基層安全生產(chǎn)監(jiān)管問(wèn)題分析

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1基層安全生產(chǎn)監(jiān)管現(xiàn)狀

1．1典型基層安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管體制

目前我國(guó)已初步建立了“縣級(jí)政府統(tǒng)管，行業(yè)部門監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主管，經(jīng)營(yíng)單位自管”的基層安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管體制。在總體上采取“重心下移，關(guān)口前置”的戰(zhàn)略，把工作重心下移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，提高監(jiān)管工作的覆蓋面。以廣東省某地為例，縣一級(jí)成立安全生產(chǎn)委員會(huì)，綜合協(xié)調(diào)各行業(yè)安全生產(chǎn)工作，統(tǒng)籌解決轄區(qū)內(nèi)重大安全生產(chǎn)問(wèn)題;縣安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門與同級(jí)負(fù)有安全生產(chǎn)管理職責(zé)的部門共同承擔(dān)綜合監(jiān)管職責(zé)，履行行政審批、行政執(zhí)法等職能;鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)成立安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，直接負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位執(zhí)行安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的情況實(shí)施監(jiān)督管理;生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位成立安全生產(chǎn)管理部門，制定本單位安全生產(chǎn)規(guī)章制度，并對(duì)落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)自我約束，如圖1所示。

1．2縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)2級(jí)委托執(zhí)法機(jī)制

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，然而大量涌現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及隨之而來(lái)的人口、財(cái)產(chǎn)、危險(xiǎn)有害因素集聚給基層安全監(jiān)管工作帶來(lái)了極大的考驗(yàn)。以廣東省某地為例，其縣級(jí)安全監(jiān)管部門僅擁有8名在編公務(wù)人員，負(fù)責(zé)全縣近1800家企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管工作。顯然，僅僅依靠縣(區(qū))一級(jí)安全監(jiān)管部門有限的人力、物力資源，必然難以支撐如此繁重的監(jiān)管工作。行政執(zhí)法權(quán)力下放已成為基層安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的必然發(fā)展趨勢(shì)。國(guó)家安監(jiān)總局于2007年首次提出，各縣(區(qū))安監(jiān)部門可以在其法定職權(quán)范圍內(nèi)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、城市街道辦事處設(shè)立安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)實(shí)施行政處罰［5］。目前，我國(guó)普遍采用縣鄉(xiāng)2級(jí)委托執(zhí)法機(jī)制。如圖2所示，縣級(jí)安全監(jiān)管部門不全面參與轄區(qū)日常安全生產(chǎn)監(jiān)管工作，而將監(jiān)督檢查權(quán)及部分行政處罰權(quán)交由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)機(jī)構(gòu)行使，自身一般保留行政審批、行政許可、重點(diǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管、安全生產(chǎn)事故調(diào)查等職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)在委托權(quán)限范圍內(nèi)，對(duì)轄區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)安全生產(chǎn)違法行為進(jìn)行制止、糾正或者行政處罰，并定期向縣級(jí)安全監(jiān)管部門報(bào)告監(jiān)督和執(zhí)法情況。

