大部門體制改革

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一、改革開放以來政府機構改革推進策略的特點

從1982年開始的五次政府機構改革內容豐富，就推進策略而言，改革表現出以下特點：

第一，與黨的重大改革目標相聯系，適應改革開放和政策調整的需要。黨的十一屆三中全會以后，我國進入了一個新的發展時期，開始了經濟體制改革，實行了對外開放的政策。為適應經濟體制改革政策的需要，1982年的政府機構改革重點是精簡機構，明確部門職責范圍，精干領導班子，實現干部“四化”，提高辦事效率。1987年，黨的十三大明確提出了政府機構改革的任務，要求按照經濟體制改革和政企分開的要求抓住轉變職能這個關鍵，為此，1988年的改革開始提出轉變政府管理職能。1992年黨的十四大明確提出中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，1993年的改革便圍繞這一目標，“進行行政管理體制和機構改革，切實做到轉變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率”，并結合推行國家公務員制度進行，與政府內部的制度化建設相配套。1997年黨的十五大提出進一步推進機構改革的新任務，1998年改革的目標是“建立辦事高效、運轉協調、行為規范的政府行政管理體系”，“逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的政府行政管理體制”。2002年十六大提出要深化行政管理體制改革，進一步轉變政府職能，更好地為改革開放和社會主義現代化建設服務，2003年的改革目標是“調整和完善政府機構設置，理順政府部門職能分工，提高政府管理水平，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”。

第二，在總目標明確一致的基礎上形成逐步遞進和深化配套的漸進模式。改革的總目標是轉變政府職能,建立有中國特色的行政管理體系。雖然每次改革的具體目標和措施各有側重,但改革是在逐步深化和完善，每一次改革都留下了重要的改革成果。1982年的改革內容以機構和大量領導職數的精簡為主，國務院工作機構（包括組成部門、直屬機構和辦事機構）從100個減為61個。1988年開始把機構改革與政府職能轉變聯系起來，國務院工作機構從72個精簡為68個，改革目標是轉變職能，精干機構、精簡人員，提高行政效率。1993年重點實現政企分開、弱化政府的微觀管理職能，國務院工作機構從86個精簡為59個。1998年著眼于市場經濟建設的需要精簡了很多與計劃經濟相關的經濟部門，國務院工作機構從72個精簡為53個，此后可以說是大體走出了精簡與膨脹的循環怪圈。2003年的機構改革表現出新的趨向,即沒有在機構數量和人員規模上多下功夫，而是著重加強政府的監管力度，國務院工作機構僅從53個精簡為52個。大體來看，五次改革可以分為三個階段：1982年改革重點是解決歷史遺留問題，以機構的數量精簡為主；1988至1998的三次改革圍繞職能轉變在繼續精簡機構的同時以優化政府組織結構為具體目標；2003年開始的改革重點是解決政府管理職能的優化，標志著政府管理邁向了新的階段。

第三，在改革的不同階段有不同的重點領域。2003年之前的改革相對集中在經濟管理部門和專業管理部門，總的趨勢是削減、弱化甚至取消，對與社會管理和公共服務職能相關的部門的改革觸動不大。如1993年撤銷能源部等7個專業經濟管理部，其中有的改為經濟實體，有的改為行業。1998年政府機構改革把計劃經濟下設置的數量龐大的專業經濟管理部門基本撤銷，使政府對企業由直接管理為主逐步轉到間接管理為主。同時，把原來行政機關的部分職能轉移到各種協會去承擔。2003年的改革圍繞深化國有資產管理體制改革和完善宏觀調控體系加強了政府的監管機構和監管體制建設,凸現政府管理專業化特色。對主要從事社會管理和公共服務的政法、文教衛生、社會事務等部門雖也提出了轉變職能、下放權力、調整內部結構和精簡人員的要求，但在機構方面基本沒有作大的變動，而這些部門也是近年來意見反映較為集中的領域。

第四，國務院工作機構如直屬機構、辦事機構、協調機構等的改革與部門一樣是機構改革的重點。除作為國務院組成機構的部門外，國務院直屬機構、工作機構、直屬事業單位、部門歸口管理的國家局和議事協調機構、臨時機構等在歷次改革中也是重點，相應進行了精簡和調整。這些機構一是數量與部門相比更多；二是精簡幅度不如部門明顯，變動不大；三是一直處于不斷的變化之中。另外，這些機構，尤其是直屬機構和部門管理的國家局的調整與部門改革有著直接的聯系，很多是作為承接部門改革后的職能而設的。

第五，機構改革只是行政管理體制改革的組成部分而非全部。以往幾輪機構改革的落腳點是在機構和人員的調整上，給人一種印象，似乎撤并機構、精簡人員就是政府改革的全部。事實上，無論從理論上還是從改革現實來看，政府改革都涉及了多個方面，至少涉及到管理理念的變革、組織結構的重組、管理方式的轉變等。改革開放的30年里，除了機構改革外，行政管理體制改革從理念上的全能政府到有限政府，管理方式上以行政手段為主到建設責任政府、服務型政府的提出，無一不體現了改革內容上的全方位和向縱深發展。政府機構改革無疑屬于組織結構的重組，只是全面改革內容中非常重要的一部分。大量的改革是在平時的政府工作中適時推進的。

