基層民主建設論文

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內容摘要：民主是社會主義的題中之意，社會主義與民主不可分割。實現社會主義民主，是一個需要經歷許多發展階段的長期歷史過程。在這整個歷史進程中，必須在共產黨的領導下，始終依靠和組織廣大人民群眾，進行世代相繼的多方面的建設和創造性的實踐。其中包括以，村民自治為核心的農村基層民主建設；以社區居民自治為核心的城市基層民主建設；以職工代表大會為核心的企事業基層民主建設。

關鍵詞：基層民主建設村民自治

十一屆三中全會以來，我國基層民主建設的基本特征是：中國共產黨領導和支持廣大人民在城鄉基層自治組織中，依法直接行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的權利，對所在基層組織的公共事務和公益事業實行民主自治。目前，改革開放已走過20多年的歷程，在這20多年里，中國基層民主建設既取得了許多重要的成就，也存在一些值得注意的問題。以下將分別介紹改革開放以來中國農村、城市和企業基層民主建設的發展歷程和基本情況，并針對其中的一些問題，談幾點有關堅持和完善社會主義民主的認識。

一、以村民自治為核心的農村基層民主建設

1978年中國改革開放之后，農村開始實行家庭聯產承包責任制。在堅持土地集體所有制的基礎上，農民家庭取得了承包土地的經營自主權。絕大多數鄉村不再實行土地的集體耕種和經營，原有的“政社合一”的管理體制隨之被廢除。發生這一變革后，農村的公共事務由誰管理、怎樣管理，成為一個迫切需要解決的新問題。在這種情況下，一些地區的農村群眾，就商量訂立具有契約性質的村規民約，由各家各戶出力，以群眾自己組織起來進行自治的形式，負責管理農田灌溉、防火、防盜等本村的公共事務和公益事業。農民群眾嘗試的這種自我管理、自我服務的組織形式，經各級黨和政府總結經驗，加以推廣、提高，就逐步演變成了農村基層的群眾自治組織——村民委員會。

為了規范和推進農村基層民主的發展，黨和政府相繼出臺了一系列的法律、法規和文件。1982年12月通過的新憲法，正式確立了村民委員會作為農村基層群眾性自治組織的法律地位。1986年9月，中共中央和國務院了《關于加強農村基層政權建設工作的通知》，強調要進一步發揮群眾自治組織自我教育、自我管理、自我服務的作用，同時責成民政部負責村委會建設的日常工作。1987年11月24日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，并規定自1988年6月1日起正式實行。這是第一部確認和明確規范村民自治制度的全國性法律。此后，1998年11月4日，在充分總結、吸收各省市村民自治十年實踐經驗的基礎上，九屆全國人大常委會第五次會議通過了修改后的《中華人民共和國村民委員會組織法》。

1998年《村民委員會組織法》的頒布實行，標志著農村基層民主已經初步形成了一套制度化的運作模式。其法定機制和主要內容是：通過實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，產生村民進行自我管理、自我教育、自我服務的群眾性自治組織——村民委員會；村民委員會任期三年，負責管理本村集體所有制的土地及財產，辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議，維護村民的合法權益；村民委員會應向村民會議負責并報告工作，涉及全體村民利益的問題，村民委員會必須提請村民會議討論決定，村民會議有權監督村委會的收支賬目和其他工作情況，并有權罷免和補選村民委員會成員；鄉鎮人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項；中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用，依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利，等等。

與1987年的試行法相比，1998年正式頒布的《村委會組織法》增加了明確規定基層黨組織在農村基層民主建設中的地位和作用的條款，增加了村民委員會實行村務公開制度以及人數較多或者居住分散的村可以設置村民代表會議等條款，補充了規定村民委員會“實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的條文。在村委會選舉程序方面，增加了村民直接提名候選人、實行差額選舉、無記名投票、設立秘密寫票處、公開計票、選舉結果當場公布等規定。并增加了對選舉違法行為進行處理和罷免村民委員會成員的程序等條款。這些重要補充和完善規定，吸收了各地農民群眾創造的新經驗，對解決農村基層民主建設中出現的一些新問題，促進村民自治的規范發展發揮了重要作用。

