政府公共支出預算探究論文

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關鍵詞：新型政府；公共支出；預算體系

一、建立我國新型的政府公共支出預算體系的必要性和依據

（一）從財政支出預算供給范圍看，現行支出預算已不能滿足政府職能轉變的需要和市場經濟體制的要求，出現了越位與缺位并存的局面

在傳統的計劃經濟體制下，政府部門是社會資源配置的主體，政府將社會管理者職能與所有者職能融為一體，職能范圍覆蓋了從生產到消費等社會再生產過程的各個領域和事務，財政作為以國家為主體的分配方式，其支出預算供給范圍也必然呈現出大而寬的特征。而在市場經濟體制下，社會資源的主要配置者是市場，政府的職能應轉變為統籌規劃，掌握政策，信息引導，組織協調，提高服務和檢查監督，彌補市場不足。財政支出的供給范圍也應以政府實現其職能為依據、滿足社會公共需要為本質及時調整，保證財力供給。但隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，財政支出預算的供給范圍仍未有效地統一規范在政府應轉變的職能范圍上來，仍然保持著范圍過大，包攬過多，特別是向競爭性生產建設領域延伸過多的格局，遠遠超過了社會公共需要的范圍，而面對那些真正急需的社會公共需要的一些開支項目則又無力顧及，使那些不應以財政資金供應的領域和事務占用了大量資金，而應由財政資金供應的領域和事務卻得不到應有的資金保障。這種狀況不僅造成財政資金嚴重緊缺，使財政工作十分被動，而且還因資金供應不足導致財政對國家重點支出項目難以實施更加有力的保障等一系列問題，從而使政府職能的轉變難以實現，市場經濟體制的進程趨于緩慢。

（二）從預算約束力來看，現行支出預算的公共項目保證已明顯呈現軟化

一是預算分配中預算指標到位率低，執行中預算追加頻繁，年度的實際支出數往往高于年初預算數；二是預算分配缺乏可靠依據，人為因素較多，存在較大的隨意性；三是預算年度的起始日期先于人大審批日期，造成預算審批通過前就已開始進入執行期，形成預算審批的法律空擋；四是法與法之間的關系不協調，“以法壓法”的現象嚴重。如教育、科學、農業等方面的法律和衛生、計劃生育、環境保護、文化宣傳等方面的規章，都對財政支出作了限定性的規定，要求某項支出增長必須高于財政收入或支出的增長等，而《預算法》則又明確規定，在安排支出預算時要量入為出、統籌兼顧等等。法律、法規的沖突與不統一，嚴重減弱了法律法規的嚴肅性和約束力。

（三）從預算的分配方式看，現行支出預算分配方式不當已降低了財政資源配置效率，帶來了財政支出控制機制的紊亂，甚至失去了控制功能，影響了正常的財政分配秩序

由于種種原因，我國目前形成了一個獨特的按部門、單位和按經費性質交叉并行分配的辦法。這種辦法的特征：一是各部門和單位所需的不同性質的經費，如行政經費、教育經費、科研經費和外事經費等，由財政部門內部不同的職能部門負責分配和管理；二是由于財政部門內部的職能分工，既有按經費性質分工設立的，又有（大部分）按部門分工設立的，從而在財政部門內部又存在同一性質經費由不同部門分配管理的現象。這種分配方式經多年實踐表明，雖有一些改善支出管理的有利方面，但從總體上不僅不能克服舊分配方式的缺陷，反而又帶來了弱化財政管理，肢解單位預算，減弱預算控制和經費供給形式原始（貨幣供給既不經濟又不能發揮規模購買優勢，且給以公謀私者帶來可乘之機）等諸多新的弊端。從財政外部看，近來所采取的分配方式是將一部分預算資金切塊分給各部門，由主管部門自主安排使用。與此同時，不少主管部門還設立了各種基金，擁有大量預算外資金，并自主安排使用，其結果仍是在社會經濟運行中，有多個部門在行使財政部門分配資金的職權，部門與部門之間重復建設，重復購置，浪費現象嚴重，影響了正常的財政分配秩序。

