政府信息公開實踐論文

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【內容提要】《中華人民共和國政府信息公開條例》首次對我國政府信息公開的范圍和主體、方式和程序、監督和保障等內容作出了全面、系統的規定，但是該條例有關政府信息保密部分的內容操作困難，也與《中華人民共和國保守國家秘密法》存在多處沖突，使政府信息公開工作難以避免實踐上的難題，本文將對此進行淺顯的探討。

【關鍵詞】政府信息/公開/實踐難題

2007年4月24日新華社受權了《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》），這是我國政治生活趨向民主化的重要標志。《條例》首次對我國政府信息公開的范圍和主體、方式和程序、監督和保障等內容作出了全面、系統的規定，《條例》的頒布為政務公開提供了法律依據，也為公眾的知情權提供了法律保障，這既是政府自身建設的一項重要法律制度，也是推進我國社會主義民主和法治建設的重要舉措。

有公開就有保密，這兩者始終是相伴而生的，任何國家的政府信息都有可以公開的和需要保密的內容。保密和公開之間，始終是一個需要劃定界限的難題，也是實踐中爭議的焦點問題。這次的《條例》也不例外，一方面，《條例》與《中華人民共和國保守國家秘密法》（以下簡稱《保密法》）有沖突之處，另一方面，《條例》本身涉及政府信息保密內容的規定也存在難以界定的問題，這些問題將導致政府信息公開工作存在實踐上的難題。

一、《條例》與《保密法》存在著不協調

（一）《條例》與《保密法》的立法精神不同

《保密法》是上世紀制定的，其立法的指導思想是突出保密的重要性，以應對改革開放初期普遍出現的保密松懈思維，內容及體例上都是以如何確定密級、如何采取保密措施以及如何追究泄密責任為主的，基本沒有考慮信息公開的問題，現在看來與《條例》強調公開的立法精神相沖突。《條例》起草專家在接受媒體訪談時，強調《條例》與《保密法》最大的不同是原則上的不同，《條例》“公開是原則，保密是例外”。從立法本意上看，《條例》的制定是“為了保證公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用”。從條文表述上來看，《條例》第六條就明確提出行政機關應當及時、準確地公開政府信息，從第九條開始到第十三條結束，更是以列舉的方式詳細規定了各級政府應當公開的信息范圍，累計有23種之多。而對于保密問題，僅在第四、第八和第十四條提及。由此確實可以看出“公開是原則，保密是例外”的立法精神。

（二）《保密法》相關內容的不完善造成《條例》落實面臨程序障礙

要落實《條例》的公開原則，保證公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，就必須先明確“保密是例外”問題，即必須首先確定需要保密的政府信息的范圍和保密的程序，“例外”之余的部分自然就是公開的范圍。《條例》第四條規定行政機關對擬公開的政府信息應當進行保密審查，第十四條也規定行政機關審查信息保密問題的依據是《保密法》。因此，要落實《條例》，依照《保密法》中相關的一些規定成了一道必經的程序。但是作為《條例》依據的《保密法》卻因自身存在著諸多問題，難以實現指導落實《條例》的目的。

1.《保密法》中保密范圍的不確定問題

《保密法》第八條羅列了6種相對具體的秘密事項，但同時也以“其他經國家保密工作部門確定應當保守的國家秘密事項”這樣的措辭規定了第7種不確定的秘密事項，這種彈性的規定大大增加了行政機關實際設密工作中的不確定性，為實踐中各地行政機關擴大秘密事項范圍提供了法律依據。

2.《保密法》設密權沒有限制的問題

設密權是一種行政權，產生的是排除公眾知情權的法律后果。在民主政治和社會中，公眾的知情權是保障民主權利的一項重要力量，是制約政府行政權力的最根本途徑，對知情權的任何限制和排除，都是民主政治中的大事，所以設密權的行使主體和行使程序不僅要由高位階的法律來規范，而且要由高級別的主體來行使，由充分民主和公平的程序來保障。而根據《保密法》第十條的規定，我國目前的設密權屬于“各級國家機關、單位”，只有當“對是否屬于國家秘密和屬于何種密級不明確”的時候，才由保密工作部門確定。“各機關、單位”的提法幾乎沒有任何限制，任何一個級別的行政單位都可以行使設密權。設密權的行使隨意性很大，缺乏監控和審核程序，也沒有留給公眾任何參與和表示異議的機會，這對《條例》公開原則的實施是一個極大的障礙。

