煙草專賣行政執法效果分析

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一、大荔煙草專賣行政執法標準化體系的構成

煙草專賣是國家有計劃地組織煙草專賣品的生產和經營，包括生產、流通、銷售、進出口等，是一種壟斷經營、統一管理的制度。中國煙草總公司于1984年成立，與國家煙草專賣局一套機構、兩塊牌子，對我國的煙草行業實行統一領導、垂直管理、專賣專營的管理體制。為了維護煙草專賣制度、保護行政相對人合法權益，煙草專賣行政執法部門依照煙草專賣法律、法規及規章規定，組織、領導和管理煙草專賣活動的一種具體行政行為，被稱之為煙草專賣行政執法。依據《中華人民共和國煙草專賣法》、《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》的規定，可以確定各級的煙草專賣局代表國家行使煙草專賣執法權，是一種比較特殊的行政執法主體。大荔縣煙草專賣局為更好更高效有序履行煙草專賣行政執法職責，于2017年9月起，成立課題組，結合國家有關法律法規、結合大荔縣煙草專賣實際，研究制定煙草專賣行政執法標準化體系。由于時間緊迫，目前完成兩個技術標準(煙草專賣行政處罰案卷制作標準和煙草制品零售點合理布局規劃標準）、21個管理標準，即（1）煙草專賣零售許可證許可類申請辦理工作規范；（2）煙草專賣許可后續監督管理標準.；（3）煙草專賣零售許可負面清單標準；（4）卷煙打假打私長效工作機制規范；（5）煙草市場監管長效機制規范；（6）卷煙零售市場檢查工作規范；（7）簡易案件辦理工作規范；（8）煙草專賣行政執法立案查辦規范；（9）煙草專賣行政執法調查取證規范；（10）文書送達工作規范；（11）行政處罰執行工作規范；（12）撤銷立案工作規范；(13)案件移送工作規范；（14）煙草專賣零售許可證管理類申請辦理工作規范；（15）專賣執法裝備管理標準；（16）專賣管理及打假經費管理標準；（17）煙草專賣重大案件辦理工作規范；（18）舉報投訴辦理工作規范；（19）涉案物品管理工作規范；（20）卷煙零售市場檢查工作規范；（21）行政處罰審查與決定工作規范。另訂6個工作標準。