（四）從預算的編制

方法看，預算支出透明度差，不合理因素多，方法不科學

我國支出預算編制的方法主要是“基數法”，即根據上年的基數加本年增減因素來確定年度的支出預算規模。這種編制方法雖簡便易行，但卻不符合公平、規范和透明的原則。采用“基數法”編制支出預算，年年是基數加增長，各部門經費預算的多少，取決于原來的基數，基數大的多得，基數小的少得，而且實際上只能增不能減，既導致了單位之間的苦樂不均，又不利于合理控制支出。

（五）從預算的支出結構看，現行的支出預算在體現輕重緩急、先后主次、項目篩選、比重變化等方面仍存在著許多不足

近年來，我國政府在財政收入占GDP比重偏低的情況下，將預算支出逐步向重點領域傾斜，取得了一定的成效。但由于財政的預算約束力下降，導致在預算安排上仍不能滿足重點支出需要，教育、科技、農業等重點發展領域的支出在總預算支出中的比重提高速度仍較為緩慢。相反，大量的資金（包括預算外資金）仍用于競爭性生產建設、行政管理等非重點領域，與市場經濟條件下政府職能的轉變明顯不符。

（六）從財政部門內部支出預算管理看，其機制仍未理順，使財政部門宏觀調控能力難以發揮

我國現行的預算支出科目，既有按預算資金性質設置的，也有按部門設置的，相互交叉。與此相對應，財政部門內部各職能機構也存在著既有按資金性質又有按部門設置的科目，在管理中職能交叉。這樣，就使得實際工作中，一個主管部門和單位需同時編制多個預算，上報財政部門的多個職能機構，一般要對應財政部門五六個職能機構，這不僅給主管部門和單位增加了許多工作量，而且也給有效實施財政政策、加強財政管理造成困難，難以發揮財政部門的宏觀調控能力。

（七）從公共支出總量看，現行支出預算不利于公共支出總量的有效控制，導致財政效益低下，財政連年赤字，陷入困境，控制公共支出是永恒的財政主題

從1978年到1995年，我國財政支出增長了5.8倍，而公共支出則增長了9.2倍，大大超過了支出的平均增長速度。公共支出膨脹的結果是，一方面擠了建設性支出，另一方面由于公共支出超過了收入增長而導致財政連年赤字。盡管公共支出不斷增長是國家職能不斷擴大的一般規律，但如若超出了一定限度，出現劇烈膨脹，也必然會給社會經濟正常發展帶來惡果。因此，建立公共支出預算，有效控制支出總量超增長，也是必然的選擇。

（八）從財政收支一致性的要求看，現行支出預算與政府公共預算體系的要求不配套，大大延緩了建立政府公共預算和國有資本金預算、并根據需要建立社會保障預算和其他預算的進程

政府公共預算一般是指國家以社會管理者身份取得收入并將其用于維持政府活動，保障國家安全和社會秩序，進行宏觀調控，發展各項社會公益事業等的資金收支計劃，是政府預算體系的基本組成部分。同時，政府公共預算又是由收入預算和支出預算組成的。政府公共收入預算主要反映各項稅收收入的來源情況；政府公共支出預算主要反映政府基本活動的范圍和方向。二者缺一不可。尤其是我國財政長期以來重收輕支，支出問題積壓較多，已成為當前不可回避的焦點和難點狀況下，建立新的政府公共支出預算體系更加迫切和必要。

