政府依法行政現狀試析論文
時間:2022-11-01 10:15:00
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依法行政作為依法治國基本方略的重要組成部分,其中心實質是依法治“官”而非治“民”、是依法治“權”而非治“事”。當今中國,比任何時候都更需要政府去依法行政,其原因不僅是因為我國進入了一個新的世紀,而且是因為我國加入世界貿易組織;不僅是因為政府有這種愿望,而且是因為人民的呼聲更高。在這種背景下,作為我國基層政權組織的縣(區)政府,其依法行政的現狀怎么樣?存在哪些問題?對策有那些?對此,談幾點認識和看法。
(一)
改革開放以來,特別是進入九十年代,隨著經濟體制改革的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立,縣(區)政府充分發揮自身的優勢和特點,本著“與時俱進、開拓創新”的精神,認真貫徹依法治國的基本方略,嚴格履行法定職責,依法行政工作取得了顯著成績??偟膩砜?,可以概括為:“四個一”,即:一個增強、一個提高、一個完善、一個改進。
一個增強,就是依法行政的意識有了明顯增強?,F在,絕大多數縣(區)的政府常務會議、辦公會議在決定重大事項時,都能注意聽取有關法律方面的意見,制發規范性文件,都進行法律審核,從而保證了決策的合法性。行政處罰法、行政復議法、國家賠償法頒布實施后,縣(區)除領導同志帶頭組織學習外,還普遍舉辦了各種形式的培訓班,所有行政執法人員基本上都進行了上崗前的輪訓,領導干部和執法人員依法行政的自覺性有了明顯增強。決策合法、執法守法、依法辦事已逐步成為行政執法機關和行政執法人員的自覺行動。
一個提高,就是依法行政的能力有了明顯提高。目前,縣(區)普遍建立了重要決策法律分析和論證制度、重大決策事項報告制度、決策信息公開制度等一系列依法決策制度和程序規范。一些縣(區)還把法制機構或有關專家做出的法律分析和論證意見作為決策的重要依據,并在出臺重要措施前,通過調查問卷、座談等多種形式,主動征求相關部門和管理相對人的意見,為依法決策、科學決策提供依據。特別是自行政處罰法實施以來,各縣(區)以此為契機,進一步規范了行政執法主體和執法行為,不少縣(區)還通過開展行政處罰聽證程序演示等活動,強化執法人員的執法程序,杜絕和糾正了過去行政執法“重實體、輕程序”的現象。
一個完善,就是依法行政的制度建設有了明顯完善。各縣(區)普遍推行行政執法責任制,建立了獎優罰劣機制,完善了執法程序、錯案追究等工作制度,加大了執法力度,提高了執法到位率;部分落實收支“兩條線”和罰繳分離制度,進一步調整了執法的利益機制;全面實行持證上崗、亮證執法制度,推動了行政執法的規范化,改變了長期以來行政執法主體混亂,亂執法、執法亂的狀況,行政執法的整體水平有了明顯提高。
一個改進,就是依法行政的監督工作有了明顯改進。縣(區)普遍推行執法公示制度,針對行政審批、管理、檢查、收費、處罰等行政執法行為,將法律依據、辦事程序、審批期限、承辦機構和人員、辦理結果和理由、救濟途徑和渠道等向當事人和社會公示,對維護行政管理相對人的知情權,建立公開、公正的監督環境產生了積極作用。同時,有些縣(區)還通過聘請行政執法監督員,邀請駐地企業給政府各執法部門“打分”等方式,積極開展執法效能監察和執法服務活動,加大社會監督力度,改善了執法服務環境。行政復議作為行政機關內部的一種監督機制,在對具體行政行為的監督方面也發揮了積極的作用。據不完全統計,縣(區)行政復議案件幾乎占到全部復議案件的25%.
