中部地區法制協調機制研究論文

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摘要：促進中部地區崛起，亟須建立一套有效的協調機制，法制協調機制是整個協調機制中的一個重要組成部分。在現行憲政框架下，可以通過建立和完善立法協調機制、執法協調機制和司法協調機制，為中部地區崛起提供強有力的制度支撐和法律保障，以實現中部地區全面、協調、可持續發展的目標。

關鍵詞：中部地區崛起；立法協調；執法協調；司法協調

中部崛起論壇中部地區崛起是統籌區域協調發展的戰略選擇，是落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會的必然要求。促進中部地區崛起，亟須建立一套有效的協調機制，以化單個省份的優勢為區域優勢，為中部地區的優勢互補和均衡發展創建一個良好的平臺。法制協調機制是“補救抽象規則所想象的情形和現實存在的情形之間不可避免之裂隙的方式”①，是整個協調機制中的一個重要組成部分，離開了法制協調機制，整個協調機制就難以有效運轉，區域的協調發展就可能會時時受阻。因此，堅持法制優先，加強法制協調，是實現中部地區崛起、促進區域協調發展的基本前提和制度保障。而構建中部地區法制協調機制是一項系統工程，它涉及立法、執法、司法、法制宣傳教育及法制監督等多個方面，本文主要從立法、執法與司法協調機制三方面作些探討。

一、立法協調機制的構建

所謂立法協調機制，就是為促成立法處于一種和諧、有序的狀態而建立的一些制度與采取的一些方式的總稱。在科學發展觀的指導下，構建社會主義和諧社會，要求我們樹立全面協調發展的立法觀念，建立、健全區域立法協調機制和立法透明機制，從而提高區域立法質量。通過立法協調，可以維護法制統一，消除制約區域經濟發展的體制與機制性障礙，加快體制創新和機制創新，增強經濟發展的活力，提高經濟發展的效率，為區域經濟的健康、協調發展提供法制保障。

就目前而言，成立一個跨省的區域性立法機構存在憲政制度上的障礙；讓中部地區享有立法權的地方權力機關或地方政府，聯合起來制定地方性法規或地方政府規章，既無實體法上的依據，也無程序法上的保障。因此，只能建構中部地區的立法協調機制，以保障區域的協調發展。建立立法協調機制可從下列方面著手：

1.建立中部地區立法協調聯席會議制度，成立中部地區立法協調委員會。

由中部六省的人大常委會或政府定期舉行中部地區立法協調聯席會議，就區域經濟與社會協調發展的有關立法事項進行交流與協調，通過聯席會議達成共識，并在各自的立法活動中尊重和反映協調的意見。在舉辦立法協調聯席會議的基礎上，待條件成熟時可以聯合成立中部六省立法協調機構，名稱可定為“中部地區立法協調委員會”。它是一個非常設性機構，由中部六省人大常委會法制委員會主任或者政府法制辦主任以及有關法律專家組成。通過“中部地區立法協調委員會”，積極促進中部地區的立法合作，保障區域的和諧發展。立法協調委員會還可以就中部六省以及區域內其他有立法權的較大市在立法中可能出現的立法沖突進行協調，以將立法沖突降至最低限度。

2.構建中部地區立法信息交流平臺。

中部六省及其他有立法權的較大市要建立一個立法信息交流平臺，加強日常信息交流與反饋，相互借鑒各自在立法工作中的技術和經驗，促進資源共享。各地在制定或修改地方性法規或規章時，要基于平等、互利、合作、共贏的認識，事先與區域內的其他省、市立法機構進行溝通，力求使各自新制定的地方性法規和規章與區域發展總體規劃保持一致，以更好地促進區域一體化發展。

3.創新中部地區地方立法程序。

具體可以采取的措施有：第一，在立法前將立法的信息在更廣泛的范圍內公開，不僅讓本省、市范圍內的公眾知曉，也要讓利益相關的其他省、市的公眾知曉。第二，在地方立法中通過舉行聽證會、論證會、座談會或者通過新聞媒體等方式，廣泛征求公眾意見，不限于本省、市行政區范圍，對涉及省、市際關系的，可邀請對方相關代表參與、磋商，聽取意見，擴大利益表達的范圍。第三，建立公眾評價機制。對擬要通過的立法或其他規范性文件草案文本，可以在公共信息網絡平臺上，鼓勵中部地區相關省、市的公眾參與評價，廣泛吸收各方面的合理意見，使出臺的地方性法規、規章更加完善。第四，嘗試建立地方立法交叉備案制度。中部六省的地方性法規和地方政府規章除了按照《立法法》的規定進行備案以外，還應向利益相關的中部其他省的省級人大常委會備案。當其他省的省級人大常委會發現該立法有可能損害本省利益時，可以提交中部六省立法協調委員會進行審查判斷，再由中部六省立法協調委員會向有權機關提出糾正或處理的建議。

