第一稅案與財稅法論文

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1998年，中國在經歷了驚心動魄的百年不遇的特大洪災之后，又有令人震驚的“三大稅案”接連露出水面（注：所謂1998年的“三大稅案”，就是各大媒體爭相報導的“金華稅案”、“恩威稅案”和“南宮稅案”。三大稅案所涉金額均十分巨大，令人震驚。），這使得正在思考如何通過財稅手段支持災后重建的人們更加關注財稅領域（注：為了支持災后恢復重建，保障國民經濟的8％的增長速度，國家采取了積極的財政政策，發行國債1000億元人民幣，同時強調依法治稅，強化稅收征管，以提高國家的宏觀調控能力。），尤其更加關心“三大稅案”的發生和處理，稅案的成因和防杜，財政危機發生的可能性，以及相關的財稅領域的法制建設等問題。本文擬從“三大稅案”中最具典型性的“第一稅案”入手，分析稅案中暴露出的問題及我國財稅法存在的相關缺失及其彌補等問題。

“第一稅案”的簡要案情及其所暴露出的問題

所謂“第一稅案”，是一起虛開增值稅發票的犯罪案件，因其發案時間之長、波及范圍之廣、犯罪金額之大、造成危害之大（注：從1994年5月到1997年4月，共有218家企業參與虛開增值稅專用發票的犯罪活動，受票單位分布在全國30個省級行政區，6個計劃單列市；已抓獲的犯罪嫌疑人89人，其中包括縣委、財稅局等單位的主要負責人。僅罪犯胡銀鋒（已執行）一人的案卷摞起來就有11米高；公安機關先期移送的63名犯罪嫌疑人的案卷就有1400多卷，重達1500公斤。），全國罕見，且是自中華人民共和國成立以來全國第一大稅案，故通稱“第一稅案”；同時，因其發生在浙江省金華縣，故又稱“金華稅案”。

眾所周知，我國在1994年進行了規模空前的稅制改革，并獲得了很大的成功。在稅制改革中，增值稅是最為引人注目的。因為它作為一個“中性”稅種，具有“道道課征，稅不重征”的特點，因而它既不會導致對納稅主體重復征稅，又可以使國家獲得大量的、穩定的財政收入。正因如此，增值稅被認為是財稅史上的非常絕妙的制度發明，并被迅速推廣到全球的100多個國家。我國每年的增值稅收入，已達整個稅收收入的50％左右；其覆蓋面之廣和對于國家財政之重要，使其實際上不僅是我國商品稅（也有人稱為流轉稅）的核心，而且在整個稅制中也是真正的主體稅種。事實上，我國對于增值稅一直非常重視，每年都強調要確保以增值稅為主的“兩稅”收入（注：國家強調確保的“兩稅”，是指增值稅和消費稅，包括海關在進口環節代征的增值稅和消費稅。），并努力采取各種措施來力保舉足輕重的增值稅收入的實現。

增值稅之所以被公認為“良稅”，是因為它有自己獨特的一套原理。在稅額計算方面，各國通行的是“扣稅法”，即用銷項稅額去扣減進項稅額。要進行扣稅，就必須使用增值稅的專用發票（因為進項稅額體現在專用發票上），從而使整個商品流轉的鏈條連續不斷，并起到計算簡便、相互監督等作用。實際上，增值稅的專用發票不僅是銷售方的計繳稅款的依據，也是購貨方用以抵扣稅款的憑證。正因如此，專用發票的真實性、準確性、合法性就直接地關系到購銷雙方的利益，同時，也直接關系到國家的稅收利益。如果存在虛開、代開發票等違法犯罪行為，就會使國家的稅收大量流失。因此，許多人是將增值稅專用發票視同貨幣來對待的。

