生態環境投融資體制改革論文

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生態建設是改善生態環境，營造人與自然和諧相處的生態關系，確保經濟社會可持續發展，實現循環經濟運行模式的重要保證。投融資體制是生態建設的核心和“瓶頸”，它不僅決定著生態建設巨額資金的籌措和運用，而且作為經濟與生態的接合部，集中反映了生態經濟的各種關系。因此，生態建設投融資體系的構建和投融資政策的選擇，不僅要遵循經濟規律，更要遵循生態規律的要求，不僅要反映經濟效益，還要反映社會效益，更要反映環境效益和生態效應。

一、財稅體制改革及其機制構建

財稅作為重要的經濟調控手段，在國民收入分配和資源配置中發揮著基礎性作用，對于生態建設和環境資源的配置，財稅同樣具有重要的調控作用。通過一定的財稅政策和措施，合理調節財力分配結構，統籌安排基礎性建設和公益性建設投資，有利于推進環境與經濟社會可持續發展。

1.我國生態環境財稅政策現狀及存在的主要問題

財稅政策對環境資源具有重要的調節作用。這種作用主要體現在：一是通過稅收留成、補貼、優惠政策等減免稅措施，對環境資源“市場失靈”造成的效率損失，以稅、金、費等形式進行適當的補償，削弱效率障礙，以扶持有利于環境保護的產業、企業和經營活動，鼓勵企業開展資源綜合利用，刺激環保主體增加環保投入。二是國家通過課以罰款、征收資源補償費和環境稅等增稅方法和限制性手段，阻止自然資源的開發程度和利用強度。

近年來，我國的財稅體制改革，強化了生態環保因素，在環保活動中發揮了積極的調節和引導作用。這主要表現在：一是現行稅制按照中央和地方的事權劃分，嚴格劃定了中央政府與地方政府間的環保職能，從而強化了國家承擔宏觀環保的職責，提高了稅收在國民收入中的比重，加強了國家進行宏觀配置環境資源的財力。二是現行稅制明顯增強了對煤、油、鹽、土地等環境資源的征稅力度，把環境要素納入了依法征稅的軌道。如《資源增值稅條例》明確對經營油、氣、礦等征收資源稅，并列入地方稅種，歸地方管理，調動了地方發展資源產業的積極性；《土地增值稅條例》對土地經營單位征稅，限制土地的盲目過度開發；《房地產增值稅》對房地產業過高的利潤進行調節，保證土地的合理使用，維護了國家的利益；開征了城市建設維護稅、耕地占用稅、土地使用稅等稅種，對地方政府加快城鄉建設、改善城鄉環境質量，保護生態及資源提供了財力支持。三是對一些規模小、污染嚴重的工業項目，明令禁止。四是現行稅制保留和擴充了環境保護的稅收優惠政策，從而對環境資源綜合利用的稅收優惠政策得到進一步明晰。五是突出了能源、交通、港口等與環境保護工作密切相關的基礎設施的優惠政策。如《外商投資企業和外國企業所得稅法》規定，屬于能源、交通、港口或國家鼓勵的其他項目，可以按15％的稅率減征企業所得稅；為鼓勵企業對環境污染進行治理，財政部規定，對嚴重污染擾民的企業可實行廠址有償轉讓，進行搬遷改造。此外，還對有利于環境保護技術研究、開發活動給予明確的稅收優惠。例如，《外商投資企業和外國企業所得稅實施細則》規定，為改良土地、充分利用自然資源、生產高效低毒農藥、節約能源、防止環境污染等方面的專有技術所取得的使用費，可按10％的稅率減征所得稅，其中技術先進的或條件優惠的可免征所得稅；對提供有關環境保護技術的固定資源投資實行零稅率調節；財政部《關于促進企業技術進步有關財務稅收問題的通知》明確要“改進技術貼息辦法，將技改貼息直接貼給企業，重點用于治理環境污染等社會效益好的技改項目，合理確定貼息額度和期限，確保技改貼息資金及時到位”。

雖然，我國現行稅制在鼓勵“三廢”綜合利用、增加生態環境保護投入方面產生了積極的作用，但是還明顯落后于環保形勢發展的要求，存在諸多問題，特別是對于跨區域的生態環境建設尚無明確的規定。一方面，國家財政或政府對環保的投入力度仍明顯偏弱。目前我國用于環保方面的治理資金渠道狹窄，主要來源于企業自籌或環保補助金，國家財政直接支持較少。另一方面，缺乏對綜合性生態項目的具體財稅優惠政策。像生態工程跨區域，涉及面廣，綜合性強，治理內容復雜，既包括防風固沙、水土流失、植樹造林、退耕還林、還牧等活動，也包括城市綠化帶建設、污水處理、垃圾處理再用等經常性環保活動?，F行財稅制度對這樣的大型生態環境建設活動缺乏有力的政策支持和財力保證。從理論上講，這樣的大型綜合項目，中央財政應承擔更多的財力支持，因為這類項目的社會效益、生態效益和經濟效益深遠而具有共享性，其受益者難以按區域劃分，不僅實施地方受益，整個中國甚至周邊國家都會受益。然而，中央財力投入畢竟有限，更主要還要靠地方財稅支持，而在現行分稅體制下，地方無權出臺優惠政策措施，尤其是國稅和共享稅。部門和地方的稅收優惠調控能力很小，而中央的調控具有宏觀性，優惠的宏觀政策在落實中面臨諸多約束。