《村民委員會組織法》正式頒布實行五年多來，中辦、國辦、中紀委、中組部、、監察部、公安部、民政部、司法部、農業部先后就《村委會組織法》的學習宣傳、村委會選舉、村委會公章管理、村務公開、提高農村婦女在村委會選舉中的當選比例、村委會選舉中的治安工作等一系列問題，出臺了專門的政策性文件。截至2003年，全國31個省份，已有28個省份制定或修訂了《村委會組織法》實施辦法，有25個省份制定了村委會選舉辦法，河北、廣東、湖北、陜西等省還專門制定了本省的《村務公開工作條例》。這五年多出臺的村民自治政策、法規，無論是數量，還是質量，都超過了以往任何時期，有力地保證了《村委會組織法》的貫徹實施。

總體來看，《村委會組織法》的貫徹實施，初步理順了國家與農民的利益關系、黨支部與村委會之間的關系、村干部與村民之間的關系、村民與村民之間的關系。20年來中國村民自治的發展，主要成效表現在以下幾個方面：第一，推進了農村基層的社會主義民主建設，擴大了農民群眾當家作主的權利，增強了他們的民主意識和自我管理、自我教育、自我服務的民主自治能力,給農村工作注入了新的生機和活力，極大地推動了農村物質文明、政治文明和精神文明的協調發展。第二，在改革開放、實行社會主義市場經濟、農村經濟社會結構和管理體制發生深刻變化的背景下，有效地維護了農村社會穩定，化解了很多新出現的矛盾和不穩定因素。例如，村委會實行“村務公開”制度，村民依法行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的權利，遏制了村干部發生以權謀私現象，密切了黨群、干群關系。第三，保證了廣大農民群眾能夠面向市場，因地制宜地依法進行自主生產經營和致富奔小康，促進了農村經濟的持續穩定和快速增長。

當然，以村民自治為核心的農村基層民主建設還不完善，目前還存在著不少需要繼續探索有效辦法、進一步加以解決的問題：

一是鄉鎮政府與村委會之間的工作關系需要從法律上進一步予以明確，并使之具有可操作性?！洞逦瘯M織法》規定二者之間是指導與被指導的關系，但在實踐中鄉鎮政府如何“指導”村委會工作還有待于進一步明確。

二是部分村黨支部與村委會關系不協調的現象仍然存在。例如，有的黨支部成員把發揮黨支部的領導核心作用理解為黨支部包辦一切，不注意發揮村委會的作用，有的村委會干部不尊重黨支部的意見，不接受黨支部的領導，把黨支部拋在一邊，等等。

三是村民自治工作發展不平衡。包括：村民自治在不同地區的發展不平衡，村民自治“四個民主”的發展也不平衡。例如，村委會的民主選舉和“村務公開”做得較好，但民主決策和民主管理工作則存在不同程度的形式主義，對村委會和村干部的民主監督落實得不到位，村民會議、村民代表會議流于形式的現象較為普遍。

四是村民群眾的民主法律素質仍有待提高。例如，有的村民群眾不清楚自己有哪些民主權利，或不能認真和正確地行使好這些權利。有些村民只想要權利，而不愿履行應盡的義務，以自己沒有參加或不贊成為理由，拒不執行村民會議或村民代表會議通過的決定。個別村民依仗財勢，違背選舉規則，采用賄選、拉票等手段操縱、干擾村委會選舉的正常進行。賄選、拉票問題在各地都有案例發生，在一些經濟比較發達的地區有一定普遍性。

五是欠發達地區村民自治工作有待進一步加強。在貧困地區，由于面臨諸多困難，村集體經濟基礎非常薄弱，有的村負債累累，這使許多人不愿當村干部，不愿積極參加村委會的選舉和公共事務管理工作，部分村民對村民自治事務漠不關心，這極大地影響了村民自治水平的提高和農村經濟社會的進步。