然而，在“金華稅案”中，恰恰問題就出在國家三令五申禁止的虛開增值稅專用發票方面。一個僅有56萬人口（其中農業人口占95％）的金華縣，在1994年至1997年的3年期間，共有218家企業參與虛開增值稅發票，共虛開發票65536份，價稅合計63.1億元，其中稅額9.2億元，涉及30個省級行政區，給國家造成稅收損失7.5億元（注：關于“金華稅案”的具體案情及處理，可參見：《以身試法法不容-全國第一大稅案警示錄》，《人民日報》1998年11月6日，第2版；《第一稅案始末》，《北京青年報》1998年11月11日，第1版；王祺元：《第一稅案如何水落石出》，《北京青年報》1998年11月11日，第3版；錢風元：《增值稅：帶刺的玫瑰，《經濟日報》1998年11月10日，第1版，等等。）。

“金華稅案”中的犯罪分子已被繩之以法，其中也包括國家機關的工作人員。應當說，教訓是非常深刻的，值得研究的問題也是很多的。從主體的角度說，“金華稅案”的發生，固然有犯罪分子利令智昏，貪得無厭，不惜鋌而走險，以身試法等方面的原因，但是，也有地方政府及其征稅機關自身的原因。而后者是更值得重視和研究的，因為它涉及到財稅法制建設方面的許多問題，并且，這些問題直接關系到國家能否實現長治久安。

從法制建設的角度看，“金華稅案”之所以波及范圍廣，社會危害大，涉案人數多，發案時間長，查處成本高，實際上有諸多方面的深層次原因。

1.稅法意識十分淡薄。當時縣里的某些領導為了“造福一方”，不是集中精力去發展經濟，而是置國家稅法于不顧，錯誤地提出“引進稅源”，搞“上有政策，下有對策”，不但沒有嚴格實行“以票管稅”，反而鼓勵違反稅法的“以票引稅”（即以虛開票引外地稅）。由于虛開發票等違反稅法的行為確實能在一定程度上起到“引稅”的作用，因此，對于稅收違法行為也就放任自流，任其擴散。

2.地方保護主義嚴重。當時的縣領導之所以違法出臺一些“稅收優惠政策”，真實的目的就是同周邊市縣爭奪稅源，以保護所謂的地方利益，彌補本縣的財政缺口。這種“低稅競爭”實際上是地方保護主義在財稅領域的突出體現。

3.有法不依管理混亂。依據稅法規定，增值稅的納稅人分為一般納稅人和小規模納稅人，而小規模納稅人是不能使用專用發票的。但是，當時的縣財稅局領導違法改變一般納稅人的認定條件，提出了“先上車，后買票”的做法，但在實際執行中卻變成了“上了車，不買票”，對于一般納稅人應具備的條件沒有認真審查，致使許多不合格的“皮包公司”等混入其中；同時，一些財稅所還違反規定，私自“送票上門”，根本不按照發票要“驗舊換新，限量限額，審核報批”的規定辦理，從而為發票犯罪埋下了隱患。

4.只看小利不顧大局。縣里的有關部門在當時提出了無視國家稅法的“優惠政策”，即凡在縣工業小區辦企業者，增值稅前三年全免，后三年減半。這種典型的“低稅競爭”在遭到批評后被迫停止（注：低稅競爭是稅收領域的典型的不正當競爭行為，在相關國家之間、一個國家內部的不同地區之間，都可能會發生低稅競爭的問題。目前，一些國家，如歐盟等已經認識到低稅競爭的危害，并通過國際稅收協調來解決各國稅收政策上的差異問題。但是，國內的低稅競爭也是值得重視的。）。但是，縣財稅局依舊實行所謂“保底征收”，指示下屬的財稅所對外地的企業要“政策上放寬”，“可以適當地打點擦邊球”。這不僅給全縣的財稅系統造成了嚴重的思想混亂，而且也給國家的稅收收入帶來了巨大的損失，是典型的只看小利，不顧大局的行為。

