展；另一方面，隨著中央財政基建投資規模的逐步收縮，青海在爭取基礎設施等項目投資的難度可能會增大。

一、機遇

（一）財政政策的轉型為全省經濟和社會發展創造有利的條件。國家實行穩健財政政策，調整國債資金使用結構和財政支出結構，強調按照科學發展觀和公共財政的要求，壓縮一般競爭性領域的投入，加大對農業、教育、就業和社會保障、科技、環境生態建設、公共衛生等屬于公共范疇的投入力度。青海地處國家西部大開發前沿，經濟社會等各項事業發展水平比較落后。穩健財政政策提出財政支出要有保有壓，體現統籌發展趨向，這將有利于加強財政資金對全省經濟和社會發展薄弱環節的支持。具體來說，這對做好“三江源”生態保護建設、農牧區貧困地區基礎教育、農牧區公共衛生建設、農村“六小”、扶貧脫困、退耕還林、休牧還草、天然林保護、青海湖濕地保護、藏族地區財力補助等項目，爭取中央支持帶來了新的機遇。

(二)稅收政策的調整對全省經濟發展具有積極的促進作用。我國進一步推進的稅制改革，包括增值稅轉型、內外資企業所得稅并軌、深化農村稅費改革以及完善出口退稅制度等。擬推行的增值稅由“生產型”轉為“消費型”改革，將有利于促進產業結構調整和技術升級，鼓勵企業擴大投資規模，拉動就業。國家繼續推進農村稅費改革，按照“多予、少取、放活”的原則，這將會進一步減輕農牧民負擔，促進農牧業增產增收，發展農村經濟。隨著國家繼續完善出口退稅制度，全省的進出口結構將逐步得到優化，促進經濟增長的力度將會加強。

(三)中央“三獎一補”政策有利于緩解全省縣鄉財政困難。為解決縣鄉財政困難，財政部提出了初步意見，將安排資金啟動“三獎一補”政策。目前，全省大部分縣的縣級財政自有財力在發放職工工資后僅能維持低水平的機構運轉，推進社保、醫療、房改等改革十分困難，歷史欠賬嚴重。財政部提出要解決縣鄉財政困難，有利于進一步深化縣鄉機構改革，精簡冗員，控制財政供養人員的增長，鞏固農村稅費改革成果，維護基層政權和社會穩定；有利于增強縣、鄉培植財源的積極性，做大縣、鄉經濟財政“蛋糕”，增強“造血”功能，促進縣、鄉經濟發展；尤其是有利于在解決縣鄉財政困難的問題上，爭取中央財政更多的支持，從根本上解決縣、鄉機構運轉困難。但是，目前我們面臨的問題是如何從正面積極反映近年來在機構改革、精簡人員、加大對困難縣轉移支付力度等方面所做的工作，如何從青海的實際出發，進一步推進縣鄉機構改革、精簡控制財政供養人員，如何結合青海的特殊困難因素算好賬并與財政部加強聯系、溝通和匯報，努力爭取得到財政部更多的獎勵和補助，這些都需要做大量的工作。

二、挑戰

（一）中央國債投資規模的減少，直接影響全省固定資產投資的較快增長。中央控制財政赤字政策的實施，財政投資的擴張力度呈收縮態勢，勢必減少中央對國債投資資金的投資規模，加劇國債投資下降的趨勢。從近幾年的國債投資情況看，1998年中央對青海國債（含國債轉貸資金，下同）投入5.4億元，2001年投入40.77億元，2002年投入30.79億元，2003年投入17.79億元，2004年投入16.86億元，2005年上半年投入9.68億元。2004年比2001年減少23.91億元，下降59%。在國家西部大開發戰略的推動下，全省經濟保持年均10%以上的增速，其中投資拉動經濟增長的貢獻率均在90%以上，僅國債投資拉動GDP增長貢獻率也在10%左右，國債投入的減少，特別是在自有財力很小的青海將直接影響固定資產投資的較快增長。據統計，全省固定資產投資增速由上年同期的24.4%下降到11.1%，回落了13.3個百分點。

（二）稅收政策調整，也將帶來一定的減收因素。增值稅轉型將給全省財政收入帶來一定程度的減收。以目前全省固定資產投資增量為基礎，按照機器設備投資占全部固定資產投資的三分之二測算，再綜合考慮轉型后對固定資產投資的激勵因素，如果2006年能順利實施增值稅轉型改革，則每年將造成全省一般預算收入減收約3億元左右。目前實施西部大開發一系列稅收優惠政策對全省財政收入也有較大影響，如企業所得稅實行15%優惠稅率，開發區的特殊優惠政策等。