針對這些問題，黨和政府需要加強領導，調動各種社會資源、采取相關措施加以解決。例如，要切實搞好農村基層政權建設和基層黨組織建設，進一步規范鄉鎮政府和村委會、村委會與村黨支部的關系；加大宣傳教育和培訓工作力度，進一步提高村干部和村民群眾的民主素質和依法自治的意識；加大對欠發達地區的投入，積極扶持欠發達地區村民自治的發展，等等。相信在“十六大”精神指引下，在黨和各級政府的領導下，經過各有關方面的共同努力，這些問題會得到有效解決，農村基層民主建設工作將邁上一個新臺階。

二、以社區居民自治為核心的城市基層民主建設

相對于農村村民自治而言，以社區居民自治為核心的我國城市基層民主建設的全面啟動工作起步較晚，二者所面臨的發展環境和社會條件也有所不同。改革開放前，我國城市地區的居民，主要是以所在工作單位為依托接受住房分配等福利保障和生活服務、履行選舉人民代表等各項民主權利的。那時，“單位制”是城市社會結構的主要特征。由于這種社會結構主要以有固定工作單位的、享受全面福利保障的城市居民為主，而且由于城市的經濟發展水平較高，在城市推進基層民主建設的具體方式明顯不同于農村。

從近十幾年的發展看，隨著城市各項改革的深入，原來由政府和單位承擔的許多社會服務性功能，已逐步向城市居民生活的社區轉移，因此，城市社區和居委會的功能和地位正在得到不斷加強。與此進程相一致，城市社區的基層民主建設工作也逐步開展起來。

1989年12月26日，七屆全國人大常委會第十一次會議通過了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，對改革開放條件下城市居民自治的性質、任務、組織形式及其他相關制度作出了全面規范，并第一次把“開展便民利民的社區服務活動”明確作為居民委員會的一項主要職責。為了貫徹實施《居委會組織法》，從1990年開始，全國各省、市、自治區都結合本地實際，著手制定了相應的實施辦法。截止1997年，已有23個省、市、自治區人大通過了《居委會組織法》在本地的實施辦法。同時，許多城市也依法進行了居委會的整頓和建制改革，調整了居委會的設立規模，健全了居委會的組織機構，完善了居委會的各項工作制度，初步理順了各方面的工作關系，使居委會工作得到了較快發展。

隨著改革開放的深入發展，我國經濟和政治體制發生深刻的變化，“社區建設”的概念逐步與居民自治功能緊密結合了起來。1999年，國家民政部在26個城市的部分轄區開展了社區建設的試點和實驗工作，對社區建設的發展模式進行了積極探索。同年，民政部制定了《全國社區建設實驗區工作實施方案》，對實驗區社區建設的總體要求、基本原則、工作步驟、工作內容、組織領導等做出了明確規定，提出要改革城市基層管理體制，培育和建立與社會主義市場經濟體制相適應的社區建設管理體制和運行機制。該方案的制定和實施，大大促進了各實驗區社區建設工作的順利開展，為社區建設工作在全國的整體推進打下了良好的基礎。

2000年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》（中辦發［2000］23號文件），全面、系統地闡述了社區建設的內涵、目標、意義、指導思想和主要內容，為擴大城市基層民主、推動城市改革和發展指明了方向。文件下發后，各地結合實際情況，進行了認真規劃、部署和安排。據統計，在該文下發約半年多的時間里，全國有16個省、市、自治區召開了社區建設工作會議，18個省、市、自治區以黨委和政府的名義下發了相關文件。另據不完全統計，全國31個省、市、自治區在100多個城市確定了150多個實驗區，以進一步推廣社區建設試點工作。⑤2001年3月，社區建設被列入《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》，這意味著社區建設已經成為我國經濟社會發展的有機組成部分和衡量經濟社會發展的重要指標。2001年7月，為了推進社區建設，民政部印發了《全國社區建設示范活動綱要》，要求各省、市、自治區從2001年開始，都要選擇有一定工作基礎的大中城市和市轄區作為示范單位，有組織、有計劃、有步驟地開展社區建設示范活動。到2005年，全國直轄市、省會城市和計劃單列市的社區建設都要基本達到中辦發［2000］23號文件提出的目標要求。