1．3生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位分級(jí)監(jiān)管模式

盡管近年來(lái)我國(guó)安全監(jiān)管隊(duì)伍得到快速發(fā)展，但由于企業(yè)數(shù)量巨大，監(jiān)管人員數(shù)量缺口依然嚴(yán)重，加之人員分布結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)不合理等限制條件，現(xiàn)有監(jiān)管能力無(wú)法滿足企業(yè)全面監(jiān)管的要求［4］。由于我國(guó)安全生產(chǎn)事故具有較明顯的行業(yè)集中性［6］，為了提高監(jiān)管效率，目前基層安全生產(chǎn)監(jiān)管工作中普遍采用生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位分級(jí)監(jiān)管模式。基層安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照生產(chǎn)條件、生產(chǎn)環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)高低、結(jié)合安全生產(chǎn)事故歷史檔案等因素，將轄區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位劃分為若干等級(jí)，針對(duì)不同等級(jí)的單位采取不同的監(jiān)管力度和監(jiān)管措施。在具體實(shí)施過(guò)程中，監(jiān)管等級(jí)劃分一般采用浮動(dòng)制度，根據(jù)企業(yè)年度或季度安全生產(chǎn)工作開展情況進(jìn)行逐級(jí)或跨級(jí)調(diào)整。從實(shí)地調(diào)研結(jié)果來(lái)看，分級(jí)監(jiān)管模式提高了監(jiān)管工作的針對(duì)性，使得基層安全監(jiān)管工作能夠抓準(zhǔn)重點(diǎn)，有效緩解了監(jiān)管力量和監(jiān)管需求之間的矛盾，最大限度地發(fā)揮現(xiàn)有監(jiān)管力量的效能，是符合我國(guó)監(jiān)管實(shí)際的基層安全監(jiān)管策略。

2基層安全生產(chǎn)監(jiān)管問(wèn)題分析

通過(guò)調(diào)研分析，結(jié)合近年來(lái)國(guó)內(nèi)基層安全監(jiān)管領(lǐng)域的相關(guān)研究進(jìn)展，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國(guó)基層安全生產(chǎn)監(jiān)管工作主要存在著監(jiān)管力量單一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)限不足等體制性矛盾，以及監(jiān)管人員素質(zhì)偏低、執(zhí)法檢測(cè)設(shè)備缺口嚴(yán)重、監(jiān)管工作缺乏技術(shù)支撐等需求性矛盾。

2．1安全監(jiān)管力量單一

當(dāng)前我國(guó)安全監(jiān)管工作普遍實(shí)行以政府為核心的監(jiān)管體系，即政府承擔(dān)安全監(jiān)管工作的主要職責(zé)，擁有進(jìn)行安全監(jiān)管的絕對(duì)權(quán)力，因此，監(jiān)管力量相對(duì)單一。這與西方發(fā)達(dá)國(guó)家職業(yè)安全監(jiān)管中工會(huì)組織、保險(xiǎn)公司、安全協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)同政府機(jī)構(gòu)或完全受權(quán)進(jìn)行監(jiān)管工作形成鮮明對(duì)比。雖然監(jiān)管權(quán)力集中具有便于統(tǒng)籌全局、指揮方便、命令容易貫徹執(zhí)行等優(yōu)點(diǎn)，然而在實(shí)際基層安全監(jiān)管工作中，政府“獨(dú)攬全局”和安全監(jiān)管人員配置嚴(yán)重不足之間的矛盾卻十分突出。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，政府安全監(jiān)管部門將要承擔(dān)更為龐雜的監(jiān)管任務(wù)，而我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍已日趨飽和，安全監(jiān)管人員總體數(shù)量上升空間有限，上述矛盾將會(huì)更為激烈。

2．2鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)限不足

《安全生產(chǎn)法》［7］賦予縣級(jí)以上安監(jiān)部門行使安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的權(quán)利，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)在安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的職責(zé)、權(quán)限則未提及。因此從法律層面而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立的執(zhí)法主體資格。隨著我國(guó)安全監(jiān)管工作的不斷發(fā)展，為了適應(yīng)形勢(shì)需要，全國(guó)各地縣級(jí)安全監(jiān)管部門普遍采用委托執(zhí)法機(jī)制，將部分執(zhí)法權(quán)限交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使。然而調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍存在執(zhí)法權(quán)限不足的情況。以廣東省為例，雖然《廣東省委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法暫行規(guī)定》［8］中賦予了縣級(jí)安全監(jiān)管部門可以根據(jù)需要將行政執(zhí)法權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)機(jī)構(gòu)行使的權(quán)利，但實(shí)際工作開展中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往只有監(jiān)督檢查權(quán)，而沒(méi)有行政處罰權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)如需對(duì)違法企業(yè)進(jìn)行處罰，必須提請(qǐng)上級(jí)部門處理。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，各類生產(chǎn)企業(yè)眾多，而縣級(jí)安全監(jiān)管部門人員編制有限，導(dǎo)致在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中往往力不從心，監(jiān)管工作時(shí)效性大打折扣。這就使縣鄉(xiāng)安全監(jiān)管委托執(zhí)法機(jī)制中出現(xiàn)了“權(quán)力放不下，事務(wù)管不好”的局面。