5.公然違法包庇犯罪。在金華縣的虛開發票的犯罪活動日益猖獗的情況下，在全國人大常委會對虛開發票已作出專門決定的情況下（注：第八屆全

國人民代表大會常務委員會曾于1995年10月30日通過了《關于懲治虛開、偽造和非法出售增值稅專用發票犯罪的決定》，該《決定》對于打擊當時十分猖獗的增值稅專用發票犯罪起到了重要的作用。目前，該《決定》中有關行政處罰和行政措施的規定繼續有效，有關刑事責任的規定已納入1997年修訂的《中華人民共和國刑法》之中。），在外地辦案人員已追查到金華縣是虛開發票的源頭的情況下，縣財稅局的領導仍然采取“就事論事，就地消化”的原則，設法爭管轄，大事化小，以補代罰，以罰代刑。

6.以權謀私腐敗嚴重。金華的虛開發票犯罪分子之所以能長期逍遙法外，還與執法、司法機關的有關人員的嚴重腐敗密切相關。縣財稅局稽查大隊、縣檢察院等均有直接的重要負責人以權謀私，徇私舞弊，助紂為虐，不僅為犯罪分子大開“綠燈”，甚至還多次直接籌劃、教唆虛開發票。

上述問題，集中起來就是法律意識問題、地方保護主義問題、中央與地方的關系問題、執法問題、腐敗問題等，這些問題的解決當然需要進行綜合治理，但也確實在相當程度上與財稅法有關。要有效地解決上述問題，就需要財稅法領域的法制建設的強化。為此，有必要從財稅法的角度，來分析上述問題的發生和解決。

二、從“金華稅案”看財稅法制建設存在的缺失

“依法治國”已經被寫進了憲法修正案。建設真正的法治國家，是崇尚法治的人們的共同愿望。而要真正實現法治，就必須至少在各個重要領域都要有法可依，因而在關乎國泰民安的財稅領域，加強法制建設尤為必要。事實上，我國的財稅法制建設雖然較過去有了很大的進步，但仍存在著許多缺失和不足，“金華稅案”中暴露出的諸多問題即與此直接相關。“金華稅案”在形式上是一個刑事案件，但其中暴露出的上述問題，卻非常具有典型性、普遍性，因而在其他地區同樣有發生類似“稅案”的可能性。而這些問題的存在，恰恰是由于在財稅領域的立法、執法、法律監督等方面存在著諸多的缺失，兩者之間存在著一定的因果關系。為此，有必要結合“稅案”中暴露出的問題，來探討我國財稅法制建設的缺失。

（1）關于中央與地方的關系問題。中央與地方的關系主要體現為利益分配關系，它主要由財政體制法和稅收體制法來調整。但我國現行的財稅體制法是非常不完善的，不僅沒有一部專門的法律，而且在各類立法上都幾近空白，特別是分稅制、轉移支付制度等尚無專門的法律或行政法規來加以確立，更是一個非常突出的問題。事實上，中央與地方的關系在古今中外都是至為重要的，它直接關系到國家的長治久安，關系到民族的興衰榮辱，如此重要的關系不通過法律來加以調整，顯然是一個重大的缺失。這也許是因為中國法律更傾向于所謂的“政治法律規則”模式（注：美國學者馬太（ugomattei）在其論文“三種法律模式：世界上法律制度的分類學與變化》中，將法律模式分為職業法律規則、政治法律規則和傳統法律規則三種，并認為中國雖然屬于傳統法律規則模式，但是更傾向于政治法律模式。參見沈宗靈先生對該文的評介，載于《中外法學》1999年第1期。）。對于中央與地方關系這個重要的問題，本文在后面還將作重點分析。