二、建立新型的政府公共支出預算體系的思路

（一）調整政府公共支出預算的范圍

政府公共支出預算，一般是指政府根據所取得資金的數量，結合自身職能，向全社會提供公共服務的資金使用計劃。公共支出預算實際上反映了政府的政策選擇。

從我國當前和今后一個時期財政支出面臨的形勢看，調整政府公共支出預算范圍必須按照建立社會主義市場經濟體制的要求，做到有利于合理有效配置資源，有利于保障國家政權建設，有利于促進經濟和社會發展，這應是調整政府公共支出預算范圍的總體指導思想。根據這個指導思想，調整和界定政府公共支出預算范圍應遵循以下原則：滿足社會公共需要、服從政府職能轉變、與我國國情和財力水平相適應。

根據確定政府公共財政供給范圍應當遵守的原則并借鑒市場經濟發達國家的經驗，我國政府公共支出預算的范圍主要應包括以下三個方面：

1.維持性支出。也稱消耗性支出，一般是指資源直接置于政府支配之下，配置于各部門做直接消耗的支出。主要包括國防，對外事務，各級政府、人大、政協、檢察院、法院以及基礎教育基礎科研，衛生保健等方面維持正常運轉所需要的支出。

2.轉移性支出。一般是指社會所得再分配，政府不直接消耗，而是轉移出去，不改變資金使用性質的支出。轉移性支出主要包括：社會保障支出，支援經濟欠發達地區支出，價格補貼支出等。

3.公共工程支出。一般是指大型公益性基礎設施的支出。主要包括郵政、能源、交通、水電、煤氣以及環境保護等方面的支出。

上述公共支出預算的范圍與現有財政支出的范圍相比有以下幾點不同：第一，政府財政退出競爭性領域。經濟建設的投資主體由政府轉向企業，財政只進行涉及國計民生的大型公益性基礎設施的建設。第二，維持性支出范圍有所調整和縮減。事業單位可按其服務性質劃分為三類：即公益性的、準公益性的和經營性的。其中：公益性的事業單位，如基礎教育、基礎科研、圖書館、計劃生育、公共衛生防疫等事業單位，屬于典型的社會公共需要，財政應保障其資金供給；準公益性的事業單位，介乎于社會公共需要與個人需要之間，如高等教育、職業教育、廣播電視、醫療保健等，是任何社會的存在發展所必要的，也基本屬于政府公共預算的供給范圍，財政對其可采取資助的形式；經營性的事業單位，如開發型的科研單位，職業化的體育運動項目和藝術表演團體、劇場、社會中介機構等，則不屬于社會公共需要，應與財政供給脫鉤，逐步走向市場。第三，強化財政承擔社會保障的職能。目前我國的社會保障體系還很不完善，許多社會保障是由企業、行政事業單位分別負擔，實際上，這其中有許多屬于社會公共需要，應該由政府來承擔。公共支出預算應將屬于社會公共需要的社會保障納入進來，為建立完善的社會保障體系奠定基礎。

（二）細化政府公共支出預算的編制

越是市場經濟發達的國家，對于政府公共支出預算的管理就越嚴格。而嚴格公共支出預算管理的基礎就是細化預算編制。在西方市場經濟國家，政府公共支出預算的編制是十分嚴密的。我國建立公共支出預算體系。在明確了供給范圍以后，就應在細化預算編制上借鑒國外的經驗，結合我國的具體情況進行改革。預算編制方法的改革，是我國最終建立起公共支出預算體系至關重要的一個環節，應遵循以下原則：科學化、規范化、社會經濟效益最大化、有利于提高工作效率。

1.適當提前預算編制時間。目前我國預算編制是粗放式的，與預算編制時間偏短，時間過于倉促不無關系，應該適當提前預算編制時間。我國預算編制時間的調整，既要確保預算編制工作所需時間，又要考慮到預算收支測算指標的時效性。因此，將預算編制時間提前到預算年度開始前10個月左右比較合適，即從每年3月份開始編制下年度預算。預算編制時間的提前，不僅有助于緩解預算編制的壓力，而且有利于各級財政部門細化預算編制工作，提高預算編制質量。此外，立法部門對政府年度公共支出預算的審批時間也應該調整，提前到預算年度開始之前。