政府績效評估對策探討論文

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一、政府績效評估對服務型政府建設的意義

政府績效是指政府活動的成績與成效，即“政府做了什么”，“社會各方從中得到了什么”。更準確地說，政府績效就是政府組織在實現組織目標達到預期效果的過程中的具體表現水平，是政府管理活動所產生的積極效果，體現在政府行政管理的每一層面和領域。政府績效評估是指政府自身或社會其他組織通過多種方式對政府管理行為所產生的各種影響和效果進行分析、比較、評價和測量的過程。對于政府績效的評估一般以經濟、效率、效益、公平為評估標準。

服務理念是服務型政府對履行公共服務職能的價值理解和價值追求的闡述，是對政府行為起統帥作用的主導價值觀。科學的政府績效評估，運用現代的信息技術手段，實現政府部門與社會公眾之間的溝通與交流，以政府服務的質量以及社會公眾需求的滿足為第一評價標準，蘊含了公眾至上的管理理念。有助于將服務型政府的各項理念轉化為具體的績效指標，使得服務型政府的基本理念成為各政府部門工作的指導思想，將服務型政府的目標任務落到實處。使得政府管理真正面向公眾提供服務，從而引導政府公共管理從政府本位轉向社會和公眾本位；從以政府自身的規則為導向轉變為以社會公眾的需求為依歸；從強調對上級負責轉向對社會公眾負責，最終實現服務型政府的建設目標。

二、我國政府績效評估存在的問題分析

（一）評估主體的政府壟斷

就目前我國政府績效評估的過程來看，仍是一種“自上而下”的活動，政府及其相關部門在其中處于主角和壟斷地位，這主要體現在：一是政府績效評估主體的單一化。目前，中國很多地方都開展了各種形式的評議政府的活動，然而，正如“中國地方政府創新獎”課題組負責人，中國中央編譯局副局長俞可平所說：“到目前為止，幾乎所有對政府的評估都是上級評下級或組織、宣傳人事部門評其他部門，說到底是政府自己的內部評價。”[1]這就降低了社會公眾對民主評估的熱情和對政府承諾的信心。二是績效評估信息的壟斷。現代信息技術在政府績效評估中的廣泛運用決定了績效評估本身又是一種信息的交流與溝通[2]。客觀、公正的績效評估一定要建立在準確、完備、及時的績效信息基礎之上。而在我國，由于我國特有的政治體制，很多情況下，政府部門績效信息公開是例外，不公開卻是正常，政府外部人員往往是最后才知道評估結果，對政府部門績效評估的程序、內容、組成人員等各種信息一無所知，這必然導致績效評估活動的封閉性、神秘性，使得評估流于形式。

（二）評估方法不科學且技術手段落后

科學的評估方法和評估手段是評估結果準確的必要保證，而我國大多數政府部門在這兩方面都非常欠缺。很多地方還沒有建立起科學全面的評估指標體系，而是片面地將經濟業績等同于政績，將經濟指標等同于政府績效的評估指標；評估程序沒有規范化，存在很大的隨意性；評估方法多是定性，較少采取定量方法，導致評估結果不夠科學。這些問題使得評估結果很難做到客觀、公正，甚至完全流于形式，不僅不能夠實現準確的評估，甚至帶來一些嚴重的危害。在績效評估的手段上也非常落后。從評價技術上看，我國的政府在績效評估信息收集和甄別技術、質的量化技術、以復雜數學模型為代表的分析技術的引入和應用還很落后，整個評價技術在操作上還處于“手工操作”，科學化水平很低，這種依靠傳統的人工方式難以滿足需要，必須引進信息化的管理手段。

（三）評估相關制度的缺乏

現代績效評價是一種整合多種管理理念和工具的系統框架，是實現現代政府制度和理念極為重要的工具，而績效評價的運作離不開民主公正的制度環境。目前，我國的民主制度還不是很健全，政府的責任實現體制存在嚴重的制度缺陷，政府權力的公共性職能發揮的制度保障有待加強，這一切都使得我國績效評價缺乏必要的制度基礎，政府績效評價的價值功能沒真正有效發揮出來[3]。在績效評估的制度保障方面，缺乏統一的政策、法律、法規作為應用的法定依據。當前，各地各部門采用的績效管理和評估活動，多數都處于自發狀態，缺乏較具體、可操作的政策性指導，更沒有相應的法律、法規和相關政策作為制度保障。這對于政府績效評估活動的長遠發展，更好地促進“服務型政府”顯然極端不利。

三、我國政府績效評估具體發展對策

（一）政府角色的重新定位

1.政府官員思想的轉變。我們想建立的政府績效評估體系，是以服務理念為價值取向的一種體系。價值取向有一股無形的力量，影響和制約著地方政府績效評估，構成地方政府績效評估體系和績效評估行為的深層結構，是地方政府績效評估之魂[4]。而對于政府官員來說，這種轉變主要體現在從“政府本位”向“民本位”的思想轉變。促成這種思想轉變的一個主要途徑就是學習，包括理論上的學習以及到一些績效評估執行較好的地區去參觀考察。

2.政府相關職能的改變。要徹底改變政府在績效評估的角色定位，根本的途徑在于改變政府的相關職能。在政府部門的內部，由于政府部門評估的復雜性和利益的相關性，為了使政府部門績效評估有計劃、有步驟展開，需要成立績效評估主管部門，其工作職能應從全能的管理者轉變到專注于宏觀的管理方面，具體的工作可以通過外包、協議等方式來交給其他的組織來完成，而專心做好以下幾項工作:一是總體規劃工作；二是做好各個環節、各種團體間的溝通和協調工作；三是做好績效的獎懲和反饋工作。