2．3基層安全監(jiān)管人員業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低

安全生產(chǎn)監(jiān)管工作是一項(xiàng)綜合性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作，所涉及行業(yè)眾多，幾乎涵蓋了除軍工、核技術(shù)外所有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，要求監(jiān)管人員對(duì)法律、化工、機(jī)械、消防等多學(xué)科知識(shí)均有所了解并能熟練運(yùn)用。目前我國(guó)基層安全監(jiān)管隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)不容樂(lè)觀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管隊(duì)伍問(wèn)題尤為突出。以廣東省為例，據(jù)2011年廣東省安全監(jiān)管局對(duì)全省安全執(zhí)法人員學(xué)歷、專業(yè)情況進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，大部分委托執(zhí)法人員只具有高中及以下學(xué)歷［9］。由于我國(guó)基層安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)成立時(shí)間短，監(jiān)管人員大多從其他部門抽調(diào)而來(lái)，之前往往沒(méi)有任何從事安全監(jiān)管工作的經(jīng)歷或經(jīng)驗(yàn)。再加之基層安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員編制趨于飽和，且工資待遇低、政治風(fēng)險(xiǎn)高、工作責(zé)任大，因此難以吸引專業(yè)技術(shù)人才來(lái)充實(shí)監(jiān)管隊(duì)伍。這些因素都極大影響基層安全監(jiān)管的實(shí)際效果，導(dǎo)致執(zhí)法過(guò)程中存在“瞎指揮、亂執(zhí)法”的現(xiàn)象。

2．4現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法檢測(cè)裝備缺口嚴(yán)重

安全監(jiān)管執(zhí)法工作須依據(jù)國(guó)家出臺(tái)的各項(xiàng)檢測(cè)檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)展開，傳統(tǒng)的“感官檢查”難以提供科學(xué)的執(zhí)法依據(jù)。因此現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)裝備成為安全監(jiān)管規(guī)范化、科學(xué)化的基礎(chǔ)。然而相關(guān)資料表明［10］，到“十一五”末期，我國(guó)縣級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)管部門現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢測(cè)裝備達(dá)標(biāo)率僅為4.4%，現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證設(shè)備達(dá)標(biāo)率為14.5%，現(xiàn)場(chǎng)快速執(zhí)法設(shè)備達(dá)標(biāo)率為9.5%。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于缺乏現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)設(shè)備，缺乏勘察和技術(shù)鑒定手段，監(jiān)管人員難以發(fā)現(xiàn)隱藏的安全隱患，對(duì)于感受到的安全違法行為又難以做出科學(xué)判斷，因而無(wú)法對(duì)企業(yè)進(jìn)行行政處罰。基層安全監(jiān)管隊(duì)伍現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)裝備嚴(yán)重不足，直接影響監(jiān)管執(zhí)法工作的效率和依法行政的水平，也直接影響了監(jiān)管工作的有效性和權(quán)威性。