二、《條例》存在的實踐難題

（一）《條例》的“底線”操作困難

《條例》在明確了諸多應當公開的政府信息的同時，在第十四條規定了公開時應當遵循的一條“底線”，即“不得涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私”，同時規定了公開這類信息時應當“經權利人同意”，除非政府有正當理由認為必須公開。但是實踐中就如何明確政府信息中的“國家秘密”、“商業秘密”和“個人隱私”等問題很難有精確把握，公開還是保密？其中分寸拿捏得準確與否都會對政府信息公開的愿望與力度產生重大影響。

1.國家秘密問題

國家秘密是指關系國家的安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內只限一定范圍的人員知悉的事項。《保密法》第八條列舉的幾項秘密事項是高度概括性的，因此第十條規定“國家秘密及其密級的具體范圍，由國家保密工作部門分別會同外交、公安、國家安全和其他中央有關機關規定”。筆者簡單檢索了一下，會同國家保密局制訂保密規定的部門有民政部、能源部、人事部、公安部、教育部、國土資源部、科學技術部、勞動和社會保障部等，規定的內容比較具體，基本上都與國家安全和利益相關，因此，依照《保密法》和《條例》的規定，界定國家秘密并將其列為限制公開的范圍應該是相對容易的。但由于《保密法》第八條第七項為“其他經國家保密工作部門確定應當保守的國家秘密事項”留有余地，實踐中各地方行政部門可以利用該規定比較隨意地擴大國家秘密的范圍，影響信息的公開化。

2.商業秘密問題

商業秘密是指不為公眾所知悉、能為權利人帶來經濟利益，具有實用性并經權利人采取保密措施的設計資料、程序、產品配方、制作工藝、制作方法、管理訣竅、客戶名單、貨源情報、產銷策略等技術信息和經營信息。在市場經濟充分競爭的情況下，商業秘密的泄露往往給權利人造成巨大損失，政府部門在公開可能涉及此類秘密的時候采取不自作主張、而是征求權利人意見的做法無疑是明智的，在理論上也是可行的。問題是，在政府獲知的涉及商事主體的信息中，究竟哪些屬于商業秘密呢？以工商檔案為例，其中記載的企業信息內容通常是企業名稱、注冊資金、出資主體、經營范圍、營業場所等企業存在的必需信息，這些信息是不是商業秘密？從表面上看，這些信息如果不經過查詢，一般難以被他人知曉，似乎符合商業秘密之不為公眾知悉的特征；這些信息也是權利人實現經濟利益的基礎，似乎也符合商業秘密之利益性特征。所以盡管有很多人反對，國家工商行政管理局還是把此類信息作為秘密對待，1996年12月16日國家工商行政管理局印發了《企業登記檔案資料查詢辦法》，其中第六條規定：“各組織、個人均可向各地工商行政管理機關進行機讀檔案資料查詢。”第七條第一款規定：“各級公安機關、檢察機關、審判機關、國家安全機關、紀檢監察機關，持有關公函，并出示查詢人員有效證件，可以向各級工商行政管理機關進行書式檔案資料查詢。律師事務所訴訟活動，查詢人員出示法院立案證明和律師證件，可以進行書式檔案資料查詢。”根據該規定，即便是黨政機關查詢企業檔案，也必須要有一定的事由，否則不會要求出具公函，而其他的各組織和個人以及律師事務所，要想查詢書式檔案，就必須先打官司，除作為證據向法庭提交外，工商檔案不能被派作其他用場。這一規定事實上將工商檔案信息作為了商業秘密來對待。隨著政治經濟環境的變化和認識的發展，現在已經很少有人認為此類信息應當保密和限制公開了。各地方工商行政管理部門在近幾年來已經基本放開了此類檔案的查詢，當然收費是比較高的。

