壟斷行業的行政與整頓

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本文作者：劉泉紅工作單位：國家發改委經濟研究所研究室

從前面的例子不難看出，我國某些自然壟斷行業國企，往往習慣于倚仗自身的市場支配地位，甚至協同監管機構，做出一些損害消費者或是下游生產廠商利益的行政壟斷行為，嚴重破壞市場公平競爭環境和秩序。現實生活中鐵路、通訊等其他自然壟斷企業通過行政壟斷行為損害消費者利益的例子屢見不鮮，公眾輿論對國有壟斷企業涉嫌通過操縱價格、侵害消費者利益的質疑聲也從未停止。1.國有壟斷企業的市場優勢地位源于體制因素。對壟斷行業的驕縱，源于我國長期計劃經濟體制下的國有情結。究其根源，由于現階段我國法制體系尚不健全，于是便更加習慣于強化國企的壟斷地位，靠所有制來補充市場機制發育的不足，使自然壟斷行業國企一定程度上代替政府發揮“看得見的手”的作用。誠然，長期以來國有經濟部門在實現國家發展戰略意圖、增加國家財政收入、保障公共事業健康發展等方面發揮了重要作用，但效率低下、內部人控制等弊病也影響著我國的經濟結構和國民收入分配結構的調整優化。從現實情況看來，很多自然壟斷國企沒能發揮其應有的作用，而是通過某些行政壟斷行為成為了既得利益集團。尤其是壟斷行業的大型央企是體制轉軌改革過程中形成的“亦官亦商”的壟斷力量，政府和國企的界限模糊導致反壟斷機構對國企壟斷尤其是擁有部分公共權力的大型央企執法不力。如果不根本破除國企在某些領域的不合理壟斷，規范其侵害消費者福利的行為，我國的經濟結構調整和發展方式轉變很難取得突破性進展。2.某些產業規制機構具有維護乃至參與壟斷傾本期話題BENQIHUATI32向。我國現階段的反壟斷實踐中容易產生反壟斷執法權與產業規制權的沖突問題，而我國的某些產業規制機構具有顯著的維護乃至參與壟斷傾向，反壟斷部門對“規制俘獲”導致的限制競爭行為、定價權濫用行為束手無策。我國在多個自然壟斷行業建立了諸多規制機構，這些機構不會輕易放棄管轄權，他們適用各自的部門法規處理限制競爭案件，導致政出多門、執法效率低下。地方保護主義的存在給地方企業的一些壟斷行為打上了保護傘，甚至直接干預市場行為，損害相關方的利益。地方政府的行政壟斷行為限制競爭，使社會資源不能按效率原則進行優化配置，導致社會福利損失，而且由于“官商勾結”行為在推動價格壟斷方面較一般經濟壟斷更加有恃無恐，對商家的暴利和投機行為起到了推波助瀾的作用，在一定程度上更容易引發腐敗行為。