（三）財政自給率低，財政收支矛盾更加突出。盡管西部大開發以來青海財政實力不斷增強，但規模小、集中度低。2004年地方財政一般預算收入總量僅占全省生產總值的6%，除比西藏略高外，低于全國其他省份。在財政支出的總量中，地方財力自給率僅為20%，財政收支矛盾十分突出。從財源建設方面分析，全省具備國內外市場較強競爭力、產品附加值高、能夠持續穩定提供財源的企業群或產業群體還沒有形成，而石油和電力等重點稅源行業，受國內外市場波動和自然環境的制約，存在不穩定因素。全省地稅收入的最大稅種——營業稅，由于過度依賴固定資產投資，也不具有持續性和穩定性。全省經濟發展除了受主導產業、人力資源、組織管理以及體制創新等方面制約之外，還受到能源、原材料和運輸等瓶頸的制約，影響了企業經營效益的提高。因此，財政政策的轉型，國家財政資金從競爭領域退出，必然會對全省財政收支結構造成一定的影響。

（四）全面協調可持續發展任務艱巨。雖然穩健財政政策的實施對全省農業發展、生態環境建設、扶貧、教育等方面帶來了新的發展機遇，但由于這些領域發展嚴重滯后，歷史欠賬較多，全面協調可持續發展任務仍然十分艱巨。首先，農業生產、農民增收和農村經濟中問題仍較突出，農村居民家庭人均純收入年均增長緩慢，貧困人口多，占農牧民總人口的2/3，農村消費市場出現萎縮趨勢。其次，青海省人口素質不高，教育發展任務艱巨。再次，青海生態環境比較脆弱，惡化趨勢仍未得到根本性遏制，因生態環境問題導致經濟社會發展緩慢，農牧民返貧現象仍在繼續。三、穩健財政政策下青海財政良性運轉的對策建議

(一)審時度勢，把握國家宏觀經濟調控和“雙穩”政策走勢，在財政投入上適度體現積極政策。針對青海經濟社會近幾年來在國家實施西部大開發戰略的拉動下步入了持續、快速、有效的發展階段的實際，一要在保持財政收入持續穩定較快增長的基礎上，按照中央財政稅制改革精神，積極推進有增有減的結構性稅制改革工作。通過完善稅制，不斷增強企業自我發展的能力；鼓勵企業擴大投資，加快技術改造，建立經濟自主穩定增長的內在機制。二要在貫徹實施穩健的財政政策過程中，將通過積極運用財稅政策、加大整合資金力度，調整財政支出結構、增加轉移支付等措施，按照“五個統籌”的要求，采取適度積極的地方經濟發展策略和財政政策，不搞“一刀切”，按照“有保有壓”的原則，繼續適當增加建設資金投入、重點項目支出和對“三農”、社會保障、再就業、教育、科學和公共衛生體系建設等投入力度。確保對“三農”投入的增長幅度高于財政經常性收入的增長。三要繼續堅定不移地大力支持推進與擴大個人消費密切相關的教育、社會保障、醫療衛生、收入分配等四項改革，以進一步鼓勵和擴大消費。促進經濟社會發展和財政收支的良性循環。

（二）積極支持經濟發展，努力做大經濟和財政“蛋糕”。實踐證明，經濟決定財政，財政促進經濟；經濟是財源的基礎，財政又是對經濟宏觀調控的一種手段。我們要充分運用財政職能，繼續從政策、資金、服務等方面發揮作用，通過財政制度創新和落實各項稅收優惠政策，切實運用好基建、技改、支農、科技、貼息、項目前期費等經濟建設性資金管理手段，鼓勵和培育市場主體，轉變財政支持經濟增長方式，繼續整合財政支持生產性專項資金，突出重點，圍繞利用優勢資源、農牧業產業化和園區建設，支持培育龍頭企業，推動經濟發展，增強自我發展后勁，培植后續財源，做大經濟和財政“蛋糕”。