3.選擇獨立的中介組織來進行評估的具體工作。政府內部績效評估主管機構從職能上看，更適合做宏觀的管理和協調工作，而一些具體的工作則更應該由來自外部的組織和機構去完成。“通常，在整個政府機構中遵循著這樣的一條原則:評估活動應該由一個符合評估內容的組織來進行；應該由那些不受項目發展結果影響的人們來進行。”[5]因為它們的工作更專業、成本更低、效率更高，并且由于具有一定的獨立性，他們的工作也會更加客觀。鼓勵中介組織參與公共部門的績效評估可以提高評估客觀性和公正性，同時，通過委托中介組織實施指標評估，如公民滿意度的評估，可以節省大量公共資源，提高績效評估的效率[6]。

（二）評估技術手段的科學化

1.建立科學的評估指標體系。在我國很多地方政府績效評估的實踐中，指標體系的建立很簡陋，有的只有少的可憐的幾項指標或是指標雖多卻亂的不成體系。實際上，指標的建立是一項非常具有科學性的工作，涉及到績效評估的主題，評估的基本原則、結構和緯度，指標的選取以及調查和統計方法的選用，絕不是一項輕松的工作。政府績效評估體系是否科學、有效，是績效評估是否順暢進行的關鍵。

2.信息化手段在政府績效評估建立中的運用。政府績效評估是一件復雜的工程。從最初的數據收集到最后的報告之整個旅程，數據質量必須在每一個步驟被考慮和處理[7]。績效評估體系是多層次的，包含著多個績效指標，同時，由于評估主體的多元化、外部化以及對評估結果準確的分析和運用要求，使得信息化在政府績效評估中的運用變得如此的迫切。實現政府績效評估的信息化，首先，要做好資料搜集和需求分析工作；其次，要加強軟硬件條件的建設，加強信息制度的建設；最后，要把績效評估的信息化與電子政務的建設結合起來。

3.加強學習和人才的引進。政府績效評估是一門融合了很多知識，它與管理學、經濟學、政治學、統計學以及信息科學都有著一定的聯系，尤其是在信息處理方面，大量的外部和內部信息的處理需要一些現代化的技術手段。要做好這項工作要引進各方面的專業人才，特別是一些綜合性的管理人才更為重要，能整體地把握政府績效評估的發展方向，擁有先進的理念和方法，并能和實踐相結合。他們是政府績效評估建設的骨干力量。要采取靈活的方式來加大對這些人才的引進力度，如外聘制、高度鼓勵等，用他們的知識和經驗來促進政府績效評估的更快發展。

（三）服務型政府績效評估相關制度的建設

法律制度建設是政府績效評估順利開展的重要保障。西方發達國家在全面實施政府績效管理與評估活動的過程中，相當注重完善政府績效評估的法律框架和制度體系。我國服務型政府績效評估體系的建構，應當借鑒西方國家的經驗，完善相應的法律制度，將評估的內容、方式、標準等納入法律化、制度化的軌道，真正做到有法可依、有章可循。這是服務型政府績效評估有效運轉的基本前提。第一，要完善政府績效評估的法規體系，盡快將我國目前的各種績效評估措施納入到法治化的軌道，從立法上明確政府績效評估的重要地位和特殊作用。第二，必須從法律上保障政府績效評估組織機構所處的地位，保證其收集信息、開展評估、分析結果、提出改進方案等評價過程中的暢通無阻。第三，要完善政府績效評估的制度與機制，包括目標管理機制、標桿管理機制、質量管理機制、顧客導向機制等。第四，建立正式的績效評估信息制度，充分利用現有的網絡技術，采取各種方式對外績效信息，接受公民監督。第五，要在法律上規范政府績效評估組織者的行為，防止評估行為失范和腐敗現象的發生。

參考文獻：

[1]劉江，樂瑞芳.學術機構獨立評價政府——衡量民意與決策間的距離[J].晾望新聞周刊,2004，4（15）.

[2]蔡立輝.西方國家政府績效評估的理念及啟示[J].清華大學學報,2003，（1）：80.

[3]馬敬仁，楊卓如.現代政府績效評價：中國問題與策略[J].公共行政，2005，（5）：15.

[4]彭國甫.價值取向是地方政府績效評估的深層結構[J].中國行政管理，2004，（7）：75.

[5][美]菲利克斯·A.尼格羅，等.公共行政學簡明教程[M].北京：中共中央黨校出版社，1996：203.

[6]吳知論.中國地方政府管理創新[M].北京：人民出版社，2004：196.

[7][美]凱瑟琳·紐科默，愛德華·詹寧斯.迎接業績導向型政府的挑戰[M].廣州：中山大學出版社，2003：2

摘要：政府績效評估是建設“服務型政府”的有利武器，但目前在很多地方它沒能在促進政府提高服務質量方面起到非常明顯的作用，主要原因：一是其自身相關建設還很落后，二是服務理念在具體措施中融入程度不夠。因此，應當從更好地促進政府服務質量提高，服務態度改變，體現服務理念的角度來指出我國當前績效評估中存在的一些問題，并在此基礎上提出相應對策。

關鍵詞：績效評估；政府壟斷；效能政府