（2）關于財稅法律意識淡薄的問題。加強財稅法制建設，是提高人們的財稅法律意識的重要途徑。如果一些重要的財稅立法都沒有，或者僅靠一些行政法規、部門規章來支撐，就不僅不合乎至為基本的“稅收法定原則”、“法律保留原則”等方面的要求（注：參見［日］金子宏著：《日本稅法原理》，劉多田等譯，中國財政經濟出版社1989年版；以及拙文《論稅收法定主義》，《法學研究》1996年第6期。），從而可能構成對國民財產權利的侵犯，而且也不利于人們去認識、了解、掌握、運用財稅法，當然無助于提高其財稅法律意識；如果有法不依，執法不嚴，使財稅法律形同虛設，缺乏作為公法、強行法應有的剛性，則會使人們對財稅法律作出不良的評價，當然也無助于法律的遵從，會使守法的意識更加淡薄。可以說，財稅領域的立法和執法是目前最為突出的問題，是財稅法制建設最為重要的兩個環節，但是，目前恰恰是立法不足，執法不嚴的問題十分突出。例如，在財政法方面，只有一部有待于進一步完善的《預算法》，而對于國債法、轉移支付法等，甚至連一部作出全面規定的行政法規都沒有；在稅法方面，僅有三部法律，而大量的都是國務院制定的《暫行條例》，嚴格說來，這是有背于公認的稅收法定原則的。至于執法方面，問題就更為突出和普遍，這就是下面要談到的依法辦事的問題。因此，如何大力加強財稅法制建設，尤其是加強立法、嚴格執法，使財稅領域真正實現法治，使財稅活動真正深入人心而不是令人“內心逆反”，從而全面提高財稅法律意識，還仍然是一個需要長期努力的目標。

（3）關于依法辦事的問題。我國目前突出地存在著分配秩序混亂的問題，這種混亂主要是導因于財稅領域的“失范”和“失序”。例如，國家的財稅法極易被地方性的“土政策”或者“領導的意見”等所取代，或者被以其他方式扭曲執行；地方政府長于“搭車收費”，或者隨意減免，等等，這都是不爭的事實。在這種“財稅環境”下，公眾的財稅法律意識也就可想而知了。不能夠嚴格按照財稅法的有關規定辦事，有法不依，執法不嚴，違法不究，這是現行財稅法制建設的突出的缺失。此類問題必須通過各類配套的改革措施的實施、各類法律的綜合調整等，才能得到全面解決。

（4）關于腐敗問題。財稅法制建設雖然不是解決腐敗問題的唯一途徑，但卻是一個十分重要的途徑。當前腐敗問題的突出存在，同某些領域里的財政投入不足、財稅法制不健全、監督不力等有著密切的關系。因此，除了應重視從人自身的角度，從根本上去解決“內生性”的腐敗問題以外（注：其實，全面提升人類的道德水平，特別是官員的道德水平是非常重要的。法律是最低水平的道德，如果法律都不能得到有效的遵守，則更高層次的道德水平就更是無從談起。因此，如何不斷地提高人們的道德水平，使人們靠一種內在的驅動力去防杜腐敗，這可能比一般性的政治教育和法制宣傳都重要。），也應注意從財稅法制建設、加大財稅投入、保障基層所需的基本的財政資金等方面，從外部去促進腐敗問題的解決。但是，目前的財稅法律建設顯然不能適應這一要求。

以上結合“金華稅案”所暴露出的問題，探討了現行的財稅法制建設所存在的缺失（注：財稅法制建設的缺失及由此而帶來的諸多問題，大大地增加了監督的成本，這僅從“金華稅案”的處理所支出的人力、物力、財力上就能夠感受到。）。這些問題實際上是財稅法應當解決的一般性問題。從“問題定位”的角度，來尋找法制建設本身存在的問題，是本文分析問題的一個路徑。通過解剖“金華稅案”這個麻雀，有助于分析財稅法制建設的一般問題，而這些問題在以往的法制建設和法學研究方面往往是未受到充分重視的。為此，基于上述財稅法解決的一般性問題，有必要進一步分析財稅法制建設的各類缺失的彌補問題。

三、財稅法制建設的缺失的彌補

財稅法制建設需要彌補的缺失甚多，在此僅著重談兩問題，一個是財稅法對于中央與地方之間的關系（即財稅體制關系）的法律調整問題，一個是完善財稅法制所需要的系

統觀念的問題。

（一）解決中央與地方關系問題對財稅法制建設的要求

中央與地方的關系問題，是一個一直都存在、但在許多部門法學都鮮有研究的問題。實際上，這個問題應當在憲法、財稅法等領域進行深入研究。需要指出的是，在中央與地方的關系中存在著一種博弈關系，以往普遍存在的“上有政策，下有對策”，就是這種關系的典型描述和體現。按照博弈論的原理，在相關的財稅立法上，同樣會存在中央與地方“討價還價”式的利益分配或利益之爭，表現為地方同中央分權、分稅等（注：參見王紹光、胡鞍鋼：《中國國家能力報告》遼寧人民出版社1993年版，第170頁以下，有關“中央政府與地方政府的博弈關系和規則”的論述；以及何帆：《為市場經濟立憲-當代中國的財政問題》今日中國出版社1998年版，第172頁以下，有關“中央與地方的博弈”的論述。）。