（三）加大中央專項爭取力度,保證社會經濟持續、快速、健康發展。從青海省財力結構來看，多年來，中央補助收入都占全省總財力的70%以上，所以要保持財政支出不斷增長的勢頭,在抓好收入的同時，必須始終高度重視做好爭取中央財政支持的工作。積極爭取中央支持，是青海當前乃至今后一定時期內財政工作的重要任務。針對青海一些基礎設施建設起步晚，經濟社會發展水平低，各項社會事業發展對財政投入的依賴性還比較強這樣一個特殊的經濟社會發展環境，全省上下要繼續努力爭取中央在實施宏觀調整政策時對青海在政策上的區別照顧和資金上的一定支持。一方面在爭取中央支持工作中，要不斷調整思路，進一步強化機遇意識，勇于捕捉機遇，搶抓機遇，善抓機遇，不僅使我省爭取中央支持的重點與中央有關政策合拍，而且使爭取資金支持的總量逐年有所增加。因此，要精心研究中央的經濟、社會發展政策和資金的投向重點，調動各方面的積極性，有理、有節、有效地爭取國家的支持。另一方面，要積極支持做好項目的各項工作。項目是實現青海經濟快速、有序、健康發展的重要載體。近幾年來的實踐證明，青海的發展尤其依賴于一批大項目的建設和帶動上。所以，今后要繼續集中精力開展項目的篩選工作，做到審報一批，建設一批、儲備一批，篩選一批，循環往復。這就要：一是緊緊圍繞能帶動全省經濟發展、增加財源和擴大就業的發展目標，把抓項目工作作為全省經濟工作的重中之重，以超前的思路、戰略的眼光、科學的方式、切實的步驟做出一批具有地方特色的、促進工業化、城鎮化進程項目，為爭取國家資金，擴大我省投資規模提供項目支撐。二是針對國債資金使用的重點和方向，認真做好農村“六小”等基礎設施、城鄉公共醫療衛生體系、基礎教育、生態保護與環境治理、干線公路、重點水利設施等方面項目的篩選、申報及組織實施工作，以爭取壯大國債資金的支持力度。

(四)認真清理、規范各項稅收優惠政策，全力營造企業公平競爭的良好環境。一是正確執行西部大開發的稅收優惠政策，處理好政策優惠和規范征收的關系。對應該享受優惠政策的企業，要保證其優惠政策享受到位，對不應享受優惠政策的企業，嚴禁越權減免。二是對已出臺的各項減免稅政策作一認真調查和清理，對已到期或不符合國家減免稅政策的，要嚴格審查和清理，該歸并的歸并，該清理的堅決清理。三是對享受減免稅政策的企業作一調查摸底，凡減免稅政策已到期的企業要及時恢復征稅，不留死角,共同營造良好的稅收環境。四是發揮財稅杠桿作用，為促進發展循環經濟，建設節約型社會做貢獻。按照國家關于鼓勵生產、使用節能節水產品的稅收政策精神，做好應對和貫徹執行中央有關新政策、新條例的各項準備工作。結合財稅部門的職能和職責，積極研究制定具體的政策措施，加大公共財政對政府節約資源管理和政府機構節能改造的支持力度，逐步擴大節能、節水產品實施政府采購的范圍。同時，處理好資源開發、生態環境保護與經濟發展之間的關系，切忌以犧牲資源與環境為代價吸引投資商的投資來促進經濟在短期內發展。完善資源綜合利用和廢舊物資回收利用的稅收優惠政策。在理順現有收費和資金來源渠道的基礎上，研究建立和完善資源開發與生態補償的激勵機制。把促進我省資源開發、加快經濟發展、增加財政收入與合理有序開采，節約能源、資源有機的結合起來，為建設節約型社會行好政、服好務。

（五）進一步優化財政支出結構，支持經濟社會協調發展。根據經濟社會發展的新形勢和新任務，為構建和諧社會、促進協調發展，各級財政部門要進一步更新觀念，按照科學發展觀和公共財政的要求繼續調整和優化財政支出結構。財政資金要堅決從一般性競爭領域退出，大力壓縮一般性支出，集中資金辦事情，集中財力加強對經濟社會發展薄弱環節的支持，從財政政策和財政性資金等方面逐步向群眾收入傾斜，向農業、農村和相對欠發達地區傾斜，向社會事業傾斜，向生態建設和環境保護傾斜，向基層政權建設傾斜，促進經濟社會全面協調發展。

（六）穩步推進財政管理改革，不斷增強財政工作的適應性。推動深化改革，促進市場經濟體制的不斷完善，是財政義不容辭的職責和重要任務。各級財政部門在支持配合全省教育、衛生、社保、個人收入分配、住房分配等方面改革的同時，要突出重點，繼續穩步推進各項財政管理改革，創新管理體制和機制，提高財政管理的水平。

(七)強化財政監管，提高資金使用效益。近年來，隨著全省支出規模的不斷擴大，財政資金流量越來越大，財政監督管理的任務越來越重。特別是審計和財政檢查中發現的各種問題表明，目前仍然存在一些不容忽視和亟待解決的問題，如預算管理不嚴，專項資金使用不規范，存在擠占挪用和損失浪費現象。各級財政部門一定要高度重視監督管理，加快依法理財、規范理財的步伐，強化對財政收支政策執行情況和財政資金運行質量的監督檢查，提高資金使用效率，規范財經秩序。