2.財政體制改革

目前，我國對生態環境保護的財政政策十分有限，主要包括：綜合利用利潤留成環保投資、企業更新改造環保投資、林業基金、行業造林專項基金、城建環保投資等。在生態環境建設中，財政支持占有十分重要的地位，合理構建財政支持政策和運行機制，對生態環境建設投融資機制的運行起著決定性的作用。

第一，明確財政對生態環境建設的支持政策，構建政策支持體系。在現行財稅體制下，運用財政政策支持生態環境建設，需要探索適應市場經濟的新思路、新方法和新機制。充分認識生態環境建設的深遠意義和影響，突出生態環境建設的長期效益，將改善生態環境作為支持生態環境建設的切入點，由中央牽頭出臺各項支持政策。中央財政要配合地方政府盡快制定科學可行的規劃和實施方案，并積極調整財政支出結構，增加對生態環境建設的投入。建立以城市為核心，以周邊地方財政為主力，以中央財政為支持的財政支持體系，中央財政和地方財政共同加大生態環境建設的投入力度。

第二，建立政府公共財政預算制度。在中央和地方政府財政支出預算科目中建立生態環境建設財政支出預算科目。各級政府要將生態環境建設和生態環境保護資金納入財政預算，并逐步增加。政府投入主要用于重點工程建設，或用于銀行貼息間接支持重點項目。第三，逐步加大政府轉移支付力度。(1)通過制定有關法規，確定轉移支付的基數，并隨著中央財力的增長而相應增加，出臺配套政策與操作措施。(2)通過國家預算，加大對生態環境建設的專項補助范圍和數額，包括對退耕還林還草的補貼、對公益性項目的配套補助、對治理和改善生態環境的專項補助以及扶持高新技術企業、循環型企業的貸款貼息等。(3)充分發揮財政杠桿作用，動用一部分財政資金給投資于生態環境建設以及構建循環型企業予以投資補貼。(4)通過政府擔保，財政貼息的辦法，發行“循環型企業債券”，籌集資金用于循環經濟的發展。(5)將更多的外國政府貸款項目、世行貸款項目和雙邊、多邊援助項目引入生態環境建設和循環經濟構建之中。

第四，我們要以財政支持為基礎，推動建立投資來源多渠道、投資主體多元化的生態環境和循環經濟的投融資體制。同時，中央財政要支持地方培育自我開發能力，通過實施BOT投資方式、貸款擔保、財政貼息等政策，鼓勵和引導民間資本和外國資本向生態環境工程和循環型經濟項目流動。

3.稅收體制改革

一方面，通過相應的程序和制定法律法規，確立稅收支持政策。稅收優惠是推動生態環境建設投資的一項重要措施。國際上通行的做法是實行差別稅率和對投資實行減免稅等。通過制定相關法律法規，對生態環境建設和循環型經濟實施稅收優惠和差別利率，調動生態環境項目和循環型經濟項目投資主體的積極性。在未來10—20年內，中央及地方財政應對生態環境工程和循環型經濟項目實行全面的稅收優惠政策，稅收優惠幅度應高于其他行業平均水平，并且，在稅制設計上應強調稅收優惠的獨享性，以鼓勵和刺激該項目的投資。

另一方面，采取切實可行的稅收支持措施，確保生態環境工程建設的順利進行。(1)在一些重點地區設立生態環境工程和循環經濟的保稅區，增加這些項目的誘惑力，吸引國內外投資者參與該區域的項目建設。(2)放寬征稅條件。對污染少、資源能源消耗低、生態友好型的循環型企業，放寬增值稅、所得稅的征收條件，使企業得到稅收實惠。(3)先征后返。對生產綠色食品或資源開發企業實施免征或全額返還資源稅，免稅或返還部分作為國家投資，繼續用于資源開發和保護；對生態經濟或循環經濟協作項目，在稅收上也可以采取先征后返的優惠措施。(4)退耕還林、還草、還牧的農民從事其他經營性活動的，給予免稅或減稅；對治理荒山、承包造林等行為給予稅收減免。

財稅支持是生態環境建設的基礎，深化財稅體制改革，一方面要增加財政投入，加大財政的支持力度；另一方面，要實施減免稅收、差別利率等稅收優惠政策，實現財政、稅收雙管齊下，強化對生態工程和循環型項目的支持力度，增強財稅對生態建設和循環經濟建設的支持和調節功能，這將是未來我國財稅在這方面改革的主導方向。

4.財稅聯動機制構建

財稅聯動機制在于既要保證政府支出的來源，又要實現減稅優惠，鼓勵生態環境和資源循環利用的投入，在動態上保證財政收入的增加能滿足政府生態環境投入的需求。對此，我們應主要通過調整以下政策來實施：

