宅基地使用權退出補償行政法研究

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[摘要]在我國，土地利用不合理的問題十分突出，農村宅基地退出機制可以有效緩解這一問題。然而，在實施農村宅基地退出的過程中，存在著退出法律不完善、保障和補償制度不完善等問題。要解決這些問題，需要創新相關立法和補償保障制度，更好地推動農村宅基地退出機制的完善。

[關鍵詞]農村宅基地；退出機制；補償

1宅基地使用權退出補償的內涵

改革開放后，國家以經濟建設為中心，城市化進程的不斷加快，使得大量農民選擇到城市就業，也有相當數量的農民在城市定居，農民對于農村土地的依賴降低，從而導致了以下現象:一是大量農村宅基地和地上房屋閑置。二是宅基地使用權存在大量非法轉讓現象。根據相關調查顯示，農村閑置住房的購買者中，只有不到50%的人是農村集體經濟組織成員，而占比51.7%的部分農村閑置住房是被其他村民、城市居民和法人單位購買的。三是，違反法律規定轉讓宅基地使用權引發了大量民事糾紛。有學者通過實證調查發現，法院對集體經濟組織以外的主體購買農村閑置房屋所簽訂的購買合同中存在著較為突出的“同案異判”現象。為了解決人民日益增長的對美好生活的物質需要和不平衡不充分的社會發展之間的矛盾，特別是廣大農民強烈的對美好生活的向往和落后的農村物質文化環境的不協調，中共中央、國務院在2018年正式提出實施鄉村振興戰略。引導農民自愿退出閑置宅基地使用權，對振興閑置宅基地資源的合理使用具有十分重要的意義。農民有長期使用合法宅基地和地上房屋所有權的權利，所以在鼓勵農民自愿退出閑置宅基地使用的同時，應做到對其進行合理的補償，從而使得這部分農民的生活及生產經營得到保障，實現農村整體和諧安定的局面。此外,建立一個有效的退出補償制度還可以刺激農民的熱情回報到他們的土地中去,為生產和生活提供一個保障,使其生產生活有所依靠，并進一步引導他們以一種有序的方式參與到新農村建設和城鄉一體化的建設中去。從法學視角來看，各學者之間對宅基地使用權退出機制進行的概念研究爭論較大。宅基地使用權的退出機制是指一個法律體系,對農民進行合理補償需要根據一定的標準(方法),以彌補農民自愿放棄空閑宅基地使用權后的損失以及廢棄土地后的保障他們的生產和生活需求。薛玉飛等認為宅基地退出包括宅基地征收,即包含在政府主導模式下的利用“增減掛鉤”政策而促使宅基地退出并復墾為耕地的行為。

2宅基地使用權退出補償的方式

宅基地使用權退出補償的方式是指對于農民自愿放棄宅基地使用權進行補償所采取的行為模式，在權力本位的我國，宅基地使用權退出補償的方式是獨樹一幟的，無國外經驗可以借鑒，只能采取地方改革試點，探索出一條科學合理適合我國國情的宅基地退出補償機制補償的道路。根據地方試點地區的改革實驗，對農民自愿放棄宅基地使用權的補償方式仍舊是傳統的方式，即以貨幣補償和住房補償為主，少數地區也同時考慮到了社會保障和相關政策補償。貨幣補償是指測量的區域,以自然性質(如建材、住房功能等)和狀態情況(如新舊程度、年等)作為區分的農民的家園、地上房屋和附屬設施和補償農民返回他們的土地以貨幣的形式支付。住房補償是指自愿放棄宅基地使用權返還土地的農民按照個人或家庭單位和實際合法住房土地面積為基數，按一定比例替代相應住房居住的補償方式。政策性補償是指在貨幣補償和住房補償的基礎上，為穩定農民和諧安定的生產生活局面，保障農民重返土地后的未來生活水平生活質量而提供的福利待遇等長期補償方式，主要包括醫療保障、就業保障、教育保障和養老保障等。具體來說，在城鎮落戶的農民可以于城鎮居民一樣享受城鎮居民的醫療保險政策，同時政府還可以提供就業技能培訓，提高放棄宅基地使用權的農民在城鎮的生活技能，提高社會的穩定與農民的生活水平，其子女在城鎮上學時可以享受與城鎮居民子女同等的待遇。政策性補償是一種有利于提高失地農民生活質量、社會保障水平以及維護社會和諧穩定發展的長期補償措施。當然，在實踐中，各種補償方法并不是完全獨立的，它們之間可以相互搭配關聯，從效果上來看，補償方法的相互融合搭配、關聯進行往往能夠取得更好的效果，使得放棄農村宅基地使用權的農民更容易接受，更能夠起到真正的制度建設效果，更好地服務于廣大失地農民，從而達到社會長治久安的目的。例如，住房面積較大的農民在享受一定面積的住房補償后，還可以繼續享受與剩余面積相對應的貨幣補償。同樣，政策補償也貫穿于各種補償措施之中，共同形成一個有效、高效、長期的土地撂荒補償方案。