在中央與地方的關系中，中央應當是居于主導地位的，這也是一個國家有效地實施宏觀調控所必須的。而國家要有效地進行宏觀調控，就必須手中握有大量的財政收入，尤其是要能夠掌握大量的稅收收入。同時，如同中央政府要提供全國性的公共物品一樣，地方同樣也要提供地方性的公共物品，因而同樣需要有相應的財政收入。為此，中央和地方進行事權、財權、稅權方面的劃分，就是非常必要的（注：關于財政分權問題，有許多著名的經濟學家都曾經進行過深入的研究。例如，諾貝爾經濟學獎得主施蒂格勒（gstiglel）對于政府存在的合理性的研究、布坎南（jbuchnan）的分權“俱樂部”理論、以及奧茨（woates）對于財政聯邦主義的研究等。可參見平新喬：《財政原理與比較財政制度》上海三聯書店等1995年版，第338～343頁）。實行分稅制也就是勢在必行的。從國家的角度說，當然應當在中央一級集中更多的收入；從地方的角度說，也應當有足夠的收入。現在的矛盾就是有限的資源應當如何在中央與地方之間進行公平、有效的分配。因此，需要有相應的財政體制法和稅收體制法來從法律上解決上述的分權問題。事實上，我國現在的分稅制尚不徹底，同時，在憲法上和財政法上又都缺少有關分配中央與地方的權益的明確、具體的立法，從而帶來了實踐中的許多問題。要有效地解決這些問題，就必須著力建立和完善財政體制法。

在“金華稅案”中，中央與地方的關系問題是值得重視的。金華縣為了保護本地的利益和促進本地的“發展”，不惜犧牲國家稅收利益，公然違反稅法搞“低稅競爭”和“以票引稅”，這實際上是地方保護主義在財稅領域的重要體現。

除此以外，不容忽視的一個問題是，金華縣之所以搞“以票引稅”、“低稅競爭”等，一個重要的考慮是要同周邊地區爭奪稅源，以彌補本地的財政缺口。也就是說，財政收入的不足或財政支出的缺口是導致地方政府從事稅收違法行為的一個重要動因。事實上，在許多地方，財政缺口是存在的，導致財政缺口的原因是多個方面的，如政府職能不清、機構臃腫、人浮于事所導致的“吃飯財政”；管理不善、腐敗墮落、執法不嚴、違法不究所導致的稅收收入流失；竭澤而漁、以費擠稅、濫征濫罰、侵蝕稅本所導致的稅源枯竭，等等。由于這些原因是普遍存在的，因此，只有解決好這些問題，才能解決好財政收入問題。