二、目前縣域煙草專賣執法工作中存在的突出問題

黨的十八屆四中全會和十九之后，依法治國、依法行政、依法治企的理念已深入人心，幾年前，國家煙草專賣管理局根據依法治國、依法行政的新形勢、新要求，就提出了“煙草柔性執法”的理念，對樹立依法治企觀念，樹立行業良好社會形象起到了重要推動作用，同時為推行企業法治化、標準化管理提出了更高的要求。在這樣的背景下，煙草行政管理部門工作人員的法律意識、執法水平要不斷提高，邁上新的臺階。但目前煙草執法環境依然復雜、難點突出，執法矛盾依舊突顯，縣域基層煙草行政執法面臨的突出問題主要有：（一）煙草專賣法制不健全。一是執法依據不夠完善。孟德斯鴻曾說:“法律是人類行動的指導，不是規勸”。法律制度是執法的基礎，擁有相對完善的制度才能較好的解決現實操作問題。以零售戶申領核發煙草專賣零售許可證為例，《煙草專賣法實施條例》規定，煙草專賣零售戶獲得資格應符合與經營煙草制品零售業務相適應的資金、固定的經營場所、符合煙草制品零售點合理布局三方面的要求，但在煙草專賣零售許可證核發的具體審批工作中，面臨較多問題，如具體資金要求，布局多遠以及零售戶需要提供什么材料，煙草部門的審核職責等均未在法律規定中明確，后續也有未制定配套的內容，由此造成各地區審核標準不一，部分地區在許可證頒發時標準模糊，甚至出現了權力尋租、徇私舞弊的惡劣情形，如2015年廣西羅城煙草專賣局“明白證、糊涂辦”案例，在中央電視臺“焦點訪談”欄目進行曝光，暴露出該專賣局“辦證難、撤證亂、執法隨意不規范”的問題，在全國范圍內造成了不良影響。還有些法律規定已經適用多年，但未及時更新，已經與現實脫軌，同時過于寬泛的條文內容又造成基層煙草執法機關有法不依，造成了各地煙草專賣行政執法機關在具體問題的處理上，存在分歧，使得行政執法處理工作難度加大。另外,因為經濟狀況、專業水平以及對涉煙違法行為打擊力度等不同，出臺的辦法與上位法律、法規之間以及相互之間大有不同，從而使得涉煙違法行為的法律實踐也相差甚遠。二是部分法律規定不能滿足新時期實際需要。以生產、銷售偽劣卷煙的案件為例，依據兩高司法解釋，生產、銷售偽劣卷煙、雪茄煙等煙草制品，銷售金額在人民幣五萬元以上應定性為生產、銷售偽劣產品罪，須移送司法機關處理。但在實際執法工作中，銷售金額往往難以掌握，商戶通暢不會保留銷售記錄、賬目往來的明細等材料，因此銷售金額難以認定，也對司法機關后續的定罪量刑造成一定的影響。以煙草專賣零售許可資格的授予為例，各地要求煙草零售戶需要符合當地合理布局的相關要求，但由于各地經濟、人口等情況不盡不同，制定的合理化布局標準也就不同設置差異很大。而且，很多標準制定后，并沒有及時根據地方經濟的發展情況進行及時修正，導致許多布局標準不能滿足實際需求，諸多零售戶有相應的經營能力卻拿不到許可證，由此造成有些地方無證經營的情況。（二）煙草專賣行政執法主體不明確。煙草專賣行政執法主體包括煙草專賣行政主管部門、工商部門、公安部門、海關部門、質監部門等，各個主體之間權限互有交叉，存在多龍治水的情況，嚴重影響煙草專賣行政執法工作的效率和力度，致使某些案件不能得到及時處理。其中，煙草專賣行政主管部門主要管理煙草市場；公安部門負責維護國家安全，維護社會治安，對各種違法犯罪/擾亂社會治安的行為進行查處；工商部門負責市場監督管理和行政執法有關工作，規范和維護各類市場經營秩序等；海關部門負責打擊走私行為進出境監管，查緝走私等工作；質監部門負責對產品質量監督進工作。從前述各部門的職責內容來看，各部門各司其職，井然有序。但在煙草專賣行政執法工作實踐中，往往一個具體行為涉及多個部門，各個部門均可以對其開展行政執法工作，法律又沒有明確規定各部門之間的分工協作，使得部門之間缺乏協調性，以致出現混亂的情況。（三）基礎管理工作有待進一步改善。一是在煙草零售許可證件的后期管理方面，需要加強監管。目前,基層煙草專賣執法部門在煙草零售許可證核發較為嚴格，但在后續監管方面較為松懈。如對煙草專賣證到期前提醒煙草零售戶進行延續或注銷等。二是在市場檢查過程中，加大檢查頻率，擴大檢查范圍，盡可能掃清存在的監管盲點，如違法經營人員常利用執法人員休息時間開展煙草制品的違規經營，利用監管盲區進行違法活動。三是注重工作效率的提升。在工作中要不斷創新，提升效率，不斷完善工作細節，簡化內部流程。（四）執法隊伍的素質有待提高近年來，隨著招聘條件的提高，如設置學歷的要求、增加準入考試的難度等，使煙草專賣執法人員的素質逐年提高，加上后續的培訓教育，煙草專賣執法水平較前些年前有了顯著的提升，野蠻執法、暴力執法等情況大幅減少，但是仍然存在較多的問題。一是煙草專賣行政執法人員來源廣泛，普遍學歷不高，素質參差不齊，使得執法隊伍整體上綜合素質不高，執法能力和水平都存在較多不足。二是行政執法人員法律和基礎知識薄弱，雖經過短期的培訓走上行政執法崗位，但在具體工作中缺乏實踐經驗，對煙草專賣法律法規的理解模糊，容易出現違反法律規定的情況；三是缺乏工作的藝術，有些煙草專賣行政執法人員不講究執法技巧，缺乏一定的創新精神和工作熱情，造成執法人員和廣大群眾的矛盾，造成了不好的社會影響。四是隨著社會經濟的發展，煙草專賣行政執法趨向多樣化和國際化，煙草零售商戶的法律意識不斷提升，對日常市場檢查、案件調查等工作提出了更高的要求，很可能因為執法過程中的疏忽，引起零售商戶的不滿，甚至引發行政訴訟或行政復議，造成一定的社會影響。因此，在新的形勢下，基層執法人員需要在基層執法工作、法律運用技巧等方面繼續學習，繼續提升，確保所調查的案件事實清楚、證據充分、程序合法。