2．5基層安全監(jiān)管工作缺乏技術(shù)支撐

政府安全監(jiān)管部門是“權(quán)力密集型”而非“技術(shù)密集型”單位，而安全監(jiān)管工作越來(lái)越往專業(yè)化、技術(shù)化方向發(fā)展。因此，政府部門不可能包辦安全監(jiān)管工作中的所有職能，尤其需要向安全中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、高等院校等尋求技術(shù)支持。以職業(yè)病防治工作為例，其技術(shù)性極強(qiáng)，包括職業(yè)病危害因素檢測(cè)、職業(yè)病危害評(píng)價(jià)、職業(yè)病危害控制效果評(píng)價(jià)、職業(yè)病檢測(cè)與診斷等，涉及物理、化學(xué)、病理學(xué)等多學(xué)科知識(shí)，僅依靠政府監(jiān)管部門難以完成該項(xiàng)工作。因此，在我國(guó)當(dāng)前的職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體系中，職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)則起到了技術(shù)服務(wù)與技術(shù)支撐的作用(圖3)。然而調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前基層職業(yè)健康技術(shù)支持機(jī)構(gòu)十分薄弱。以廣東省某縣為例，該縣沒(méi)有一家具有職業(yè)危害檢測(cè)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)，其所在地級(jí)市也僅有3家相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足該縣開展職業(yè)病防治工作的實(shí)際需求。從總體上說(shuō)，我國(guó)省、市、縣3級(jí)行政區(qū)域內(nèi)安全技術(shù)支撐力量呈現(xiàn)“倒三角”格局，大多數(shù)安全技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)集中于經(jīng)濟(jì)、科技、教育發(fā)達(dá)的地區(qū)中心城市，而基層由于業(yè)務(wù)輻射范圍窄，發(fā)展空間有限，因此技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量少、力量薄弱。

3基層安全監(jiān)管對(duì)策措施

3．1逐步建立“單一中心，多重源點(diǎn)”的監(jiān)管模式

“單一中心，多重源點(diǎn)”的基層安全監(jiān)管體系是在當(dāng)前單一中心監(jiān)管模式存在不足的情況下，結(jié)合我國(guó)安全生產(chǎn)垂直綜合監(jiān)管體制而提出的。“單一中心，多重源點(diǎn)”是指以政府安全監(jiān)管部門為中心，同時(shí)建立社會(huì)組織、安全生產(chǎn)監(jiān)管服務(wù)機(jī)構(gòu)、企業(yè)安全生產(chǎn)管理部門3個(gè)部分為源點(diǎn)的安全生產(chǎn)體系，如圖4所示。政府推動(dòng)各源點(diǎn)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，授予其相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)力與職責(zé)。各源點(diǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)助政府開展安全生產(chǎn)監(jiān)管工作，對(duì)政府安全生產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力的行使和企業(yè)的安全生產(chǎn)狀況進(jìn)行監(jiān)督，力求達(dá)到一種全面監(jiān)管、相互監(jiān)督、互相合作的理想監(jiān)管狀態(tài)。政府是監(jiān)管體系的核心，在監(jiān)管工作中起主導(dǎo)作用。但這不意味著政府應(yīng)獨(dú)攬整個(gè)權(quán)力領(lǐng)域，而應(yīng)成為基層安全監(jiān)管體系的積極構(gòu)建者。社會(huì)組織是監(jiān)管體系的“平衡器”，一方面可以承接政府無(wú)暇顧及的部分管理工作;另一方面也是連接社會(huì)和政府的橋梁，為民眾或企業(yè)員工合理合法、理性理智地參與安全監(jiān)管工作提供渠道。安全監(jiān)管服務(wù)機(jī)構(gòu)是監(jiān)管體系的“助推器”，為政府監(jiān)管隊(duì)伍提供培訓(xùn)和工作指導(dǎo)，為企業(yè)自我監(jiān)管提供技術(shù)服務(wù)和業(yè)務(wù)咨詢。企業(yè)既是安全監(jiān)管的對(duì)象，又是安全生產(chǎn)主體責(zé)任的承擔(dān)者，良好的安全生產(chǎn)效果不僅需要強(qiáng)制監(jiān)管，更主要的是靠企業(yè)自我主動(dòng)監(jiān)管來(lái)實(shí)現(xiàn)。