根據著名的“瓦格納定律”（注：從長期來看，國家財政支出呈現不斷上升趨勢，這一現象由19世紀的德國著名的經濟學家瓦格納（a·wagner）最先提出，被稱為“瓦格納定律”。瓦格納根據實證的研究發現，隨著人均收入的增長，公共部門的相當規模也將擴大，政府的支出必然要不斷增長。此后，一些經濟學家進一步用計量方法檢驗了這一假說的有效性。對于“瓦格納定律”，許多財政領域的著述均有介紹，可參見當代財稅大師馬斯格雷夫（r.a.musgrave）的《比較財政分析》，上海人民出版社1996年版，第71—72頁，等等。），政府的開支規模總是呈現擴大的趨勢，這已經為各國的實踐所不斷證明。既然隨著政府權力的日益膨脹，財政支出也相應地不斷擴張，因而在財政收入受到經濟發展水平約束的情況下，如何解決財政缺口問題是各級政府都關心的問題。在我國，由于預算內的收入占整個gdp的比重近些年來一直徘徊在10％左右，中央的財政收入占整個財政收入的比重亦相對較低，因此，“兩個比重”過低的問題已經引起了廣泛的重視，以致于國家提出了“振興國家財政”的口號（注：中共中央十五大報告，提出了提高財政的“兩個比重”的問題，并認識到改革開放以來，始終是社會財富向非公有制經濟、向個人傾斜，從而使國家的財政狀況不如人意，因此，應當“振興國家財政”。）。為此，當然要開源節流，并努力避免上述導致財政缺口的各種現象。事實上，為了解決財政收入相對不足的問題，我國正在進行一系列的制度創新。例如，正在進行的各級政府機構的精簡、人員的分流、政府職能的重新厘定等都是為了解決“吃飯財政”的問題：“費改稅”的改革等，是為了解決預算內收入不足、預算外和制度外入過于膨脹的問題，實際上是為了解決財政收入的規范化問題；深化“分稅制”改革，是為了解決中央與地方的收入分配等問題；強調“依法治稅”、反腐倡廉、加強征管，是為了獲得更多的稅收收入，等等。可見，上述各個方面的改革，都是為了使各級政府獲得充分的改造其職能所必須的財政資金，都是在財稅法的完善方面具有重要意義的制度創新。如果改革能夠真正都推行到位的話，則財稅的問題就能夠在很大程度上得到解決。

從法制建設的角度說，在目前不能通過修憲來規定中央與地方的關系的情況下，可以考慮通過完善財政體制法，來解決中央和地方的財權分配問題；通過完善稅收體制法，來解決中央和地方的各自的稅收收入來源和分配問題；通過加強和完善預算法和轉移支付法領域的法制建設，來解決各級政府之間廣泛存在的財政的橫向失衡和縱向失衡的問題。上述領域的財稅法制建設，對于解決中央與地方關系方面存在的諸多問題，具有十分重要的作用。

基于上述考慮，在立法上，應當與相關的體制改革相配套，盡快制定財政體制法、稅收體制法，或者在現有的法律框架之內增加這些方面的法律規范，以解決目前中央與地方的談判幾乎無法可依的狀況，從而也能夠更好地保障各級政府的應得的權益，以更好地提供相應級次的公共物品，實現各級政府應有的職能。

在提供公共物品、實現財政的各項職能方面，中央政府和地方政府各有其優勢，因而許多學者都認為應當在兩者之間形成適當的分工，使其各司其職，以實現效率的最大化。上述思想被稱為“財政聯邦主義”。基于這種思想，世界上的絕大多數國家在一定程度上實行的都是財政聯邦制（注：這是經濟學意義上的聯邦制，并不是政治或法律意義上的聯邦制。）。實行財政聯邦制的關鍵是如何分權，以及對分權的結果在法律上加以確定，使其成為財稅體制法的重要內容，這是以后在完善分稅制立法方面應著重解決的一個問題。

（二）彌補財稅法制建設的缺失是一個系統工程

彌補財稅法制建設的缺失，不僅要實現財稅法體系內部的協調、配套，而且也要使財稅法體系同其他法律或制度相配套，因此，這種補缺在總體上是一個系統工程。之所以如

此，是因為財稅與財稅法的極端重要，以及財稅、財稅法同其他領域的密不可分的關系。事實上，從一定意義上說，現代國家已被稱為“稅收國家”，國家離開了稅收或者整個財政，就須臾不能生存。不僅如此，在國家能力（國家將自己的意志轉化為現實的能力）中，汲取財政的能力是最重要的，其他的國家能力，如宏觀調控能力、合法性能力以及強制能力，都離不開汲取財政的能力（注：見前注引王紹光、胡鞍綱著，第3頁。）。目前中央政府的宏觀調控能力相對較弱，與中央財政收入所占比重的相對較低直接相關。