目前，在黨和政府的領導下，在社會各界積極參與下，我國城市社區建設已步入新的發展時期，全國城市社區建設正在由點到面，由大城市向中小城市，由東部發達地區向西部發展中地區全面展開，并在健全社區民主選舉、發揮社區服務功能等方面取得了明顯成效。

在民主選舉方面，我國城市地區已經普遍建立了由社區居民通過間接或直接方式選舉產生的社區委員會或社區居民委員會等群眾性自治組織。其中，直接選舉方式是指由社區居民直接選舉產生社區委員會或社區居民委員會，間接選舉是指由社區居民先選舉居民代表，再由居民代表選舉產生社區自治組織。目前，間接選舉仍是城市社區自治組織的主要產生形式，但直接選舉的適用范圍正在逐漸擴展。與此同時，城市社區的民主決策、民主管理、民主監督制度也正在逐步規范和完善之中。

在社區服務方面，社區自治組織的作用不斷加強。目前，社區服務工作主要以社區自治組織為依托，通過市場服務主體、社區志愿者隊伍和政府扶助等形式，廣泛地開展面向社區居民的便民利民服務和文化、體育、娛樂、衛生服務，面向離退休老年人、殘疾人、優撫對象的社會福利服務，面向困難居民、困難職工的特殊服務和面向社會及企事業單位的社會事務服務等項工作，受到了社區居民和單位的廣泛歡迎，并由此增強了社區意識和社區凝聚力，促進了城市基層民主建設的發展。此外，社區建設在社區文化、社區組織、社區環境、社區治安和社區醫療衛生建設等方面，也取得了顯著成效。特別值得一提的是，在2003年上半年抗擊和防治“非典型肺炎”的斗爭中，我國的基層群眾性自治組織發揮了極其重要的作用，這也是多年來推進基層民主建設的成果。

由此可見，以社區居民自治為核心的城市基層民主建設已顯現出強大的生命力和巨大的社會效益，成為社會主義市場經濟條件下城市管理工作的重要基礎和促進城市現代化建設的重要推動力。在維護社會穩定，促進經濟和社會協調發展，改善居民生活環境，提高人民生活質量，密切黨和政府與人民群眾的關系，推進社會主義文明建設，特別是使改革開放過程中出現的下崗失業問題、貧富分化問題、社會保障體制轉型等問題造成的社會震蕩和不穩定因素降低到最小程度方面，發揮著日益重要的積極作用。

目前我國城市基層民主建設還有諸多需要完善之處。例如，由于各方面條件所限，城市社區的自治功能還不夠完整，社區的部分社會職能仍需要由政府和居民的工作單位承擔；部分社區居民主體意識不強，政治參與熱情不高，影響社區自治功能的充分發揮；實行城市社區居民自治后，基層政府與社區的關系如何重新定位，怎樣才能做到既避免政府管理在社區層次的缺位，又避免社區自治組織的行政化傾向，等等，仍是需要繼續在實踐中探索和解決的問題。

三、以職工代表大會為核心的企事業基層民主建設

職工代表大會制度是在企事業單位實行民主管理的基本組織形式，是我國基層民主制度的重要組成部分。對貫徹落實黨的全心全意依靠工人階級的根本方針，維護廣大職工的切身利益，實現和保障職工群眾的社會主義民主權利具有極其重要的作用。

在民主革命時期，共產黨領導的革命根據地和解放區的公有制企業就通過“職工大會”、“工人代表會議”等制度形式，實行企業的民主管理。新中國成立后，在全國公有制企業中普遍實行了工廠管理委員會和職工代表會議制度。改革開放后，1981年7月，中共中央、國務院了《國營工業企業職工代表大會暫行條例》。1982年憲法明確規定了在國營企業和集體經濟組織通過職工代表大會等形式實行民主管理。1986年9月，中共中央、國務院正式頒發了《全民所有制工業企業職工代表大會條例》。1988年4月七屆全國人大一次會議通過的《中華人民共和國全民所有制工業企業法》，以法律形式明確規定：“職工代表大會是企業實行民主管理的基本形式，是職工行使民主管理權力的機構”。之后，國家頒布的《公司法》、《勞動法》、《工會法》等法律法規，也均對職代會制度作了相應規定。