第一，取消或改革不利于環境的補貼，減少政府不必要的支出。我國的補貼政策是政府進行宏觀調控的一種政策手段，在計劃經濟向市場經濟過渡的早期階段，補貼政策有助于糾正價格扭曲和平衡商品及服務的供求，穩定了生產和消費。然而，這些補貼政策更多地是從經濟和社會的角度考慮的，而忽視了環境因素，對環境和資源的利用產生了消極的影響。例如，對農產品實行價格補貼，促使農民增加投入，采用以化肥、農藥、灌溉技術、雜交品種等為特征的集約經營措施，增加了糧食的供給，但這些措施卻可能導致土地退化及水源污染。我國的財政補貼主要通過物價補貼和企業虧損補貼兩種形式。補貼主要反映在對水、電、化肥、農藥及煤等能源上。例如，對水資源的補貼表現為水價控制、水利工程撥款和貸款中的優惠政策以及水利企業的稅收優惠。我國各種水價都低于其成本，需要財政補貼。水價低的結果是水力資源的嚴重浪費，水資源的短缺和濫用已成為我國許多城市和地區的突出矛盾。同時，水利工程中的截流、筑壩、分流等對水域內的生態環境產生一定程度的影響。煤炭是我國的主要能源，其對生態環境的污染是直接的，但煤炭的價格卻遠遠低于其成本，每年我國用于煤炭行業的補貼都高達數十億元。原有的這些補貼政策對生態環境和資源利用具有逆向激勵的作用。我國財政每年花費大量資金補貼在對生態環境產生不利影響和導致資源浪費的產業上，改變這種狀況已成為財政改革的當務之急。取消不合理的補貼，不僅可以減少資源的浪費，直接減少污染，而且可以節約大量的財政資金，使之用于生態環境建設和循環型項目上來，使生態環境得以改善和促進循環經濟發展。

第二，調整現行優惠稅收政策，切實發揮稅收對生態環境建設和循環經濟發展的正向激勵作用。(1)擴大固定資產投資方向調節稅零稅率政策的適用范圍，準確界定零稅率調節稅的使用項目類型。例如，對治理污染、保護環境、節能和資源綜合利用項目，實行零稅率的固定資產投資方向調節稅。(2)界定生態產業和生態工業園區的范圍，在規定期限內對參與生態工程的企業實行稅收優惠政策。(3)對國內目前不能生產的污染治理設備、環境監測和研究儀器以及環境無害化技術等進口產品，減免進口關稅。(4)對清潔汽車、清潔能源以及獲得環境標志和能源效率標志的家電產品和汽車，減征消費稅。(5)對經營環境公用設施的企業，在征收營業稅、增值稅和城市維護建設稅方面給予優惠。(6)允許清潔能源企業、污染治理企業、環境公用事業以及環保示范工程項目，加速投資折舊。(7)對部分資源綜合利用產品免征增值稅，對廢舊物資回收經營企業的增值稅實行先征后返70％的稅收優惠。(8)擴大對退耕還林，還草、還牧、植樹造林、防風因沙等經營活動的稅收優惠對象和幅度。

第三，改革排污收費制度。(1)改革排污收費標準體系。由超標收費向排污收費轉變；由單一濃度收費向濃度與總量控制相結合轉變；由單因子收費向多因子收費轉變；由靜態收費向動態收費轉變；由低標準收費向高于治理成本收費轉變。(2)改革排污收費資金的管理體制。目的是合理配置排污費資金，最大限度地發揮排污收費資金的使用效果。將排污費資金納入預算管理，逐步取消排污收費資金的先征后用原則；堅持屬地征收，建立全國統一的排污資金分級管理體制；中央財政參與排污費資金分成，集中一定比例的排污費資金，增強國家環保的宏觀調控能力。(3)改革排污費資金的使用。近期可以考慮將利用排污費全部收入的60％建立各級環保專項基金，以有償貸款的方式，用于重點污染企業的改造升級、社會綜合性污染防治和發展循環型產業，其余40％無償用于補助地方環保部門和排污收費制度實施的成本消耗。從長遠看，可把40％的部分逐步降低而上繳國庫，作為財政預算內收入，由財政部門統一安排使用。在省、市、地、縣級財政預算內資金設立“環境保護行政事業費”科目，由財政部門從財政收入中分別撥入相應的資金。

第四，調整稅收結構，實施稅收制度化改革，實現財政稅收動態協調。從環境保護的角度看，現行稅制的“綠色化”比重并不高，大部分稅種的稅目、稅基和稅率選擇沒有從環境保護和可持續發展的角度來考慮，對一些與環境“不友好”的產品(高硫煤)沒有利用稅收手段或高稅率手段來“抑制”需求，而那些與環境“友好”的產品(如清潔煤、集中供熱)等又沒有享受稅收優惠。實施稅收綠色化改革，就是要提高有利于環境的稅收在整個稅額中的比例，降低不利于環境的稅收在總稅額中的比例，以最小的扭曲和對行為的影響來獲得最大的收入。因此，建立綠色稅制，要削減稅收扭曲；要調整現行的稅制結構，提高綠色稅收的比例；要直接引入新的環境稅，在引進環境稅的同時，降低其他被扭曲的稅種的稅率，使總稅收收入保持不變。在更加廣闊的背景下進行“綠色稅制”改革，將生態、環境考慮在綜合的稅制設計中，使稅收體制更加符合市場經濟和生態環保要求。第三，逐步加大政府轉移支付力度。(1)通過制定有關法規，確定轉移支付的基數，并隨著中央財力的增長而相應增加，出臺配套政策與操作措施。(2)通過國家預算，加大對生態環境建設的專項補助范圍和數額，包括對退耕還林還草的補貼、對公益性項目的配套補助、對治理和改善生態環境的專項補助以及扶持高新技術企業、循環型企業的貸款貼息等。(3)充分發揮財政杠桿作用，動用一部分財政資金給投資于生態環境建設以及構建循環型企業予以投資補貼。(4)通過政府擔保，財政貼息的辦法，發行“循環型企業債券”，籌集資金用于循環經濟的發展。(5)將更多的外國政府貸款項目、世行貸款項目和雙邊、多邊援助項目引入生態環境建設和循環經濟構建之中。