要研究財稅制度的重要性，就必須從財稅制度對國家、社會變革的重要作用入手。從歷史上看，財稅問題始終是影響國家存續的十分重要的因素。著名的經濟學家熊彼特、希克斯、諾思等都曾進行過深入的研究。例如，熊彼特認為，從國家財政入手，對于研究社會發展的轉折點十分重要，并且，社會的轉折總是包含著原有的財政政策的危機（注：這是熊彼特在1918年發表的著名論文《稅收國家的危機》中所闡述的觀點。他認為，研究財政的歷史能使人們洞悉社會存在和社會變化的規律，認識到國家命運的推動力量。他強調，財稅與現代國家有著密不可分的關系，以致于可以把現代國家稱為“稅收國家”。財稅不僅有助于國家的產生，而且還有助于其發展。它使國家可以滲透到私人經濟中，并擴大對私人經濟的管轄權。）。該觀點表明，財政政策的危機是同社會的轉折聯系在一起的。希克斯指出，近代民族國家的興起就是由于財政原因，西歐國家因戰爭所導致的財政壓力催生了現代稅制和金融體系的建立（注：這是希克斯在其1969年出版的《經濟史理論》中所提出的觀點。該書的中譯本已于1987年由商務印書館出版。）。而諾思的研究則表明，國家解決財政壓力的對策，將決定一國經濟的興衰。上述學者研究的綜合性的結論是，財政壓力決定改革的起因和路徑，凡是重大的改革，都有財政壓力的背景。

上述觀點已被學者概括為“熊彼特—希克斯—諾思命題”，其基本邏輯是，如果說國家的目標總是要追求合法性（legitimacy，或譯為“義理性”）的最大化，即總是出現時，國家為了保持其合法性的水平，就只能主動調整政策，進行改革（注：參見前引何帆著，第2頁。）。這種認識對于完善財稅法制是非常有意義的。

中國的不同級次的政府或者某些地區的政府正不同程度地面臨著財政的壓力，這些壓力會推動制度變遷。事實上，我國正是基于當時的數字背后的財政壓力才實行了舉世矚目的改革開放，并由此推動了整個市場經濟體制以及與此相配套的法律體系的建立；財政壓力可以推動制度變遷，但誠如上述諾思的研究，對于財政壓力必須采取正確的對策，不同的政策會產生影響深遠的截然不同的后果（“金華稅案”的發生使金華縣的經濟元氣大傷即為例證）。因此，國家在應對財政壓力時，必須考慮如何制定正確的財政政策，完善相應的財稅法制，進行“良性”的制度變遷，形成能夠把國家和民族引向繁榮昌盛的“善法”這應當是財稅法制建設的重要目標。

上述關于財稅以及相應的財稅法的極端重要性表明，財稅法制建設是整個法制建設的十分重要的一環，它與各個相關的領域存在著密切的關系。同時還應注意：財稅法制建設的補缺，不僅是財稅法體系內部的諸多漏洞的彌補，缺弊的匡正，而且還應是財稅法體系同法律體系的其他部分的協調互補，同其他制度、體制改革以及政策的制定的銜接和協調。事實上，在“金華稅案”中存在的諸如地方保護主義、有法不依、法律意識淡薄、腐敗嚴重等問題，并不是單靠財稅法等任何一種法律所能夠解決的，甚至并不是單靠法律所能解決的。因此，在解決上述問題以及其他現實的財稅問題方面，既要看到財稅法制建設的重要性，也要看到它的局限性。上述諸多問題是需要包括財稅法在內的諸多法律的綜合調整才可能解決的問題，它需要相關法律之間有磨合和調試，財稅法制的完善可能也能也會同時牽連到其他法律的完善，因此，是一個系統工程。

此外，財稅法制的補缺和完善，在一定意義上還有賴于財稅政策以及其他經濟政策、經濟體制和政治體制的進一步完善。因為財稅政策等畢竟是財稅法的重要立法前提。事實上，目前的財稅政策以及其他經濟政策在現實的經濟生活中恰恰起著直接的重要的作用。同時，這些政策能否有效發揮作用，同與之相配套的各類體制的約束程度密切相關。