中日環(huán)境行政調(diào)解制度研究

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環(huán)境行政調(diào)解指環(huán)境行政機(jī)關(guān)在當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上，根據(jù)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和相關(guān)法律，沒(méi)有刻板的程序，就環(huán)境糾紛的賠償責(zé)任和金額進(jìn)行調(diào)解的過(guò)程。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，生態(tài)破壞和環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)重，環(huán)境糾紛日益增多，雖然從司法理論的角度出發(fā)，使用訴訟解決環(huán)境糾紛是最正當(dāng)?shù)倪x擇，但我國(guó)司法資源嚴(yán)重不足，且環(huán)境訴訟舉證困難、周期長(zhǎng)。環(huán)境行政調(diào)解是一種非訴處理環(huán)境糾紛的模式，有著更為獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，可以便捷、合理地解決環(huán)境糾紛。目前，我國(guó)的環(huán)境行政調(diào)解客觀上存在制度缺陷，這不利于其發(fā)揮作用。我國(guó)鄰國(guó)日本人口眾多，曾因工業(yè)快速發(fā)展成為公害大國(guó)，針對(duì)大量環(huán)境糾紛，日本建立了相對(duì)完備和成熟的公害糾紛處理機(jī)制。英美法學(xué)推崇訴訟解決糾紛，但是我國(guó)的公眾厭訴社會(huì)心理和現(xiàn)階段的環(huán)境糾紛狀況與當(dāng)年的日本存在更多相似之處。筆者將中日環(huán)境行政調(diào)解制度進(jìn)行比較研究，試圖從日本環(huán)境糾紛處理機(jī)制中探索對(duì)中國(guó)的借鑒之道。

一、環(huán)境行政調(diào)解的歷史發(fā)展比較

（一）日本環(huán)境行政調(diào)解的立法發(fā)展。日本最初制定關(guān)于解決環(huán)境糾紛的法律是1960年的《有關(guān)公害健康被害救濟(jì)的特別措施法》，隨后1970年公布了《公害糾紛處理法》（分別于1972年、1974年和1996年部分修訂），1972年頒布了《公害調(diào)解委員會(huì)設(shè)置法》，1993年制定了《日本環(huán)境基本法》。日本相當(dāng)重視環(huán)境行政調(diào)解，對(duì)其進(jìn)行了系統(tǒng)具體的立法。《公害糾紛處理法》建立了環(huán)境行政處理法律制度，明確規(guī)定環(huán)境糾紛的四種行政處理方式：斡旋、調(diào)解、仲裁和裁定。《公害調(diào)整委員會(huì)設(shè)置法》明確規(guī)定了環(huán)境行政處理的受案范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置和處理程序等。這兩部法律的規(guī)定使環(huán)境行政調(diào)解制度可操作性強(qiáng)，嚴(yán)格合理的程序保證了行政調(diào)解的公正性，有效緩解了環(huán)境糾紛的司法壓力。而《日本環(huán)境基本法》在31條肯定了環(huán)境行政處理，提高了環(huán)境行政調(diào)解的法律效力和法律層級(jí)。（二）中國(guó)環(huán)境行政調(diào)解的立法發(fā)展。在我國(guó)，1982年的《海洋環(huán)境保護(hù)法》中第一次明確規(guī)定了環(huán)境糾紛能夠請(qǐng)求行政處理（第42條），隨后制定的《水污染防治法》（第41條）、《大氣污染防治法》（第36條）、《環(huán)境噪聲污染防治條例》（第43條）等法律法規(guī)都有相似的規(guī)定。1989年的《環(huán)境保護(hù)法》第41條，肯定環(huán)境糾紛可以經(jīng)當(dāng)事人向環(huán)境主管部門(mén)申請(qǐng)就糾紛賠償進(jìn)行行政處理。同時(shí)，地方政府將環(huán)境行政處理作為環(huán)保部門(mén)的法定職責(zé)，且制定了相關(guān)地方法規(guī)規(guī)章。但近年來(lái)，我國(guó)環(huán)境立法的趨勢(shì)是發(fā)展和強(qiáng)化環(huán)境公益訴訟，弱化環(huán)境行政調(diào)解。2015年，我國(guó)出臺(tái)《環(huán)境保護(hù)法》，增加了環(huán)境公益訴訟條款（第58條），并且將原有的41條刪除了，有關(guān)環(huán)境民事糾紛的條款只有64條，其規(guī)定環(huán)境糾紛中的侵權(quán)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)參照《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定承擔(dān)。而《侵權(quán)責(zé)任法》中第八章并未規(guī)定環(huán)境行政調(diào)解。目前明確規(guī)定可以進(jìn)行環(huán)境行政調(diào)解的法律法規(guī)有：2017年修訂的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第97條，2009年通過(guò)的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第57條，2004年修訂的《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》第84條，2016年修訂的《中華人民共和國(guó)水法》第57條。（三）小結(jié)。對(duì)比中日兩國(guó)環(huán)境行政調(diào)解的歷史發(fā)展，我們可以得知日本有專(zhuān)門(mén)的《公害糾紛處理辦法》詳細(xì)而清晰地規(guī)定了環(huán)境行政調(diào)解。但在我國(guó)，關(guān)于環(huán)境行政調(diào)解的規(guī)定散落在各個(gè)單行法中，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的環(huán)境糾紛行政處理的立法，并且有推崇訴訟、弱化行政調(diào)解的趨勢(shì)。誠(chéng)然，國(guó)家近年來(lái)需要推動(dòng)和完善環(huán)境糾紛訴訟制度，但將環(huán)境行政調(diào)解制度不斷弱化，筆者認(rèn)為不妥。環(huán)境糾紛具有復(fù)雜性、突發(fā)性等特點(diǎn)，相較于訴訟，環(huán)境行政調(diào)解更能快速妥善地解決環(huán)境糾紛。并且目前我國(guó)推行多元化解決糾紛機(jī)制，建立與完善行政調(diào)解制度是必要的。