3宅基地使用權退出補償的總體原則

近年來，理論界對如何建立科學合理有效的宅基地使用權撤回補償制度進行了相關研究。有學者指出，探索宅基地使用權收回補償制度應與農村綜合改革掛鉤，構建二者協同推進機制。有學者認為，應該通過創新制度來促進閑置宅基地的市場退出。有學者認為，激勵機制是建立有效的宅基地使用權撤回補償制度的核心。因此，宅基地使用權撤回補償制度應以激勵機制為導向，以多種方式共同協作探索，并提高公眾滿意度。為了更好地推進宅基地使用權退出機制需結合上述學者的觀點在創新的同時以激勵機制作為補充，充分調動農民退出宅基地使用權的積極性和主動性。綜上所述，結合我國現階段國情，宅基地使用權撤回補償制度(方案)的構建應遵循以下原則:（1）合理補償原則。有學者通過實證調查發現，宅基地使用權撤回補償的合理性和公平性是影響農民自愿退出宅基地使用權的關鍵因素。由于獲取合法擁有的宅基地土地使用權,而無需承擔任何成本,加上農民根深蒂固的“標準”思想的歷史原因,直接導致了農民退出宅基地使用權缺乏積極性和主動性不高的情況,沒有或缺乏實踐經驗的失地農民，長期穩定居住在城市和城鎮甚至買房,農民工寧愿在農村住房閑置很長一段時間也不想回到農村土地。通常撤回經濟損失,進行賠償后,回到農村可以使生產生活得到有效的保證是農民關注的因素,畢竟農民賴以生存的資源之一便是農村宅基地，根深蒂固的思想土地是農民生存之本，是子孫后代繁衍生息的根源所在，這種傳統思想使得他們不愿輕易放棄自己對于土地的權利。在實踐中，通常情況下如果他們認為的土地補償水平較高,能夠保障他們未來的生活水平和子孫后代的繁衍生息,他們選擇主動退出閑置土地的可能性便會大大增加。因此，在制定宅基地使用權撤回補償制度(方案)的過程中，合理補償原則應當居于最重要的位置，是首要原則。（2）差異化補償原則。由于我國地域遼闊，地方發展嚴重不均，地方具體情況不一且差距較大，對于補償制度便難以具體的統一規定，法律制度對其進行規定時較為籠統，主要進行指導性的規定，具體到實施操作環節各地往往難以貫徹落實，只能根據我國不同地區農村的地理位置和經濟發展水平，以及農民自身經濟條件、職業發展方向和未來生活需求的差異進而具體確定，從而提高從法律制度到政策執行的可操作性。遵循差異化補償原則，不同地區能夠有效地提供不同程度的土地撂荒補償，不同農民的實際補償需求也存在一定程度的差異?；诖耍厥褂脵喑坊匮a償制度(方案)的設計應充分考慮上述因素。綜合考慮補償措施和個人應采取差異化的薪酬措施，同時差異化的薪酬方案應針對不同地區和不同的農民需要，通過綜合補償方法制定出具有差異化的補償方案符合科學有效性的要求。（3）后續配套措施補償原則。該原則從形式上來講是上述兩個原則的補充原則，但在實踐中確實不可或缺的，通常會起到決定性作用。一些學者通過實證調查發現,要是通過貨幣的形式進行補償,即使賠償金額是科學合理的,自愿退出宅基地使用權的農民比例仍低于15%。相應的，如果提供多種補償方式，比例會顯著增加，例如輔之以差異化補償方式即貨幣補償與住房補償同時進行，在住房面積上滿足一定比例后，剩余需要補償的部分進行貨幣補償，并且對于該部分農民回到農村后的生產生活提供保障。此外，對于農民來說，宅基地的功能不僅僅是生活，還可以在此基礎上享受農村醫療、農業生產和養老保障等福利。一旦選擇退出宅基地使用權，農民自然會考慮放棄宅基地使用權之后，他們的住房、就業、子女入學和社會保障政策是否能得到有效保障。因此補償體系的設計(方案)退出宅基地的使用權不應僅限于宅基地本身，應遵循相應的補償政策,通過整合多項原則多種方法進行制度創新來保證農民退出宅基地的使用權后，可以維持正常或者獲得更好的生存技能和生活水平。