(二)
但是,我們也應當清醒認識到,當前縣(區)政府在法律對其剛性約束越來越嚴和群眾要求依法行政的呼聲越來越高的雙重壓力下,實施行政管理的難度也越來越大。工作中經常陷入依法辦事困難重重,違法行政屢屢被告的兩難境地。究其原因,主要存在以下五個方面的不適應性。
行政管理的效率性要求與依法行政的時效性規定存在不適應。行政效率是對國家行政機關實施行政管理過程和結果的評價和度量,既是行政管理的起點和歸宿又貫穿于行政管理的各個層次、環節和程序之中。由于縣(區)政府經常處于行政工作的一線和前沿,必然將行政效率置于優先位置,在行政管理中試圖以最少的“投入”獲得最大的行政效果。而基于對行政權的行使和擴張有可能損害行政管理相對人利益之考慮,立法者往往更側重對行政相對人權利的保護,從而賦予行政相對人較長的時間以尋求司法救濟。如行政訴訟法第三十九條規定:“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出,法律另有規定的除外”。最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條更將其擴大為“行政機關作出具體行政行為時,未告之公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的,起訴期限從公民、法人或者其他組織知道之日起計算,但從知道或者應當知道之日起最長不得超過2年”。由此可見,政府機關追求的行政效率與法律法規確定的時效和期限往往存在一定的矛盾性。比如每年的夏、秋兩季稅費征收、計劃生育檢查、衛生模范城創建等等突擊活動,縣(區)政府從效率性考慮,總是期望在很短的時間內完成,以便有更多的時間和精力抓其他工作。一旦少數有履行能力的群眾以這樣那樣的理由拒不履行法定義務,縣(區)政府往往睜只眼閉只眼放任鄉、村干部違法行政,以致上門砍樹牽豬扒糧的現象時有發生,導致干群關系緊張,影響社會穩定。雖然對于不履行法定義務的群眾,可以下達處理決定限期履行,但法律規定的訴訟時效為3個月,即義務人既可以在3個月屆滿的最后一天履行義務,亦可以在此之間提起行政訴訟,啟動司法監督程序。這樣,政府一方面要投入人力、物力、精力參加訴訟,另一方面對這些群眾的工作“擱淺”,不但影響工作進度,而且導致其他群眾攀比觀望,增加工作難度。所以縣(區)政府總感覺到在依法行政工作中約束羈絆太多,不越法律的“雷池”難以達到工作的目的。
承擔任務的繁重性與法律賦予其手段的匱乏性存在不適應?!吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條賦予縣(區)政府10項職權,但縣(區)政府事實上管理的內容和范圍要比上述規定大的多,在實際工作中往往造成職權行使“虛化”和“懸空”?,F代法治以弘揚人的主體自由和理性力量為價值取向,它體現的是理性原則下的自由與責任,權利與義務的和諧一致,對法律設定權利義務的權威性的認同和服從,特別是在社會主義市場經濟體制尚未健全的情況下,由于少數群眾對法律的片面理解,往往強調自身權利而缺乏積極的守法精神,逃避履行法定義務,縣(區)政府想規范而有苦于找不到合適的法律依據,從而導致對有些社會和公共事務的管理處于不管則失職、欲管又無權、管了即侵權的尷尬境地。例如對中央關于減輕農民負擔的各項規定,農民嫻熟于心,縣(區)政府稍有“越位”,就有可能被推上被告席。而對于計劃生育、興修水利等應盡義務,少數群眾則千方百計以種種理由能躲則躲、能滑則滑、能賴則賴。但由于一些法律配套措施的不完善,致使縣(區)政府在執行法律賦予的職權時造成處置上的失范。與此同時,由于縣(區)政府承擔的大量工作任務沒有法定的手段和權利相伴隨,在履職過程中,超越職權也就不足為怪了,這也是縣(區)政府在行政復議和行政應訴案件中敗訴率高的一個主要原因?
傳統的管理模式與現代政府職能的定位存在不適應。社會主義市場經濟條件下,政府的主要任務是執法和管理,而不是搞形象工程和干預經濟,作為基層政權的縣(區)政府尤其如此。由于受傳統的計劃經濟體制的影響,縣(區)政府對市場經濟體制下的角色沒有準確的定位和把握,越權侵權現象時有發生。比如在農業經濟結構調整中,少數縣(區)領導干部往往抱著快速發展地方經濟的“良苦用心”,片面追求規模效應,強迫農民種什么,不準農民種什么。由于市場信息與農民的產出之間存在時間差,因而以市場為導向便存在一定程度的不可捉摸性,一旦判斷失靈,便導致農民產得出、賣不掉的情況,這種侵犯農民經營自主權的行為一旦被農民起訴,就必然要承擔敗訴的法律后果。再比如村民委員會組織法對村委會的職權范圍作了明確的規定,但實際上縣(區)政府往往把自己的權力向下延伸,過度干預村民選舉、村級重大問題的決策、村級事務的管理等活動,分割了本屬于村民自治范圍內的權利,在一定程度上影響和削弱了村民自治的積極性。