第四，我們要以財政支持為基礎，推動建立投資來源多渠道、投資主體多元化的生態環境和循環經濟的投融資體制。同時，中央財政要支持地方培育自我開發能力，通過實施BOT投資方式、貸款擔保、財政貼息等政策，鼓勵和引導民間資本和外國資本向生態環境工程和循環型經濟項目流動。

3.稅收體制改革

一方面，通過相應的程序和制定法律法規，確立稅收支持政策。稅收優惠是推動生態環境建設投資的一項重要措施。國際上通行的做法是實行差別稅率和對投資實行減免稅等。通過制定相關法律法規，對生態環境建設和循環型經濟實施稅收優惠和差別利率，調動生態環境項目和循環型經濟項目投資主體的積極性。在未來10—20年內，中央及地方財政應對生態環境工程和循環型經濟項目實行全面的稅收優惠政策，稅收優惠幅度應高于其他行業平均水平，并且，在稅制設計上應強調稅收優惠的獨享性，以鼓勵和刺激該項目的投資。

另一方面，采取切實可行的稅收支持措施，確保生態環境工程建設的順利進行。(1)在一些重點地區設立生態環境工程和循環經濟的保稅區，增加這些項目的誘惑力，吸引國內外投資者參與該區域的項目建設。(2)放寬征稅條件。對污染少、資源能源消耗低、生態友好型的循環型企業，放寬增值稅、所得稅的征收條件，使企業得到稅收實惠。(3)先征后返。對生產綠色食品或資源開發企業實施免征或全額返還資源稅，免稅或返還部分作為國家投資，繼續用于資源開發和保護；對生態經濟或循環經濟協作項目，在稅收上也可以采取先征后返的優惠措施。(4)退耕還林、還草、還牧的農民從事其他經營性活動的，給予免稅或減稅；對治理荒山、承包造林等行為給予稅收減免。

財稅支持是生態環境建設的基礎，深化財稅體制改革，一方面要增加財政投入，加大財政的支持力度；另一方面，要實施減免稅收、差別利率等稅收優惠政策，實現財政、稅收雙管齊下，強化對生態工程和循環型項目的支持力度，增強財稅對生態建設和循環經濟建設的支持和調節功能，這將是未來我國財稅在這方面改革的主導方向。

4.財稅聯動機制構建

財稅聯動機制在于既要保證政府支出的來源，又要實現減稅優惠，鼓勵生態環境和資源循環利用的投入，在動態上保證財政收入的增加能滿足政府生態環境投入的需求。對此，我們應主要通過調整以下政策來實施：

第一，取消或改革不利于環境的補貼，減少政府不必要的支出。我國的補貼政策是政府進行宏觀調控的一種政策手段，在計劃經濟向市場經濟過渡的早期階段，補貼政策有助于糾正價格扭曲和平衡商品及服務的供求，穩定了生產和消費。然而，這些補貼政策更多地是從經濟和社會的角度考慮的，而忽視了環境因素，對環境和資源的利用產生了消極的影響。例如，對農產品實行價格補貼，促使農民增加投入，采用以化肥、農藥、灌溉技術、雜交品種等為特征的集約經營措施，增加了糧食的供給，但這些措施卻可能導致土地退化及水源污染。我國的財政補貼主要通過物價補貼和企業虧損補貼兩種形式。補貼主要反映在對水、電、化肥、農藥及煤等能源上。例如，對水資源的補貼表現為水價控制、水利工程撥款和貸款中的優惠政策以及水利企業的稅收優惠。我國各種水價都低于其成本，需要財政補貼。水價低的結果是水力資源的嚴重浪費，水資源的短缺和濫用已成為我國許多城市和地區的突出矛盾。同時，水利工程中的截流、筑壩、分流等對水域內的生態環境產生一定程度的影響。煤炭是我國的主要能源，其對生態環境的污染是直接的，但煤炭的價格卻遠遠低于其成本，每年我國用于煤炭行業的補貼都高達數十億元。原有的這些補貼政策對生態環境和資源利用具有逆向激勵的作用。我國財政每年花費大量資金補貼在對生態環境產生不利影響和導致資源浪費的產業上，改變這種狀況已成為財政改革的當務之急。取消不合理的補貼，不僅可以減少資源的浪費，直接減少污染，而且可以節約大量的財政資金，使之用于生態環境建設和循環型項目上來，使生態環境得以改善和促進循環經濟發展。

第二，調整現行優惠稅收政策，切實發揮稅收對生態環境建設和循環經濟發展的正向激勵作用。(1)擴大固定資產投資方向調節稅零稅率政策的適用范圍，準確界定零稅率調節稅的使用項目類型。例如，對治理污染、保護環境、節能和資源綜合利用項目，實行零稅率的固定資產投資方向調節稅。(2)界定生態產業和生態工業園區的范圍，在規定期限內對參與生態工程的企業實行稅收優惠政策。(3)對國內目前不能生產的污染治理設備、環境監測和研究儀器以及環境無害化技術等進口產品，減免進口關稅。(4)對清潔汽車、清潔能源以及獲得環境標志和能源效率標志的家電產品和汽車，減征消費稅。(5)對經營環境公用設施的企業，在征收營業稅、增值稅和城市維護建設稅方面給予優惠。(6)允許清潔能源企業、污染治理企業、環境公用事業以及環保示范工程項目，加速投資折舊。(7)對部分資源綜合利用產品免征增值稅，對廢舊物資回收經營企業的增值稅實行先征后返70％的稅收優惠。(8)擴大對退耕還林，還草、還牧、植樹造林、防風因沙等經營活動的稅收優惠對象和幅度。