4農村宅基地退出補償中的法律問題

4.1宅基地退出補償相關立法不完善

在中國有關土地管理的法律中只規定了一些具有指導性的基本規則,并不具有較強的可操作性,致使有關機構在實際操作中難度較大，規范不一；《土地管理法》中,刪除“城鎮非農業戶口居民申請宅基地”的規定,標志著宅基地使用權逐漸規范至農村集體經濟組織成員內。國務院相關決定中提出鼓勵整理農村建設用地,增減掛鉤等政策進一步推進農村宅基地整理和閑置宅基地退出與盤活。我國農村宅基地的法律規定仍處在一個不完整不系統的狀態,可以說法律體系中對于如何退出農村宅基地的相關事項未置一詞。因此，在實踐中，行政機關的對于具體實施過程中遇到的問題可以在權限范圍內制定相應的規章制度。由各地方的規章制度逐漸上升至法律層面，進而不斷完善宅基地相關法律體系。

4.2退出補償制度不完善

由于農村宅基地退出制度開展時間不長，法律并未對其統一規定，也無法做出法律上的回應，從我國過往的法制探索的道路中吸取經驗，在部分地區展開試點工作，通過地方試點工作報告的問題及對策進行總結匯總。在各省市的試點工作中，一般都規定了退出的條件和程序，對于如何補償也只有原則性的回答，具體的標準和范圍沒有明確規定，可操作性較低是可以預見的，機遇與挑戰并存，行政機關對于具體實施過程中遇到的問題可以在權限范圍內制定相應的規章制度。在某些司法管轄區域，宅基地退出相關補償是直接根據其他法律法規作出的。所以說，宅基地使用權退出后的補償制度急需整合健全。

4.3退出后保障制度不完善

雖然近年來我國的社會保障體系有所完善，但與城市保障體系相比，農村保障體系還不夠健全。如果農民離開了宅基地，就等于失去了他們的生活空間，失去了賴以生存的家園。如果選擇生活在城市，不論是從個人工作、子女教育、社會保障等各方面，還是生活成本、生存技能等方面，是否能夠適應和應對城市中的各種壓力。因此，如果宅基地退出后沒有相對完善的保障體系，就有可能成為農民退出宅基地最大的障礙，地方行政機關應在相關法律法規所規定的的范圍內積極發揮“父母官”的作用，在職權范圍內對農村宅基地使用權退出的工作作出指導和規定，造福退出農村宅基地使用權的農民，為其提供制度保障，免其后顧之憂。