三、標準體系實施的效果

（一）執法隊伍建設取得良好效果，大荔煙草獲得良好社會形象。第一，全員參加課題，實施全面培訓。從去年課題立項以來，我局執法專賣方面所有人員均被納入課題組，召開四次專門的研討會，通過會議研討，所有同志都把涉及個人的法律法規學習了多遍，今年四月初，標準初稿完成后，課題組又組織大家共同參與修改，七月初，首批標準定稿后，組織專門培訓會，通過一星期的學習，大家對于標準爛熟于心。七月以來，我局按照標準的要求，對涉及的行政許可、行政處罰等案件進行處理，執法人員的執法熟練程度明顯提高。明確基層專賣執法人員每年參加培訓的學時要求，可以聘請內外部的專業講師進行授課，內容上更偏重于實用性，以服務日常的實際工作為目的，在條件允許的條件下可建立內部的學習網站，方便統計學習情況。第二，增強煙草行政執法人員的法治意識，推進柔性執法的理念落地。世上不法之事莫過于執法之人自己破壞法律，此乃天底下最悖公理之事。因此要深入貫徹法治意識及理念，杜絕不文明執法甚至超越法律界限的執法行為。要采用宣講、培訓、視頻等方式，對不文明執法行為甚至暴力執法帶來的后果進行展示教育，逐漸在行業內確立以服務抓管理的執法理念，減少不文明執法執法所帶來的零售商戶與執法工作人員的沖突，可以有效的節約行政執法成本，提升行政執法效率。第三，打造專業團隊，提升煙草專賣執法工作人員的良好形象。在執法辦案的過程中，注重儀容儀表并使用文明用語，加強與零售商戶等執法對象的溝通交流，強化引導說理，講究工作方式、方法，能執法，會執法，樹立煙草專賣行政執法工作人員的良好社會形象。第四，建立案件終身負責制。“誰辦理、誰負責”，對于事后發生糾紛、訴訟等情況的案件，追究原經辦人及相關負責人，將責任落實到具體的個人，強化執法工作人員的責任意識。第五，優化績效考核體系。強調對執法過程的考核，通過調研將煙草行政執法工作、法律宣講和培訓、案件檔案資料的整理等作為考核指標作為職等評定、績效考核的依據，將考核關注點從工作結果轉移為工作過程，摒棄只將打假打私的數量、移送案件的數量、查扣假冒卷煙的數量等作為依據的考核體系，強化基礎工作考核的重要性。（二）推進配套規則的制訂，構建完善的標準體系。法律法規的配套規則更加貼進實踐操作，能夠對煙草執法工作起到較好的指導作用。在配套規則的制訂過程中，要向法規、專賣、經營等各部門征求意見，尤其是經常與零售商戶打交道的基層執法人員的意見，依靠部門之間的協作配合，群策群力完善執法依據。如某地區《煙草零售戶布局標準》規定五十米一戶，致使經濟發達街區的零售商戶有意經營煙草但無法辦證，出現了大量無證經營的情況。建議零售商戶布局標準等配套規則更加貼近實際，促進以地區的經濟發展為根本目的，滿足地方煙草行業的現實發展需要。另外，制訂配套規則時需要更加關注煙草行業當前的大環境，結合國內外的煙草行業發展形勢，對國內未來的煙草行業形勢作出研究和判斷，盡可能的解決法律法規未來的適用性問題。