第三，改革排污收費制度。(1)改革排污收費標準體系。由超標收費向排污收費轉變；由單一濃度收費向濃度與總量控制相結合轉變；由單因子收費向多因子收費轉變；由靜態收費向動態收費轉變；由低標準收費向高于治理成本收費轉變。(2)改革排污收費資金的管理體制。目的是合理配置排污費資金，最大限度地發揮排污收費資金的使用效果。將排污費資金納入預算管理，逐步取消排污收費資金的先征后用原則；堅持屬地征收，建立全國統一的排污資金分級管理體制；中央財政參與排污費資金分成，集中一定比例的排污費資金，增強國家環保的宏觀調控能力。(3)改革排污費資金的使用。近期可以考慮將利用排污費全部收入的60％建立各級環保專項基金，以有償貸款的方式，用于重點污染企業的改造升級、社會綜合性污染防治和發展循環型產業，其余40％無償用于補助地方環保部門和排污收費制度實施的成本消耗。從長遠看，可把40％的部分逐步降低而上繳國庫，作為財政預算內收入，由財政部門統一安排使用。在省、市、地、縣級財政預算內資金設立“環境保護行政事業費”科目，由財政部門從財政收入中分別撥入相應的資金。

第四，調整稅收結構，實施稅收制度化改革，實現財政稅收動態協調。從環境保護的角度看，現行稅制的“綠色化”比重并不高，大部分稅種的稅目、稅基和稅率選擇沒有從環境保護和可持續發展的角度來考慮，對一些與環境“不友好”的產品(高硫煤)沒有利用稅收手段或高稅率手段來“抑制”需求，而那些與環境“友好”的產品(如清潔煤、集中供熱)等又沒有享受稅收優惠。實施稅收綠色化改革，就是要提高有利于環境的稅收在整個稅額中的比例，降低不利于環境的稅收在總稅額中的比例，以最小的扭曲和對行為的影響來獲得最大的收入。因此，建立綠色稅制，要削減稅收扭曲；要調整現行的稅制結構，提高綠色稅收的比例；要直接引入新的環境稅，在引進環境稅的同時，降低其他被扭曲的稅種的稅率，使總稅收收入保持不變。在更加廣闊的背景下進行“綠色稅制”改革，將生態、環境考慮在綜合的稅制設計中，使稅收體制更加符合市場經濟和生態環保要求。對于現行稅制結構的改革，綠色化的重點是資源稅和消費稅?，F行資源稅主要強調調節級差收入的作用，沒有充分考慮資源稅對節約資源和降低污染的功能。其中最為明顯的缺陷是沒有水資源稅。建議：(1)理順水資源的價格體系，確定水資源的全成本價格；(2)增加水資源稅目，具體稅額由各地根據水資源的稀缺程度和經濟發展水平確定；(3)擴大征稅范圍，增加土地、森林和草原稅目；(4)對高硫煤實行高稅額，限制其開采和使用；(5)樹立環境容量是稀缺資源的概念，把資源稅改為“環境資源稅”?，F行消費稅與環境“不友好”主要表現在沒有把煤炭這一能源消費主體和主要大氣污染納入征稅范圍。建議：(1)在遠期增設煤炭資源消費稅稅目，根據煤炭污染品質確定消費稅額；(2)對低標號汽油和含鉛汽油征收消費稅附加，利用稅收差異鼓勵使用高標號汽油和無鉛汽油；(3)對于危害健康和污染環境的消費品征收消費稅附加，或提高征收稅額。

此外，對車船使用稅、城市維護建設稅、投資方向調節稅、耕地占用稅和土地使用稅等進行適當的調整，在相關稅目下包括盡可能多的環境成本，并將環境成本反映到稅率中，對環境保護和生態工程項目給予稅收優惠。

二、金融體制改革及其機制構建

建立多渠道、多元化的投融資體系，形成市場化的投融資機制是生態工程和循環經濟投融資改革和發展的方向。在這種投融資體系的構建和轉換中，政策性金融和商業性金融在不同時期將會承擔不同的角色，發揮不同的作用。

1.政策性金融和商業性金融的現狀與存在的問題

我國生態環境建設投融資機制正處于轉軌時期，市場化的商業運作機制尚未完全建立起來，投資主要來自于政府的投資和政策性金融的專項貸款。因此，相對于商業性金融，政策性金融占據主導地位。我國政策性銀行建立的初衷就排除了單一的利潤動機，其職責定位于承擔國家政策性支持的重點項目和重點產業的資金融通活動。生態工程主要表現為社會效益、環境效益和長期效益。因此，政策性銀行的貸款成為目前生態建設資金來源的重要渠道。