5完善宅基地使用權退出補償的相關法律法規

《物權法》和《土地管理法》是我國現行法律中對宅基地進行主要規定的法律，《憲法》《擔保法》和《城鄉規劃法》中對宅基地也有一些簡單的規定。一般來說,《物權法》只有四個條款規定的權利的用戶宅基地和失去宅基地的使用權,留下相關的實質性問題農民的切身利益和基本的財產權,如收購和轉讓宅基地,調整土地管理法律和“國家有關規定”。新修訂的《土地管理法》僅在第62條中提到了宅基地的相關內容，并沒有對上述實質性問題進行詳細規定。這種情況直接導致了我國現行法律中宅基地制度的嚴重缺失。國家允許并鼓勵閑置土地的流通,在我國各地廣泛的國情及制度背景下,的試點地區,即退出土地使用權補償試點地區的探索逐漸形成了可行性經驗,但在法律層面上缺乏統一的監管,部分試點地區出現較大的差異，針對共性問題應統一標準，最終由法律作出回應。現階段，多種因素決定了不同地區宅基地使用權收回的補償模式和補償標準會有一定的差異。因此，宅基地使用權的退出補償仍應留待試點地區進行探索，逐步形成系統有效的經驗，為今后在全國推廣提供實踐依據。而通過土地的概念(轉讓、繼承)對于應該占用的土地進行補償、過度占用土地和“豪宅”如何確定補償標準,是否需要支付費用等影響農民基本權利的事項,應當遵循法律保留原則，通過修改土地管理相關法律、行政法規規定，由作為立法機關的全國人民代表大會及其常委會制定全國公認的法律法規，由國務院統一全國問題及相應對策對于共性問題做出統一回應。具體而言，首先，宅基地概念的外延是否僅包括住宅所占用的宅基地或生產、生活附屬的土地，將為確定補償范圍和確定農民是否超出標準占有宅基地提供參考。第二,由于歷史原因形成的傳統的通過繼承被占領的土地,通過轉讓宅基地使用權，包括集體經濟組織的成員，均應該得到補償,房屋土地使用權補償標準的合法占用土地應該區分是否為集體經濟組織成員;第三,過度占用土地和“一個豪宅”退出情況是否應當支付土地補償費用,重要的是需要注意,在這個問題上是否需要支付土地費用應當進行統一監管,農村宅基地費用的收取標準屬于可以根據地理位置因素和經濟發展水平做出詳細的計劃。這些問題不是每個地方政府可以根據自己的經濟發展水平和地理位置來規定的。國家層面仍應在全國范圍內給與回應并作出統一規定，完善相關法律制度，確保放棄土地的農民的基本權利不受侵犯。從另一方面來講，規范的統一法律制度的完善也有助于提高農民自愿退出閑置宅基地使用權的積極性和主動性，推動國家經濟體制健康運行和良性發展。

6結語

在推進宅基地使用權退出機制的過程中，宅基地使用權退出補償的相關問題是農民最為關注的問題之一。研究發現，合理的補償方案可以顯著提高農民自愿退出宅基地使用權的主動性和積極性。我國地域遼闊，區域經濟發展水平差異極大，民風民俗區別明顯，不同的地方區域、民族文化以及地理位置都嚴重影響宅基地使用權退出機制的推行，需要結合區域經濟發展水平差異和地理位置因素，開展試點地區政策先行，試點地區在探索宅基地使用權收回補償方面取得了一定的改革成果，在一定程度上緩解了宅基地閑置低效利用的現狀。但總體而言，試點地區的退出補償工作還存在一些問題，現階段還沒有形成適用于全國的系統經驗。宅基地用益物權是我國最具特色的用益物權。它是農民以加入集體經濟組織為基礎而享有的福利保障。在推進宅基地使用權退出補償的過程中，要充分尊重農民的意愿，創新工作方式，保護農民的基本財產權不受侵犯。只有尊重農民意愿,維護農民權益才可以最大程度的地釋放農民閑置宅基地的潛在價值；宅基地制度改革穩步推進，是緩解并解決土地資源的短缺和經濟快速發展的需求之間矛盾的一劑良藥，為國家經濟體制健康運行和快速發展提供后備力量。

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作者：崔嘉麗 單位：黑龍江科技大學