但是還有一類工商檔案信息仍沒有合理公開，那就是企業的抵押信息，仍有相當多的工商管理部門將企業的抵押檔案另冊歸檔，并執行國家工商行政管理局1996年的規定，拒絕向外界透露，造成企業資產信息的不透明，影響了企業的融資、運轉和交易的進行。

3.個人隱私問題

個人隱私是指個人不愿意公開或不愿意讓他人知悉的個人秘密，是公民個人的私人信息，對維護公民的人格權有著重要意義。我國目前雖然沒有關于隱私權保護的法律規定，但通過名譽權、榮譽權等權利保護間接地達到了保護隱私權的目的。但是個人的生活內容以及涉及的社會關系是多樣的，究竟哪些屬于隱私的范圍，哪些則不屬于，很多時候與整個社會所處的發展階段以及大眾的一般而普遍的看法相關，很難劃出一個清晰的界限來。例如最近有媒體報道，安徽省合肥市物價局在調整污水處理費標準聽證會前后都拒絕媒體采訪、拒絕透露消費者代表聯系方式。就在物價部門千方百計地為代表“保密”時，消費者代表之一的李海洋卻對物價局的行為頗有微詞：“當初既然愿意報名當代表，我的這些個人信息就不算是隱私了。”①

類似聽證等制度中，政府拒絕公開相關信息的做法是比較普遍的，涉及個人隱私是一個重要的理由。在缺少評判標準和評判者的情況下，可以預見，個人隱私將成為政府拒絕信息公開的主要借口之一。

（二）《條例》的“例外”難以操作

《條例》第十四條規定：“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定。”這是《條例》確定的公開原則的一個例外，任何一個現代國家都有國家安全、國家主權、公共秩序的問題，不公開的例外就是指這一部分。問題是這一“例外”缺乏可操作的依據，有可能在實踐中會被不當擴大化，不單是普通民眾有這樣的擔心，就是信息公開立法的專家也表示這樣的擔憂是可能的。

對于國家安全、公共安全的含義，是容易取得共識的，但對于經濟安全和社會穩定問題，究竟該如何理解？

1.經濟安全問題

所謂國家經濟安全，就是指一國最為根本的經濟利益不受傷害。其主要內容包括：一國經濟在整體上主權獨立、基礎穩固、運行健康，在國際經濟生活中具有一定的自主性、防衛力和競爭力，能夠避免或化解可能發生的局部性或全局性的危機等。

經濟全球化對許多國家產生了巨大影響，尤其是對經濟實力較弱的發展中國家。隨著外資并購中國企業的增多，國人對國內的經濟安全問題日漸關注，相關政府部門對于企業信息、地方產業政策等的也日漸慎重，但部分政府部門過多地注意了“安全”的問題，凡事都與經濟安全問題掛鉤，動輒對企業信息的提供利用加以限制，反倒違背了經濟的發展趨勢。

2.社會穩定問題

在我國，維持社會穩定的問題歷來是受到充分重視的，尤其是自20世紀90年代中期以后，由于經濟轉軌和社會轉型引發出諸多社會問題，社會矛盾激化，社會穩定問題更被放到了一個突出的地位。在這種政治和社會環境下，社會穩定問題存在著一定程度的誤讀，把穩定理解為不能有糾紛，對產生糾紛的原因以及表達不同意見的方式不做區分和研究，以不作為的方式逃避解決糾紛，以此換得一個貌似穩定的局面。筆者常到一些地方政府的房產、土地、工商等管理部門了解檔案信息提供利用情況，發現原先正常提供利用的業務都或多或少地以各種理由停止了，如以前可以查詢提供的房產轉讓、抵押信息、土地出讓、開發信息等，由于權利人對公開信息不滿，登記機關大多停止了提供利用業務，理由就是社會穩定受到了嚴重威脅。可以預見，社會穩定將成為政府部門拒絕公開相關信息的另一個重要理由。