由于生態環保投融資的長期性、微利性甚至公益性的特征，以往商業性金融對生態環保的投入是有限的。為推動金融業對生態環保的支持，早在1995年2月，中國人民銀行做出了《關于貫徹信貸政策和加強環境保護工作有關規定的通知》，明確指出：要把環境保護和污染防治作為銀行貸款考慮的因素之一；對未進行環境評價的項目、重污染項目等一律不準貸款、停止貸款支持；而對有利于改善生態環境的產業和產品，則給予積極的貸款支持、擇優扶持等。這是運用信貸機制加強對生態環保支持的一大舉措。在政策的傾斜和扶持下，商業性金融對環保行業的扶持不斷增加，商業性金融的運作方式也正在向多樣化轉變，如各種形式的專項環?；?、環保企業上市融資、BOT方式利用外資等。盡管商業性金融逐漸增加對生態環保領域的投入，但目前，無論從投融資的總量來看，還是從投融資涉及的范圍來看，尚處于輔助地位。

政策性銀行是政府干預市場、彌補市場機制失靈在金融領域的具體體現。對于一些微利或無利，但卻有社會效益、生態效益和長遠效益的項目，由市場機制配置資源，難以得到資金的支持，由政策性金融提供低息或無息貸款，體現政府在資源配置上的宏觀調控能力和對經濟效益、社會效益以及生態效益的綜合考慮，協調了微觀投資主體的利益動機和社會效益的矛盾，在金融市場上起到了引導和協調投資的作用。但是總體上講，政策性金融存在著總量不足、范圍過窄、力度不夠的問題。(1)我國生態建設欠賬太多，而政策性金融的資金有限，難以彌補欠賬，更滿足不了當前生態環境建設的資金需求。(2)政策性金融投資范圍有限，涉及面窄，貸款條件要滿足政策性約束，投資過程中可能造成的運作效率低和資源浪費問題；政策性銀行要承擔的具體政府職能范圍很大，對于經濟利益微薄或見效較長的生態項目在獲得資金來源方面會有很大的困難，尤其是受產業間利益差別懸殊的強烈驅動，容易造成許多已用于環保領域的資金向邊際效益更高的產業流動和轉移，出現資金的“水土流失”。(3)缺乏配套性措施，支持力度不夠。(4)政府干預容易帶來負面效應，違背市場調節原則，產業經濟效益差等問題。

商業性金融以利益作為推動機制，按照市場化原則進行運作，有利于動員更廣泛的資金投入生態項目，有利于運用多種投融資方式滿足不同項目的需要，有利于實現資金的合理流動和資源的優化配置。發展商業性金融是市場化發展的必然趨勢。但是，由于市場機制失靈的缺陷，商業性金融以市場機制為主導，而市場力量不能反映商品和服務的全部成本，市場提供的信息常常給投資者帶來誤導，對于環境成本和生態影響在投資活動中往往缺乏評估和考慮。同時，經濟利益目標容易沖淡社會目標和生態目標，如1990年環保貸款作為一種政策性低息專項貸款就已推出，但在實踐中，一些地方治理污染向銀行申請環保貸款時，常常難以貸到款項，即使是按照一般利率貸款也很困難。相反，一些污染嚴重的企業因其在當前有較高的經濟效益，更容易獲得信貸支持，甚至獲得延長貸款期限、貼息等優惠。無疑，這與資源優化配置和環境與經濟協調發展的方向相悖。

2.金融體制改革及其機制構建

鑒于政策性金融和商業性金融利弊共存的現實，構建政策性金融和商業性金融互相補充、共同發展的金融體系成為生態工程建設和發展循環經濟的必然選擇。根據目前投融資體制的基礎和政策性金融、商業性金融發展的現狀，在未來投融資體制的建設和轉變過程中，二者應有節奏地進行進退取舍和功能轉換，從中構建起與循環經濟發展相適應的運行機制。

從總體上說，我國的金融體制改革應遵循以下三大原則：(1)遵循市場規律，強化市場觀念，引入市場機制。市場化是投融資機制改革的必然趨勢。充分利用發展市場經濟和深化生態領域金融體制改革的時機，積極探索使生態項目的公益性向商業投資性轉變途徑，大力發展商業性金融，廣泛開辟籌措社會資金的渠道，采用商業化的運作模式，投資生態工程，支持循環經濟發展。(2)用生態經濟學的觀點，在不違背生態法則的前提下，實現經濟行為利益最大化。商業性金融要建立多目標評價體系，把經濟效益、社會效益和生態效益綜合考慮，尤其側重對中長期效益的評價。(3)根據現實基礎，靈活掌握轉換的節奏。只有在政策性金融得以加強，生態工程投融資的環境不斷完善的情況下，商業性金融才具有進入的基礎。具體地說，我們的改革路徑是：