依法行政的要求與少數干部法律素質不高存在不適應?,F實生活中相當多的行政干部對計劃經濟體制下的管理方式得心應手,而對依法行政則感到無所適從,對依法行政認識基本上仍停留在將法律作為一種行政管理的手段,尚未充分認識到依法行政不僅是要依法去管理社會,而且管理者自身也應守法,特別對行政執法的程序以及行政處理決定在下達前必須做到事實清楚、證據確鑿、適用法律法規正確的要求更是知之甚少,結果在行政管理過程中往往事與愿違,欲速則不達。例如:一些地方在下達行政處罰或處理決定時沒有向當事人送達,或送達后沒有依法填寫送達回執,導致申請人民法院強制執行時被法院裁定不予執行;也有一些地方在下達處理決定時,憑印象、經驗辦事,沒有充分的書面證據,當了被告后才忙著調查取證,嚴重違反了行政復議、行政應訴期間被告不得自行收集證據的規定;還有一些地方在行政處罰或處理決定時沒有告知行政相對人的訴權,使得相對人在2年內均可向法院訴訟,造成行政處罰或處理決定的效力長時間處于不確定狀態等等。
行政的“越位”或“缺位”與依法治國的要求存在不適應。根據法律規定,縣級以上地方各級人民政府按照法律規定的權限,可以決定和命令。這些規范性文件如果不與法律相抵觸,當然是無可非議的,但是現實社會中,卻常常出現這樣或那樣一些違法或違規行為。比如:有的地方的決定和命令與有關法律相違背,地方政府用強力使之在本地區執行,其效力甚至超過了法律,實際上取代了國家的法律而成為本地的“土法律”。再比如:有的地方誤認為一些法律不適應當前社會發展和行政管理的實際需要,就自行突破法律的規定而行政,以至于喊出“闖不合時宜的法律禁區”的口號,個別地方甚至在行政執法過程中,無視法律的存在,“以言代法”、“以權壓法”、“罰隨口出”,把法律看作是可有可無的陪襯。個別地方存在執法定任務,罰款定指標的現象,在社會上造成不良的影響。執法定額行為,已成為嚴重阻礙行政執法行為的一大“頑癥”和“瘟疫”。目前看,它并非出現在個別地方和部門,而是當前我國執法中存在的一種帶有普遍性的問題。行政機關不嚴格履行法定義務。在群眾看來,信“法”不如信“訪”,群眾跑斷腿也討不來說法的,領導一句話就解決了。如此等等,法的位置在哪里,法律的權威又如何樹立起來呢?
(三)
針對目前縣(區)在依法行政工作中的現狀,為更好地貫徹依法治國基本方略,加強社會主義政治文明建設。在新的歷史條件下,縣(區)政府必須按照法制統一的原則,以“圍繞一個中心、把握兩個關鍵、完善三項制度、實現四個轉變”為工作重點和任務,切實把依法行政工作落到實處。
圍繞一個中心就是要緊緊圍繞建設小康社會的奮斗目標,以經濟建設為中心,以推動、保障發展這個執政興國為第一要務,以國務院《關于全面推進依法行政的決定》為依據,以強化政府責任為切入點,堅持與時俱進,認真貫徹“三個代表”重要思想,充分體現改革、創新精神,努力建設責任政府,全面推進依法行政.
把握兩個關鍵即普法和執法,它們是依法行政的關鍵。一方面要從社會面著手,進一步加大法制宣傳教育的力度、深度和廣度,使廣大人民群眾真正熟悉和了解法律的內在精神,真正樹立起崇法守法意識,最大限度地減少規避法律和權利濫用現象的發生;另一方面要采取多種辦法和措施,進一步強化干部隊伍、特別是行政執法隊伍的法制意識,避免行政執法的主觀隨意性,提高行政干部運用法律手段管理經濟和社會的能力。同時,要相對穩定行政執法隊伍,便于行政執法人員既掌握行政執法的程序和要求,又熟悉相關的法律專業知識,提高行政執法的質量和水平。
完善三項制度一是完善重大決策法律分析、論證和決策信息公開制度。凡涉及經濟發展、城市建設、人民生活等方面的重大決策,事先應由法制機構或其委托的專家顧問進行法律分析、論證;對涉及人民群眾切身利益和事關改革、發展、穩定大局的重大決策,應盡可能通過公開方式廣泛征求群眾意見,并運用現代傳媒向社會予以公布。二是深入推進行政執法責任制、評議考核制和政務公開制度,通過層層分解目標任務,進一步明確責任,落實獎罰;同時要全面推進政務公開,除行政處罰外,還要向社會公開諸如行政審批權限、條件、標準、程序、時限等內容。三是進一步強化依法行政的監督制度。主要加強對行政執法活動的監督,實行重大行政處罰審核備案制、行政執法過錯追究制等;加強財政、審計、監察等專項監督,堅決實行收支兩條線和罰繳分離制度;加強行政復議和對抽象行政行為的監督工作,堅決糾正行政違法或不當行為。
實現四個轉變即實現政府權力從無限向有限的轉變,走出政府管不了、管不好、也不應管的怪圈,把主要精力集中到抓好社會秩序整頓、基礎設施建設、國民素質教育提高等投資環境的營造上來;實現政府權力本位向責任本位的轉變,走出“權力部門化、部門利益化、利益法制化”的怪圈,努力做到政府責任與公民權利的雙重回歸;實現政府職能從管理型向服務型的轉變,走出行政權力居高臨下、行政機關“官”、“管”濃重的怪圈,把主要精力放到經濟調節、社會管理、市場監管和公共服務上來;實現從片面強調公民責任向強化政府責任的轉變,走出行政責任弱化或“空白”的怪圈,把推進依法行政工作的重點放到規范政府行為上來。
總之,新的形勢和任務對政府依法行政提出了很高的要求。只有全面加強政府法制建設,才能不斷提高行政執法水平,保證依法治國目標的順利實現。
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