3．2加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管立法工作

1)保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立缺乏法律依據(jù)，大多非鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府常設(shè)機(jī)構(gòu)，因此，從人員編制、經(jīng)費(fèi)開支、辦公場(chǎng)所設(shè)置等多個(gè)方面都缺乏穩(wěn)定的法律保障。由于缺乏統(tǒng)一的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行指導(dǎo)和約束，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)隨意性較強(qiáng)，常出現(xiàn)與其他部門掛靠、兼職人員過(guò)多、人員流動(dòng)過(guò)快等問(wèn)題。亟待通過(guò)立法的途徑確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位，保障其機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、人員的穩(wěn)定性、工作的規(guī)范性。2)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法主體資格。安全監(jiān)管工作重心下移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)已成為必然的趨勢(shì)，然而已頒布的《安全生產(chǎn)法》［7］等法律中，并未明確賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管執(zhí)法的權(quán)力。這就導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管中普遍存在“有責(zé)無(wú)權(quán)”的現(xiàn)象。雖然全國(guó)各地基層安全監(jiān)管普遍采取了委托執(zhí)法機(jī)制，將部分行政執(zhí)法權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但由于缺乏法律強(qiáng)制力作為保障，委托執(zhí)法落實(shí)情況參差不齊，“有責(zé)無(wú)權(quán)”現(xiàn)象難以徹底解決。因此，要將安全監(jiān)管委托執(zhí)法納入國(guó)家安全生產(chǎn)法律法規(guī)中來(lái)，從法律層面賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法主體資格，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管“權(quán)責(zé)相當(dāng)”。

3．3提升基層安全監(jiān)管能力

1)實(shí)行基層安全監(jiān)管人員分級(jí)培訓(xùn)制度。在加大安全監(jiān)管業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度的同時(shí)，還要突出培訓(xùn)的針對(duì)性。縣、鄉(xiāng)2級(jí)基層安全監(jiān)管人員職能存在差異，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管人員重在日常監(jiān)督巡查，縣級(jí)安全監(jiān)管人員重在對(duì)嚴(yán)重安全違法行為或安全生產(chǎn)事故進(jìn)行調(diào)查。因此在進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)時(shí)要適應(yīng)不同的工作需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)要突出實(shí)用性，而縣級(jí)安全監(jiān)管人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)需要在此基礎(chǔ)上拔高層次，強(qiáng)調(diào)綜合性和全面性。2)優(yōu)化安全監(jiān)管人員專業(yè)結(jié)構(gòu)。提高基層安全監(jiān)管人員的錄用門檻，注重新錄取人員教育背景，重點(diǎn)從安全工程、礦山、化工等與安全密切相關(guān)專業(yè)中遴選人才，使得我國(guó)基層安全監(jiān)管隊(duì)伍知識(shí)結(jié)構(gòu)更加貼近實(shí)際監(jiān)管需求。3)推行注冊(cè)安全工程師考試。當(dāng)前我國(guó)注冊(cè)安全工程師主要分布在企業(yè)和安全中介機(jī)構(gòu)，而政府安全監(jiān)管部門中注冊(cè)安全工程師數(shù)量極少。未來(lái)基層安全監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)要逐步與注冊(cè)安全工程師考試相連接，嘗試將是否取得注冊(cè)安全工程師資格作為政府安全監(jiān)管人員職務(wù)變更的標(biāo)準(zhǔn)之一，從而促進(jìn)基層安全監(jiān)管隊(duì)伍向?qū)I(yè)化、技術(shù)化方向發(fā)展。4)落實(shí)執(zhí)法裝備標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。按照《安全生產(chǎn)監(jiān)管部門和煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)管監(jiān)察能力建設(shè)規(guī)劃》［11］和《安全監(jiān)管部門及支撐機(jī)構(gòu)工作條件建設(shè)基本配置標(biāo)準(zhǔn)》［12］，加快推進(jìn)基層執(zhí)法裝備標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法快速檢測(cè)設(shè)備的財(cái)政投入力度，早日實(shí)現(xiàn)基層安全監(jiān)管由“主觀化”向“科學(xué)化”轉(zhuǎn)變。