（三）《條例》中知情權保障程序問題

確定政府信息公開制度，保障的是公民的知情權。《條例》頒布之前的《保密法》對于公眾知情權是沒有考慮的，如果公眾認為某一項信息不屬于保密范圍而應當公開時，除了得到行政機關的認可和同意外，別無其他解決途徑，近幾年媒體披露的發生在北京、上海等地公民個人查詢個人房產檔案遭拒，起訴法院也因無法可依而被駁回的事例就是證明，在社會上曾引起強烈反響。此次《條例》的一個亮點就是規定了知情權的法律救濟途徑，《條例》第三十三條規定，公民、法人或者其他組織認為其知情權受到侵犯時，“可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟”，形成“民告官”的行政案件，這是我國知情權利保障方面的一個巨大進步。

但是也應當注意到，這樣的行政案件是有著特殊性的，即訴訟所針對的內容已事先被認定屬于秘密，一旦訴訟將在事實上被公開，我國現行的行政訴訟制度尚難解決這一問題。在《條例》起草的過程中，已有行政機關提出：拒絕公開理由是公民需要的政府信息屬“國家機密”，依法“國家機密”自然不能公開，可一旦原被告到了法庭上，這項政府部門稱之為“國家機密”的信息等于就向原告公開了。即使依法規定不公開審理，原告還是知道了這項機密。況且不公開審理的案件，判決必須公開，到那時“國家機密”還是被公開了。這正是信息在公開和保密問題上的一個程序難題，一方面要保證正當的秘密不被泄露，一方面要保護公眾知情權的實現，這在我國行政裁判的現行規定中無法找到可以平衡的制度設計，目前可以參照的是《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十一條，該司法解釋第（五）項規定“案件涉及法律適用問題，需要送請有權機關作出解釋或者確定的”應當中止訴訟，這一解釋排除了法院司法權對政府行政法規、部門規章等抽象行政行為的審查權力。可以想見，當需要確定訟爭的政府信息是否應當公開時，法院只有援引這一規定而送請行政機關作出解釋或者確定，這將是一個滑稽的情況：由于設密權屬于被告，被告就是有權機關，案件將依照被告的解釋或者確認作出判決。這樣的訴訟模式必將是不公正的。

同樣的難題也曾經出現在美國，1964年美國立法通過的《情報自由法》豁免條款第一項規定：“A.根據總統行政命令所確立的準則，為了國防或外交政策的利益特別授權予以保密的，B.依照總統的此類行政命令事實上被恰當地歸入機密類情報，不適用本法。”1975年以前，貫徹該項豁免條款的一個障礙是，如果政府官員以該豁免為由拒絕情報公開，法官不能對被扣押的政府機構記錄進行檢視。《情報自由法》的修正案掃除了這一障礙。在審查1975年的阿爾弗雷德·諾普公司訴考拜一案時，最高法院便開始使用了法院秘密審閱程序，以確認政府把持的情報是否真正需要保密。該案的判例體現了美國最高法院這樣一種思想，即行政機密文件的解密和降密處理，主要是一種依靠專家來完成的工作，而不是法官的工作，它需要具備有關外交、國防事務的專門知識和專業信息的積累。在這類案件中，要特別重視官方提出的需要保密的論據和建議。筆者認為美國最高法院的這一判例有兩處值得我們借鑒：一是確立了法院秘密審閱程序，這是相對于法院開庭審理程序來說一種例外的審理程序，對案件當事人也不公開，這一點與我國程序不同，我國訴訟法律制度雖然對于開庭方式區分了公開和不公開兩種模式，但不公開是針對當事人以外的其他人而言的，對當事人仍舊要公開；二是雖然保密問題仍然要由政府部門的專家來界定，但政府部門只能提供需要保密的論據和建議，是否采納仍由法院決定，而我國目前采取的方式是簡單接受政府部門的結論，對于該結論是否合法、合理則沒有審查權。

對于政府信息公開工作中將要面臨的這些難題，學者已經指出應該制定配套的具體制度辦法，將《條例》規定的內容細化。筆者認為在細化《條例》內容時，尤其要以羅列的方法具體規定不公開的信息種類，使政府各個機構有可操作的依據。而有關部門在制定這樣的具體辦法時，更要以合法、開放和民主的程序進行，廣泛聽取社會各界的聲音，使《條例》的原則得到更好的貫徹.