要從根本上破除行政壟斷，就必須從壟斷行業改革、改進政府規制、提高執法績效、輿論宣傳引導等方面多管齊下，營造更為良好的市場競爭環境。1.深化壟斷行業國企改革，切斷利益輸送鏈條。由于我國市場經濟的發展過程不是從自由競爭逐步發展起來的，而是由高度集中計劃經濟體制下的行業性壟斷、地域分割走向競爭性的市場經濟，行政性壟斷與傳統的計劃經濟密切相關。而在西方國家，反壟斷針對的是自然競爭下形成的企業，執法的政府是中立的第三方。因此目前我國反行政壟斷最重要的意義是在政府行政干預和市場競爭機制之間設立一道“防火墻”。當然，要徹底解決行政壟斷問題，光靠法律手段短時間內難以奏效，需要在經濟體制和政治體制以及財政體制、人事制度等方面進一步深化改革。一言以蔽之，反行政壟斷必須靠深化體制改革來推進。我國壟斷行業的改革經過了十幾年歷程，目前陷入了徘徊不前的尷尬局面。現有的壟斷格局和壟斷利益并沒有真正破除，更沒有突破政企不分這一壟斷的本質根源。如鐵路行業就是一個典型的堡壘。長期計劃經濟體制所形成的國有企業政企不分的淵源很深，制約了市場競爭機制的發育。深入推進自然壟斷行業改革，有利于反行政壟斷持續有效地推進。其次，要合理分拆自然壟斷行業的壟斷業務和競爭性業務，切斷關聯交易利益鏈。我國一些自然壟斷國企存在大量的關聯企業，從事與主營業務相關的競爭性業務。如電網企業通過旗下全資和控股企業和科研機構，從事與電網主營業務密切相關的電力設備制造、電力勘查設計和電力建設業務，這些企業與電網公司存在大量關聯交易。很多地方以政府發文形式來規定新開工樓盤的電力設施接入費用，也使電網公司的這一行為更加帶有行政壟斷色彩。壟斷企業主業與輔業之間的關聯交易，不僅擾亂輔業產品市場正常競爭，而且加大了對壟斷國企的監管難度，因關聯交易產生的高成本將全部由用戶承擔。因此，下一步的重點是出臺具體的措施和明確的時間表，加強對政策執行力度的監管，并完善相應的體制機制推動政策真正落到實處。2.改進壟斷行業政府規制，理順反壟斷與行業監管的關系。一般說來，自然壟斷并不是《反壟斷法》規范的范疇。但現階段我國諸多看似“自然壟斷”行業大多數并非“自然”形成，而是計劃經濟的遺產，即使相關行業具備某些自然壟斷的特征，但其運營方式卻是自然壟斷與行政壟斷相混雜，如電網、電信、鐵路、民航等壟斷行業具有典型的自然壟斷和行政壟斷交織的特點。改進自然壟斷行業的政府規制對于治理行政壟斷至關重要。對于自然壟斷，要合理區分其是“好”或“壞”，即是否真正“自然”。真正的自然壟斷不適用于反壟斷法，屬于政府規制的領域，價格或準入方面的規制雖對自然壟斷有所約束，但并不徹底將其打破。而技術進步有可能使壟斷的前提條件不復存在，有些自然壟斷業務會因為科技進步而不再具有自然壟斷屬性，這時候就需要反壟斷來加以規范。其次，理順反壟斷和行業規制機構之間的法律關系與職權配置是《反壟斷法》有效實施的關鍵。必須著力構造有效競爭的市場結構，分層次、分步驟地放松經濟性規制，加強社會性規制。要根據反壟斷以及行業規制機構的職責和業務特點合理進行合理分工，有效提高執法效能，減少機構間的沖突，避免反壟斷或行業規制機構為利益集團所左右。3.完善法規體系，提高執法績效。要徹底破除行政壟斷行為，必須加快出臺反壟斷法規的相應配套實施細則，尤其是針對行政壟斷應出臺專門的實施細則或規范性文件，構建起完整的法律法規體系，以使公眾和執法部門的反壟斷行為更具可操作性，從根本上緩解由于法律制度供給不足導致的執法困境。同時，還要抓緊清理各級政府部門出臺的一些有悖《反壟斷法》宗旨的部門規章和相關文件，真正減少《反壟斷法》的執行阻力，充分發揮其市場競爭法的核心和“經濟憲法”的作用。為進一步提高執法績效，還必須合理界定執法機構職能，明確相關執法機構之間的分工和協調機制，適當的時候可考慮成立統一的國家層面反壟斷執法機構，以維護反壟斷執法的權威性，更加有效地排除各種行政權力的干擾。現階段關鍵的問題要使各機構的反行政壟斷理念和精神形成共識，并且各機構反壟斷工作必須在本領域加快提高專業化程度，以確保反壟斷工作的準確開展和相互協調。同時還要加強全社會尤其是主管部門和主要領導的法制意識，減少人為因素影響，增強《反壟斷法》及其配套法律法規的執行力。4.加強宣傳教育，強化社會輿論監督作用。定期開展反行政壟斷知識宣傳活動，廣泛、深入、持久地開展反壟斷教育，使反壟斷的法律精神深入人心。充分發揮新聞媒體的宣傳和監督作用，適時公布反行政壟斷案件的最新調查進展，營造人人關心反壟斷、人人維護反壟斷的良好氛圍和社會環境。以反壟斷部門最近幾年來反行政壟斷調查的主要案件為素材，利用新聞媒體力量，在全國進行反壟斷知識全社會普及性宣傳，增強社會公眾的反壟斷法制意識和自我維權意識。同時要進一步增強反壟斷執法的信息公開透明程度，只要不涉及到國家機密的事項，都可以適時公之于眾，使反壟斷的全過程都可以讓社會公眾知曉和參與，真正起到震懾行政壟斷行為的作用。