3．4構(gòu)建創(chuàng)新的基層安全技術(shù)支撐體系

1)鼓勵(lì)發(fā)展具有地區(qū)特色的中小型安全技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)。我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)正逐步向產(chǎn)業(yè)集聚化方向發(fā)展［13］，即縣域的經(jīng)濟(jì)往往以一種或幾種產(chǎn)業(yè)為支柱。從安全的角度來(lái)看，基層安全生產(chǎn)工作所需要的安全技術(shù)服務(wù)也具有一定共性，這就為發(fā)展具有地方特色的安全技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)奠定了基礎(chǔ)。政府部門應(yīng)加強(qiáng)政策引導(dǎo)和資金支持力度，鼓勵(lì)服務(wù)于當(dāng)?shù)匕踩a(chǎn)工作的安全技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。只要突出技術(shù)服務(wù)特色，保持適度規(guī)模，基層安全技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)依然可以有廣闊的發(fā)展空間。2)依托轄區(qū)企業(yè)開展安全技術(shù)服務(wù)。企業(yè)位于安全生產(chǎn)的第一線，是安全技術(shù)的直接使用者，對(duì)行業(yè)安全生產(chǎn)技術(shù)有著更為直觀的認(rèn)識(shí)和了解。政府部門可以從各行業(yè)和領(lǐng)域選擇安全生產(chǎn)工作出色的企業(yè)，組織它們對(duì)同行業(yè)企業(yè)進(jìn)行安全技術(shù)指導(dǎo)和安全管理經(jīng)驗(yàn)的傳授，彌補(bǔ)基層安全技術(shù)支撐不足的缺陷。

4結(jié)論

1)隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，安全監(jiān)管范圍的不斷擴(kuò)大和監(jiān)管工作的日趨繁重，基層安全監(jiān)管工作重心逐漸由縣級(jí)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，必將成為發(fā)展趨勢(shì)。2)安全監(jiān)管力量單一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)限不足等體制性矛盾，以及基層安全監(jiān)管人員業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低、現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法檢測(cè)裝備缺口嚴(yán)重、安全監(jiān)管工作缺乏技術(shù)支撐等需求性矛盾嚴(yán)重制約著我國(guó)基層安全生產(chǎn)工作的良性發(fā)展。3)針對(duì)監(jiān)管力量單一導(dǎo)致的監(jiān)管需求和監(jiān)管能力之間的矛盾，提出以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管力量多元化為目的的“單一中心，多重源點(diǎn)”的安全監(jiān)管模式，充分發(fā)揮各類型社會(huì)組織和單位在基層安全監(jiān)管工作的作用;針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)限不足、委托執(zhí)法機(jī)制不完善的問(wèn)題，提出通過(guò)立法手段保障其法律地位、賦予其行政執(zhí)法主體資格。4)逐步從優(yōu)化人員專業(yè)結(jié)構(gòu)、鼓勵(lì)監(jiān)管人員參加注冊(cè)安全工程師考試以及推行業(yè)務(wù)分級(jí)培訓(xùn)等手段提升基層監(jiān)管執(zhí)法主體的業(yè)務(wù)素質(zhì);依托執(zhí)法裝備標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，著力加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)快速執(zhí)法檢測(cè)設(shè)備的投入，逐步實(shí)現(xiàn)基層安全監(jiān)管由主觀化向科學(xué)化轉(zhuǎn)變。5)針對(duì)基層安全監(jiān)管工作缺乏技術(shù)支撐這個(gè)突出短板，提出利用縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)集聚的特性，發(fā)展具有地區(qū)特色的中小型安全技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)以及依托轄區(qū)企業(yè)開展安全技術(shù)服務(wù)2種創(chuàng)新基層安全技術(shù)支撐體系的途徑。

作者：陳國(guó)華教授安霆范小猛工作單位：華南理工大學(xué)安全科學(xué)與工程研究所