二、環(huán)境行政調(diào)解的機(jī)構(gòu)設(shè)置比較

（一）日本環(huán)境行政調(diào)解的機(jī)構(gòu)設(shè)置。日本針對(duì)環(huán)境糾紛的行政處理，設(shè)立了專(zhuān)門(mén)性機(jī)構(gòu)：全國(guó)設(shè)立了公害調(diào)整委員會(huì)、都道府縣設(shè)立了公害審查會(huì)。公害調(diào)整委員會(huì)和公害審查會(huì)獨(dú)立性極強(qiáng)，前者是總理府外獨(dú)立的，由總理任命，且法律保障委員長(zhǎng)和委員的身份，沒(méi)有法定事由不得任意罷免；后者由9~15人組成，基于議會(huì)的同意任免。并且這兩個(gè)公害糾紛處理機(jī)構(gòu)分工明確，其管轄范圍不同：前者處理重大事件、廣闊區(qū)域的事件和跨縣事件，后者受理的案件大多涉及噪音和大氣等污染。同時(shí)，兩者并不存在行政隸屬關(guān)系。同時(shí)，日本還設(shè)置了公害意見(jiàn)調(diào)解員在都道府縣和市府町村的公害課，他們的職責(zé)是：首先，作為對(duì)公害糾紛的投訴和咨詢(xún)窗口；其二，進(jìn)行中介和指導(dǎo)，并把反饋的信息及時(shí)準(zhǔn)確地報(bào)告相關(guān)部門(mén)。每年公害調(diào)解員接收到的案件數(shù)超過(guò)6萬(wàn)件，但上交到兩個(gè)公害糾紛處理機(jī)關(guān)的案件只有50件上下。可見(jiàn)公害意見(jiàn)調(diào)解員作用極大，能夠在環(huán)境糾紛初期進(jìn)行科學(xué)準(zhǔn)確的處理，避免糾紛和環(huán)境污染的惡化，也使日本的公害糾紛行政處理達(dá)到很好的效果。（二）我國(guó)環(huán)境行政調(diào)解的機(jī)構(gòu)設(shè)置。相較于日本，我國(guó)環(huán)境行政調(diào)解只規(guī)定了交由環(huán)境主管部門(mén)處理，其可以是環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，也可是其他有關(guān)行政主管部門(mén)，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，也沒(méi)有人員配置。這可能因?yàn)榄h(huán)境主管部門(mén)具有專(zhuān)業(yè)性，熟悉本地區(qū)的環(huán)境狀況，并且可及時(shí)補(bǔ)救環(huán)境糾紛造成的后果，但由于沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的環(huán)境行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，并且環(huán)境主管部門(mén)與政府存在行政隸屬關(guān)系，其資金和人員編制等事項(xiàng)都由政府掌管，這意味著難以保障行政調(diào)解的獨(dú)立性和中立性。而我國(guó)類(lèi)似于日本公害意見(jiàn)調(diào)解員的是環(huán)境信訪(fǎng)部門(mén)。人民群眾遇到環(huán)境糾紛、環(huán)境問(wèn)題都會(huì)反映到信訪(fǎng)部門(mén)，信訪(fǎng)部門(mén)可以進(jìn)行調(diào)解和指導(dǎo)，并及時(shí)報(bào)告信息。且我國(guó)針對(duì)環(huán)境信訪(fǎng)設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的部門(mén)，根據(jù)2006年的《環(huán)境信訪(fǎng)辦法》，縣級(jí)環(huán)境部門(mén)必須設(shè)立或指定環(huán)境信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)，各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)配備與環(huán)境信訪(fǎng)工作相適應(yīng)的工作人員，保證工作經(jīng)費(fèi)和必要的工作設(shè)備及設(shè)施。（三）小結(jié)。從中日環(huán)境行政調(diào)解制度的機(jī)構(gòu)設(shè)置比較中，我們發(fā)現(xiàn)日本有專(zhuān)門(mén)的環(huán)境行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，并且中央和地方設(shè)置了不同的環(huán)境行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，分工明確；但中國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的環(huán)境行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，且負(fù)責(zé)環(huán)境行政調(diào)解的環(huán)境主管部門(mén)與政府存在行政隸屬關(guān)系。筆者認(rèn)為，如果在中國(guó)設(shè)置專(zhuān)門(mén)的環(huán)境行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，需要大量的人力物力，且需要組織建設(shè)，并不太現(xiàn)實(shí)。建議調(diào)整和恢復(fù)到環(huán)境信訪(fǎng)和環(huán)境行政調(diào)解原本的定位，可將信訪(fǎng)部門(mén)改革成為環(huán)境糾紛行政處理部門(mén)，保持原有的機(jī)構(gòu)設(shè)置，但人員和設(shè)置一分為二，一部分行使原有的信訪(fǎng)部門(mén)功能，類(lèi)似于日本的公害意見(jiàn)調(diào)解員，作為環(huán)境糾紛的投訴窗口，解決一部分環(huán)境糾紛，并對(duì)環(huán)境糾紛分流；另一部分人員組成環(huán)境糾紛行政調(diào)解的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，用于解決分流后需要環(huán)境行政調(diào)解的案件。這樣不需要耗費(fèi)大量的人力物力，同時(shí)原有的環(huán)境信訪(fǎng)部門(mén)人員擁有解決環(huán)境糾紛的經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)，可保證環(huán)境糾紛解決的公正性和合理性。并且可以適當(dāng)?shù)貙⑷藛T擴(kuò)充，甚至可以將案件的事實(shí)調(diào)查部分委托第三方中立機(jī)構(gòu)，形成服務(wù)行政、合作行政。