煙草專賣行政執法標準化體系，包含科學合理且具有可操作性的執法依據即制度規定；執法行為的監督管理、工作考核等內部基礎管理工作要求、流程等；執法隊伍素養提升的建設機制等內容，能夠有效解決基層煙草執法工作的問題。優化內部基礎管理工作，建立長效監督運管機制，在標準化體系建設過程中，我局完善了內部長效管理機制。第一，建立完善的長效管理機制。煙草專賣管理工作較為繁瑣，監管人員常常會出現倦怠情緒，必須采取有力有效措施，增強整改力度，避免重復出現監管人員情緒不穩、消極懈怠等問題。征集內外部意見，逐步完善內部控制管理制度，將企業實際情況，結合煙草法律法規，建立健全的內控體系，通過加強內部控制力度，提高員工自我約束能力，整體提高企業的自律水平。第二，增強內部監督管理力度。增強縣級煙草管理局的責任意識和工作主動性，要努力完善內部管理機制的建設工作，加強與相關單位的工作交流，營造互相學習、攜手發展提高的工作氛圍，增強責任意識，不斷提高專賣管理工作人員的職業化水平。充分發揮制度的管理效能，梳理分析專賣管理內部機制的運行狀況，發現存在的問題并深入研究問題成因，舉一反三，總結經驗，有針對性的研究加強監督管理工作的具體措施。加大執行力度，基層煙草局要制定具體符合實際的實施方案，明確具體的工作目標、職責及具體要求，最終將責任落實到每一個監督管理工作人員；第三，加強與工商、公安、法院等外部監督管理單位的聯系，嚴厲打擊各種為發發罪活動。增大整治違法違規非法經營煙草制品尤其是高檔煙草制品行為的力度，最大程度的減少體外循，一經發現查證違法違規行為，要實行雙罰制，即，既要嚴肅處理所有涉案的人員，還要追責失職的內部管理人員。第四，健全考核制度，實行嚴格的責任追究機制。一是摒棄過去“結果導向”績效考核手段，強調工作過程。煙草專賣局應突出考核重點，增強執行力度，持續發揮長效機制的職能作用，確立健全的專賣管理內部監督考核工作辦法，將專賣管理內外部監督工作的考核結果，作為業績評定的依據。（三）行政執法規范化，行政效率有了較大提高。第一，實現一站式服務，行政審批一個窗口對外，承諾時間不超過10日。第二，行政處罰規范化，行政處罰流程更加便捷，標準更加具體，法律依據更加明確，大大提高了辦案效率。2018年上半年，本局合計處理各種卷煙違法案件155起，與2017年同期133起相比，增加22起，增加16．54%，打擊“三煙”效率明顯提高。第三，案卷歸檔更加規范及時。標準實施后，從立案到案卷歸檔，有了一系列標準，執法標準明確化、便捷化，自6月初以來，案件歸檔的步伐明顯加快。第四，經濟效益有了一定提高。自去年執法標準調研到執法標準化實施以來的10個月里，大荔分公司2018年上半年卷煙銷售量比去年同期增長了3．57%，比前年同期增長了7．18%。

參考文獻：

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[4]陳振明．公共政策分析．北京:中國政法大學出版社．2003年版．

作者:王增龍 梁斌 單位:渭南市煙草公司大荔分公司