二、制定新一輪改革推進策略應注意的幾個問題

黨的十七大報告對行政管理體制改革提出了新要求，即要“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制”。在新一輪探索推行大部門體制改革的過程中，借鑒五次改革的經驗，應該注意以下幾個問題：

一是要結合行政管理體制改革的總體目標，腳踏實地、穩步推進。大部門體制改革無疑要放在總體方案中來設計和推進。首先，要明確行政管理體制改革本身的長遠目標、中期目標和近期目標各是什么，實現每個階段性目標的具體指標有哪些、通過什么途徑和措施實現，如何從現狀向目標過渡等。其次要明確大部門體制改革在整體改革中的定位，并設計相應的長遠目標、中期目標和近期目標，制定相應的具體指標和實現措施。再次，要選擇好適宜推進改革的具體領域和部門，做好充分、充足的改革準備工作，從改革的多個維度出發進行細致的整體設計、逐步推進。要把改革措施與改革目標區分開來，每次的目標要有限、措施要具體。

二是要結合政府職能轉變來進行。在當前和今后相當長的一段時間內，職能轉變仍然是政府改革的核心內容。在不同階段，職能轉變呈現不同的客觀需求和工作重點，就當前而言，重點應在科學界定政府總體職能的基礎上從縱向和橫向兩個方面科學配置和劃分政府職能。縱向職能涉及中央和地方政府部門之間的職能劃分，橫向職能則涉及不同部門間職能的調整和平衡。同時，還要重視和規范政府的運行職能，如計劃職能、組織職能、領導職能、績效評估職能等，這些職能是所有政府機構在管理中的共性職能，要制定相對統一的規范化標準要求。大部門體制改革表面看是機構的整合改革，實際上是為了解決職能的合理配置問題，以解決不同部門間職能的交叉、重疊或劃分不清的頑疾，這就不可避免要面臨職能的縱向、橫向劃分和運行職能的規范問題。為此，我們應該首先“摸清家底”，對現有部門的職能進行全面深入的了解，分析總結與科學論證，只有搞清楚癥結是職能界定問題和劃分不清問題，還是具體執行中的問題，才能采取相應對策。

三是要探索通過多種途徑實現整合目的。隨著改革的深化，政府在社會管理和公共服務等方面的職責越來越重，相關部門所處理的事務關聯性強，需要加強整合，但整合的途徑是多種多樣的，從內容上講包括組織機構的整合、過程的整合、資金的整合、專業的整合；從程度講包括側重于組織之間正式的、全面的整合，也包括側重共同決策和執行的整合，還包括基于信任和互惠的非正式整合。目前可以考慮選擇的途徑：一是機構的整合，這是最直接的，其前提是不同機構之間的職責重疊或相近。二是在保持機構邊界不變的基礎上，注重建立健全部門間的協調配合機制，加強協調性機構和機制的建設，例如可以從管理過程方面探索統一目標、共同決策、聯合執行甚至聯合預算等方式引導各方的合作。但需要注意的是，由于各部門的性質和隸屬關系不相同，合作時不能強調集權而要適度劃分權力，不過多追求一致性和普遍性，避免以往傳統模式中一個部門處理一個問題、在面對多重屬性的問題時常常出現“管理重疊”或“管理真空”的混亂局面。

四是要注意配套性措施和相關機構的改革。應科學劃分政府機構的類型，避免寬泛而籠統的行政機關或行政事業單位的分類方法。機構類型的選擇如果具有自發性和隨意性，甚至取決于機構“討價還價”的能力，必然使機構設置缺乏內在邏輯和科學性。要進一步完善國務院直屬機構、辦事機構、部門管理的國家局等國務院工作部門的改革，同時對部門的內設機構及其職責重新進行界定和規范，為政府的管理奠定良好的組織基礎。強化政府內部的決策輔助機構，提高政府的綜合決策和科學決策能力。隨著社會的發展和進步，需要政府管轄的事務也越來越復雜，政府的科學決策和綜合決策能力愈發重要。我們可以借鑒發達國家的普遍做法，從法律上保障政府決策咨詢機構應有的地位，不斷改善政策咨詢機構的環境條件，為科學的政府決策提供有力的組織保障和支持。

五是要與政府管理方式的改革相結合。任何政府所面臨的基本問題都是“做什么”和“如何做”。政府應該做什么，這是職能的問題；政府如何做好這些事情，是管理方式的問題。“做什么”與“如何做”密不可分，管理方式與政府職能在政府管理體制中同樣重要。目前對管理方式的轉變或創新關注不夠，忽視管理的技術層面和可操作性的細節，導致管理實踐中的無章可循，而舊的管理方式仍然大行其道，這無疑會影響政府職能轉變的效果。因此，如何在推進大部門體制改革的過程中同時重視政府管理方式的轉變，在解決好“做什么”的基礎上進一步解決好“如何做”的問題，應該引起高度重視.