第一，在近期，加強政策性金融，完善商業性金融發展的環境，構建政策性金融和商業性金融相互補充的金融體系框架。在3—5年內，政策性金融的主導地位不能改變，而且要加大改革和支持力度，采取多種措施發展政策性金融，加強政策性金融商業化運作。同時，積極完善商業性金融進入的環境，合理劃分商業性金融和政策性金融的進退領域。加大政策性金融支持力度的具體措施包括四點：(1)進一步明確國家開發銀行生態工程中的金融支持地位，加大開發銀行的投資力度；(2)在政策性銀行設立專項優惠貸款，作為生態和循環型重點建設項目的配套資金；(3)制定資本市場傾斜政策，通過股票、債券等融資形式支持生態和循環型項目及其產業的發展。在生態、循環型企業的股票上市、債券發行額度上給予傾斜；(4)組建政策性生態綠色和循環經濟發展的專業銀行。對這一“專業銀行”實行優惠的貨幣調控政策，可考慮適當降低它的法定準備金比率，適當放寬它獲得再貸款的條件，適當放寬它認購國債的比例，適當降低它獲得貸款的自有資本比率的條件。當前對政策性金融改革要突出三個重點：(1)改革投入方式。通過市場化運作，由過去的“撥款”式貸款改為商業化操作。政策性銀行由先確定貸款項目，后進行可行性分析，改為由先進行貸款的可行性分析和論證，在項目切實可行的情況下再進行貸款，且要實行先行部分投入、按量分次核貸形式；(2)拓寬融資渠道，增加政策性銀行資金來源。政策性銀行在資金上對政府財政有很大的依賴性，為減輕政策性銀行的資金壓力，可采取適當的方式吸收私人資本，做到政府投一點、銀行配一點、社會籌一點、收益補一點，共同完成項目建設和運轉；(3)通過投融資體制改革帶動生態建設項目和循環型經濟的管理體制、運行機制的相應改革，以提高政策性貸款的效率和效果。

第二，從中期看，我們應積極推動商業性金融介入，逐步健全商業性金融和政策性金融共存的金融體系。在政策性金融機制得以完善和健全的同時，商業性金融要逐漸滲透，加大商業性金融的支持力度，采取多種運作方式，擴大商業性金融滲透的領域，使其地位向主導化方向轉變，明確劃分商業性金融和政策性金融的進退領域。(1)建立政府、政策性銀行對商業性銀行環保貸款的補貼制度，彌補因放貸于環保領域而造成的利益損失，以誘導和刺激商業性銀行采取有利于生態發展和循環經濟發展的信貸活動。(2)建立生態工程和循環經濟項目建設基金、生態建設專業銀行或投資信托公司等，按照市場化投資運作方式，籌措、管理和運用社會資金投向這些項目。(3)充分利用資本市場，通過發行中長期債券等形式，籌集大型生態項目和循環型項目建設所需的資金。(4)引入民間資本，實現投資主體多元化。(5)國家對生態項目和循環型經濟項目的貸款條件和折舊等實行優惠政策，以優惠的利率政策等鼓勵商業性銀行向生態項目和循環經濟項目投入。第三，從長期來看，通過制定靈活傾斜的金融政策，加大政策性金融的傾斜力度，引導、扶持商業性金融介入：著重發揮資本市場對生態和循環經濟建設資金籌措的作用，適當放寬信貸條件，加強銀行信貸資金的支持；在傾斜的金融政策下，發揮市場配置資金的作用，促使商業性金融在生態工程和循環經濟的投融資體制中發揮主導作用，形成在政府引導下的市場化投融資機制；同時完善政策性金融的商業化運作機制。

三、國內融資和國際融資的競爭與配合

隨著外資體制改革的深入和對外開放力度的增強以及匯率、貨幣兌換機制的完善，國際金融機構進入中國市場已經成為現實。環境外交也日益活躍，環境合作項目成為國際金融組織和工業化國家向發展中國家提供優惠援助的領域。我國在利用全球環境基金、世界銀行、亞洲開發銀行等國際金融組織和雙邊政府援助方面取得了進展，開拓了我國環保利用外資和吸收國外先進技術的重要渠道，促進了生態環境目標的實現。外資逐漸成為我國生態建設和環境保護的重要資金來源。國際融資的引進在一定程度上彌補了國內融資的不足，同時，隨著國際融資的不斷增加，在生態環境領域，國內融資和國際融資作為兩種重要的金融力量，其間的競爭與合作也將成為一種必然。

國際融資在生態工程和循環型經濟項目的引入過程中，其正面的積極效應主要表現在：擴大了生態建設和發展循環經濟的資金來源渠道，彌補了國內融資的不足；與國內資金形成競爭態勢，在市場機制的作用下，使生態工程項目、循環經濟項目更加容易地獲得資金支持和更廣泛的金融服務；有助于實現資金的有效配置；有助于引進國際融資先進的操作模式和投資理念，推動國內金融業的發展等。入世打開了外資進入中國生態領域的通道，外資進入的刺激作用在一定程度上可以增強“內資”的本領。作為發展中國家，中國企業得以充分利用發達國家在環保投資、技術轉讓、環境服務方面對發展中國家的承諾，使我國環保產業進入更有利的國際貿易環境。先進生態投資理念和資金運作方式將教會蹣跚學步的國內融資業走得更穩。當然，國內融資和國際融資在競爭中也會產生負面效應。投資于生態工程，不僅要滿足獲得經濟效益的目標，更重要的是還要實現生態保護的目標，而生態效益是長期的，甚至是難以計量的。以市場機制配置國內融資和國際融資，容易導致忽略生態目標而重視經濟利益。作為以追求經濟利益為目標的市場化的投資主體來說，在選擇投資項目時，自然主要傾向于經濟效益(短期)高的項目，這就容易造成(短期)經濟效益好的項目資金競爭激烈，而短期內經濟效益不明顯、但有顯著生態效益的項目融資卻很困難。在追求經濟利益的目標上，國內投資主體和國際投資主體是一致的，國際融資的引進，無疑會加劇經濟利益優勢項目的資金競爭，從而使生態建設項目資金配置不均衡的現象進一步惡化。因此：