三、環(huán)境行政調(diào)解的性質(zhì)和效力比較

日本環(huán)境行政調(diào)解協(xié)議不具有執(zhí)行力，但會(huì)對(duì)調(diào)解情況進(jìn)行公告，30日內(nèi)對(duì)其調(diào)解內(nèi)容沒(méi)有不予接收的意識(shí)表示，隨即成立。日本學(xué)者建議加強(qiáng)環(huán)境行政調(diào)解的效力：1.賦予非訴訟調(diào)解文書(shū)以法律效力，與法院的調(diào)解書(shū)和判決書(shū)相同；2.在法院審判時(shí)應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)可公害調(diào)整委員會(huì)在原因裁定和責(zé)任裁定的事實(shí)。當(dāng)事人不服責(zé)任裁定的，可直接向高等法院起訴，不需要經(jīng)過(guò)地方法院，這樣才賦予了其實(shí)際意義。而我國(guó)，1992年全國(guó)人大常委會(huì)法工委的答復(fù)意見(jiàn)中明確環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)可以對(duì)環(huán)境糾紛進(jìn)行行政處理，但當(dāng)事人只能提起民事訴訟，不能對(duì)環(huán)境主管部門(mén)提起行政訴訟，確定了環(huán)境行政調(diào)解不具有執(zhí)行力。這一規(guī)定是為了避免環(huán)境行政主管部門(mén)成為行政訴訟的被告。但因環(huán)境行政調(diào)解不具有執(zhí)行力，民眾逐漸不愿意選擇行政調(diào)解來(lái)解決環(huán)境糾紛，環(huán)境行政主管部門(mén)同樣認(rèn)為其不能有效解決問(wèn)題，逐漸冷落環(huán)境行政調(diào)解。借鑒日本經(jīng)驗(yàn)和日本學(xué)者的建議，筆者建議環(huán)境行政調(diào)解協(xié)議可以經(jīng)雙方當(dāng)事人同意，向法院申請(qǐng)確認(rèn)其效力由法院賦予其強(qiáng)制執(zhí)行力。

四、結(jié)語(yǔ)

中日對(duì)比，日本為我們提供了一個(gè)較為成熟的環(huán)境行政調(diào)解的藍(lán)圖，但我們?nèi)匀粦?yīng)該堅(jiān)持從本土的實(shí)際情況出發(fā)。通過(guò)借鑒日本環(huán)境行政調(diào)解的經(jīng)驗(yàn)，我們可以得到以下啟示：第一，我國(guó)推行多元化解決糾紛機(jī)制，建立與完善行政調(diào)解制度是必要的。第二，建立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，調(diào)整和恢復(fù)到環(huán)境信訪(fǎng)和環(huán)境行政調(diào)解原本的定位，將環(huán)境信訪(fǎng)部門(mén)改革成為環(huán)境糾紛行政處理部門(mén)。第三，環(huán)境行政調(diào)解協(xié)議可以通過(guò)法院賦予其強(qiáng)制執(zhí)行力。

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作者:顏妍 單位:湖南師范大學(xué)法學(xué)院