從1981年7月《國營企業職工代表大會暫行條例》和1982年憲法頒布至今20年多來，職工代表大會制度在實行民主管理、協調勞動關系、維護職工合法權益、推進企業改革發展穩定等方面發揮了不可替代的作用。據統計，目前全國公有制企事業單位建立職工代表大會制度的，占已建立工會組織的公有制企事業單位的94.34%；非公有制企事業單位建立職工代表大會制度的，占已建立工會組織的非公有制企事業單位的8.01%。⑥與此同時，還有相當數量的企事業單位沒有建立工會組織和職工代表大會制度。

隨著非公有制經濟的發展和國有企業改革的深化，職代會制度出現了一些亟需研究和解決的新情況、新問題。這些新情況和新問題，嚴重制約了職代會作用的發揮，影響了企事業單位基層民主的發展。首先，部分企事業單位領導不尊重職工群眾的民主權利，凡事由少數人甚至一個人說了算。一些人錯誤地認為職代會是計劃經濟時代的產物，不適應市場經濟的需要，甚至借企業改制削弱或取消職代會。其次，隨著多種所有制經濟格局的形成，勞動關系出現了復雜的變化，部分企業，特別是非公有制企業職工的政治和經濟權益得不到保障，非公有制企業如何實現民主管理，在理論研究和實際工作措施方面都十分薄弱。第三，現行的法律法規嚴重滯后于企業所有制結構的變化。1986年頒布的《職代會條例》和1988年頒布的《企業法》中的相關規定，已經不適應當前企業的實際情況。適應《職代會條例》和《企業法》規范的企業形式已經急劇減少，占企業大多數的公司制和非公有制企業的職工民主管理沒有法律規范。而且，在不斷發展變化的實踐中，職工代表大會制度本身也暴露出了一些不適應當前形勢的薄弱環節。第四，職代會制度流于形式、職工合法權益得不到有效保障的現象較為普遍。一些企業對涉及職工重大利益的問題，不召開職代會進行民主討論，或召開職代會也只是走過場，有些在大會上通不過的，就拿到小會上通過，使企事業單位的改革措施難落實，職工的合法權益受侵犯，不時引發不穩定因素和群體事件。第五，職工代表素質亟待提高。企業改制，人員發生了很大的變化，對職工代表的培訓工作跟不上，也影響了職代會作用的發揮。

鑒于上述情況，為了更好地貫徹“三個代表”的重要思想，落實全心全意依靠工人階級的指導方針，維護廣大職工的民主權利和切身利益，鞏固50多年來我國在職工民主管理實踐中取得的成果，有必要考慮制定一部能在新形勢下推進和加強職工民主管理的法律。

制定這樣一部法律，一方面，可以匯總和完善當前實施的各種相關法律法規中仍然行之有效的對職代會和職工民主管理的規定。另一方面，可以吸納許多先進基層企事業單位為堅持和完善職工民主管理制度創造的成功經驗。如：實行“廠務公開”，“企業業務招待費等重要事項向職代會報告”，“企業領導人每年要向職代會作述職報告，接受職工代表評議和測評，并將評議結果作為考核干部的重要依據”；以及2000年國務院第287號令“要求國有及其控股企業至少每年一次向本企業職代會公布財務會計報告，對重要事項作出說明”，“參加公司董事會、監事會的職工代表由職工代表大會選舉”的規定，等等，以賦予職代會新的生機與活力，切實搞好以職工代表大會制度為核心的企事業單位基層民主建設。

在經濟體制轉換和企業產權結構調整過程中，只有加強切實保證廣大職工群眾在各類所有制企事業單位中的合法權益和民主管理的立法和執法工作，才能依法建立相關制度，有效維護職工的經濟、政治、文化權益，確保職工各項民主權利的實現，按“十六大”確定的目標推進企事業基層民主建設的全面發展。