第一，立足國內，放眼世界，主要打通國際融資的渠道，培育內外融資市場。在近期內，我們要抓住利用外資的機會，以我國加入世貿組織以及北京舉辦2008年奧運會為契機，利用國際環保熱潮，積極開展國際合作，爭取更多的國際資金投入到生態工程和循環型經濟項目中。

第二，采取優惠政策，吸引國際融資的進入，逐步擴大利用外資的比例。生態工程是投資量大，回報期長的、具有很大公益性的事業，沒有特殊的優惠政策很難吸引外資。因此，需要制定和完善投融資、稅收、進出口以及外匯等方面優惠政策，更好地吸引外資。(1)實行一定的稅收優惠。比如免征進口設備關稅和進口環節稅、延長所得稅的免征期限；可以考慮將項目周圍的土地開發權或者其他相關項目交給項目投資者，以作為補償，比如將城市供水和污水建設一體化；對一些收益慢的項目，可以設立較長的特許期和寬限期，在寬限期內采取一定的稅費減免鼓勵政策。(2)確定合理的回報率。從國內外的經驗看，政府為調動私人和外國投資者的積極性，減少其投資風險，大都在特許協議中做到了投資回報保證。對于政府來說，回報率承諾的高低是至關重要的。過高，項目一旦虧損，政府將給予補貼，增加財政負擔，達不到利用外資的效果；過低或沒有回報承諾，外商沒有積極性。政府如果自己出資建設，其支出將遠遠大于補貼支出。因此，政府要考慮合理的投資回報承諾問題。(3)為外匯兌換提供便利。在我國現行外匯管理體制下，外商投資者最擔心的是能否在我國外匯市場上或銀行得到足夠的外匯以補償其外匯投資及其應得的利潤、以及項目投資和營運期間的匯率風險。針對這一問題，中央或地方政府應對外匯兌換風險提供擔保，以保證項目投資者外匯償還的最低要求。這種保證不一定會給國家外匯儲備產生很大的影響和壓力，因為項目投資者的投資要在十幾年內逐步收回，即給投資者一顆安全的“定心丸”。(4)積極探索利用外資的新方式。進一步規范BOT、資產權益轉讓的辦法，鼓勵有條件的企業對外發行股票，積極探索采用收購、兼并、風險投資、投資基金等利用外資方式；鼓勵和引導外商投資于特色農業、老工業基地改造、基礎設施建設、生態建設和環境保護、礦產和旅游資源開發等優勢產業。屬于國家鼓勵和允許外資進入的企業可通過轉讓經營權、出讓股權、兼并重組等吸引外商投資。

第三，制定統籌融資規劃，合理布局內外資的投資領域和投資方向。因為：一方面，生態工程和循環經濟需要投資的項目很多，各個項目的具體情況不同，其建設周期、經濟效益、社會效益的產生在時間上也會有所不同。因此，根據工程項目的總體規劃和部署，綜合考慮，在吸引外資投入時，應確定優先領域和投資方向。另一方面，外資主要來源于世界銀行、亞洲開發銀行等世界金融組織、各國政府以及各商業組織的貸款和投資。一般對于世界金融組織和各國政府的貸款或贈款，由于利率較低，應運用于周期較長的生態建設項目以及履行國際義務的項目改造；對于商業組織的各種形式的資金投入，引導其投向具有良好市場前景的生態產業或生態產品上。同時，創造條件，積極引導，促進內外資的有機合作。

此外，在市場經濟條件下，發展循環經濟，建設生態工程投融資機制，還需要政府、企業和社會的共同努力，離不開政府的宏觀配合和各級政府部門及各類主體的微觀協調。作為政府，要充分發揮其政治優勢，建立綜合決策機制和協調管理體制；加強其規制和監督的職責，培育規范生態投資市場，有關部門應通過統一立法、統一規劃、統一監督，加強科技、標準、信息、監測和宣傳教育工作，全面提升政府行使生態工程建設投融資統籌規制和監督的能力，以及調整產業布局，做好各項協調配合工作。作為企業，要根據國家法律和市場規則進行經濟活動，獲取經濟利潤，擴大企業產品和服務的市場份額，在生產經營中應首先采取各種措施，滿足現行的生態環境保護的要求，努力實現生產全過程和產品生命周期的環境友好目標，搶占綠色消費的制高點。改革生態環境的投融資體制，一個重點步驟是政府與企業建立合作關系。在生態建設市場化的初級階段，無論是政府還是企業都欠缺建設和管理經驗。當務之急，應對已進入和擬進入生態工程項目和循環經濟項目的企業進行資質論證，挑選真正具備經濟、技術實力和良好信譽的企業從事這一任務，確立統一的評價標準。同時，還需要社會公眾的積極參與和配合。作為社會公眾，一方面應約束自己的環境行為和生活方式，提倡綠色消費，引導和促進企業采用清潔的生產工藝，監督企業的生產和經營，促使企業向社會提供環境友好產品和服務；另一方面，公眾在不斷提高自身生態環保意識的前提下，發揮監督職能，促使企業遵守環境法規，監督政府行使規制。通過各主體環境保護事權的合理劃分，形成政府、市場共同進取，政府、企業和社會相互監督，促進循環經濟運行模式的生成和經濟社會可持續發展。