四、發展和完善社會主義民主需要引起注意的若干問題

改革開放以來的實踐證明，中國基層民主建設在各個方面、各個層次都取得了巨大進步。我國學術界大多數知識分子都高度認同社會主義民主建設、特別是基層民主建設的成就。但是，也有極少數人堅持鼓吹照搬西方式資產階級民主和憲政制度，主張在意識形態、政治法律制度和行政管理模式等各方面與西方國家全面“接軌”。他們以西方模式為標準，反對《村民委員會組織法》規定中國共產黨在農村的基層組織“發揮領導核心作用”，要求取消憲法序言堅持四項基本原則的規定，指責我國的政治體制改革進展得太慢了，甚至根本還沒有起步，等等。

這類錯誤言論不時出現提醒我們，民主是有階級性的。與社會主義不可分割地聯系在一起的民主，不是由資產階級和少數精英統治國家和社會的民主，而是由工人階級和廣大勞動群眾當家作主，掌握國家、社會和自己命運的人民民主。發展和完善社會主義民主，必須始終堅持社會主義方向，注意從理論上正確認識和把握好兩個關系：一是必須正確認識和把握好建設社會主義政治文明與借鑒人類政治文明有益成果的關系：二是必須正確認識和把握好社會主義民主的實現程度與實現條件的關系。這也是在當前擴大基層民主的實踐中需要注意處理好的兩個現實問題。

關于建設社會主義政治文明與借鑒人類政治文明有益成果的關系，同志在中共十六屆二中全會上指出：“建設社會主義政治文明,必須堅持社會主義方向。縱觀人類政治文明發展史,任何一種類型的政治文明都有鮮明的階級性。我們要建設的是社會主義政治文明,這是由我國的社會主義性質決定的。牢牢把握這一點極為重要。如果這一點把握不好、把握不牢，走偏了方向，不僅政治文明建設很難搞好，而且會給黨和人民的事業帶來損害，影響社會政治穩定，影響黨和國家的長治久安。”他強調：“我們要借鑒人類政治文明的有益成果,但絕不能照搬西方政治制度模式。世界上一些發展中國家盲目照搬西方政治制度模式,導致了嚴重的社會政治后果,這方面的教訓我們一定要引為警戒?！雹哧P于社會主義民主的實現程度與實現條件的關系，同志指出，建設社會主義政治文明是一個內容廣泛的系統工程,涉及政治思想、政治制度、行政管理、法制建設等方面,“需要我們進行多方面的長期努力”，“有領導、有步驟地全面加以推進”⑧。社會主義民主的發展，有賴于經濟的發展，廣大干部和群眾文化教育水平、政治思想覺悟和道德素質的提高。他強調，必須堅持和發展社會主義政治思想,用社會主義政治思想武裝黨員、教育人民，按照促進社會主義物質文明、政治文明、精神文明協調發展的要求，扎扎實實地做好為逐步更充分地實現社會主義民主創造條件的各方面工作。

在當前擴大基層民主的工作中，必須加強和改善黨的領導，搞好黨的基層組織建設，充分發揮黨內民主對人民民主的示范和帶動作用，注意分析和解決基層選舉中出現的賄選現象等各種新情況和新問題，努力健全和完善保證人民群眾當家作主的各項制度。

總之，擴大基層民主，發展和完善社會主義民主政治，最重要和最根本的是，必須以馬列主義、思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導,堅持政治文明建設的社會主義方向，堅持和發展我國社會主義政治制度的特點和優勢,堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，努力健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保障人民依法行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的權利，扎扎實實地推進社會主義民主政治的制度化、規范化和程序化。

參考書目：

①列寧：《列寧全集》，人民出版社，1958年版。

②鄧小平：《鄧小平文選》，人民出版社，1994年版。

③：《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義新局面——在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告（2002年11月8日）》，人民出版社，2002年版。

④時正新主編：《中國社會福利與社會進步報告（2001）》，社會科學文獻出版社，2001年版。

⑤馮繼昌：“立法確立和規范職工民主管理”，《工人日報》，2003年4月25日。

⑥中共中央政策研究室主辦：《學習與研究》，2003年第4期。