4.加強中部地區地方立法的清理工作，整合現有的地方立法資源。

中部地區立法協調還需要完成一項重要工作，即加強地方立法的清理工作，對不符合區域協調發展要求的地方性法規和規章等依法予以修改或廢止。目前中部六省及其區域內有立法權的較大市制定的地方性法規和地方政府規章數量眾多，對區域一體化發展中的共性問題，由不同的立法主體分別立法，其規定可能不一致，甚至相互沖突，阻礙了統一、競爭、有序的大市場的形成，對此必須進行系統清理。在此基礎上，可以逐步建立中部六省區域立法的相互認可和立法資源共享機制，以解決目前中部六省區域法制不統一的問題。

5.積極推動和協助中央立法機構制定有關中部地區的法律文件。

中部地區的協調發展需要立法支持，不少跨省立法事項屬于中央立法的權限，例如行政區劃、重大基礎設施建設、財政體制、金融體制等，均需要由中央進行立法。為促進和保障中部地區的協調發展，中部地區各省、市的立法機構也需要積極推動和協助中央立法機構制定諸如《中部崛起促進法》、《中部地區經濟合作條例》等法律、法規。通過加強中部地區區域立法，出臺一些保障中部地區共同發展的法律規范，為促進區域經濟的一體化與區域協調發展提供法律支持和制度保障。

6.加強中央立法機關對地方立法的備案審查工作。

這是對地方立法進行事后監督的一種方式，以保障中央立法在全國范圍內得到統一執行。各地在進行地方立法時，由于立法者對法律的理解不盡相同，加之每個地方又有其自身特點，因此，為實施同一部法律而制定的地方性法規之間，可能出現相互矛盾的規定，也可能出現越權立法的現象。遇到這些情形，需要由全國人大常委會積極審查地方性法規，糾正地方立法出現的偏差，以保證法律、尤其是區域性法律得到統一實施。

二、執法協調機制的構建

在經濟發展過程中，無論是中央立法還是地方立法，均需要相應的行政執法機關本著以人為本、依法行政的理念與原則加以執行。執法協調在促進區域的協調發展、推進法治的過程中起著重要的作用。它有利于實現執法的統一與高效，有利于解決行政執法中產生的各種沖突與爭議，有利于提高執法的整體能力與水平。許多國家都建立了執法協調機制，如在日本，有些事情牽涉到兩個以上行政機關的權限，或引起各機關的管轄之爭，在此情況下，便由各有關機關相互協議定奪。若各有關機關的主任大臣經過協議仍無法解決，則由內閣總理大臣召開內閣會議進行裁定②。在英國，地方政府所設立的聯合機構分為兩大類型：一是聯合委員會（jointcommittee）.1972年的地方政府法規定，兩個或兩個以上的城市政府可以選派代表組成聯合委員會，協調彼此之間的工作或執行相互委托的事務。聯合委員會沒有獨立的人格，不能征稅，經費由成員政府議決負擔。二是聯合會（jointboard）。英國有些法律規定，為了實施某一特定事務，兩個或兩個以上的地方政府必須或者可以組織聯合會。聯合會具有法律人格，但只能依據法律的規定才能成立③。法國1982年的地方組織法第65條規定：“兩個或若干個大區為行使它們的職權，可以簽訂協議或組建共同利益機構。”德國的“合作聯邦制”在實踐中形成了一個龐大的負責協調聯邦政府和州政府關系的機構和委員會網絡。而美國的州際協定和行政協定是重要的區域法制協調方式。在我國，中部地區執法協調主要包括省級或市級政府在有關重大事務處理上的統一協調，不同省、市的同類執法部門之間的協調，以及由國務院法制工作機構主持的行政執法爭議協調等。執法協調可以建立下列機制：

1.聯席會議和行政協議制度。

實踐中，聯席會議與行政協議是兩個密切聯系的概念。行政協議是不同地域的行政機關之間為有效地行使行政權力，實現行政管理職能，通常以舉行行政首長聯席會議的方式，為明確各自的職責權限在意思表示一致基礎上達成的協議。如行政事項管轄協議、行政協助協議、行政合作協議、行政聯合執法協議等。行政協議在性質上是一種對等性行政契約；行政協議的締結主體是不同地域的行政機關，即省、市人民政府或其職能部門；行政協議的締結方式是行政首長聯席會議；行政協議的具體形式表現為“宣言”、“意見（向）書”或“協議”。有學者認為，行政契約制度在長三角的經濟一體化和法制協調中具有重要地位④。泛珠三角區域內也建立了行政首長聯席會議制度，規定了內地省長、自治區主席和港澳行政首長聯席會議制度，每年舉行一次會議，研究決定區域重大合作事宜，協調推進區域合作。

中部地區可以通過建立聯席會議制度，在協商一致的基礎上簽訂行政協議，以加強中部各省、市之間的聯動與協作。通過建立聯席會議制度，由各省省長、市長以及省級政府的職能部門首長對中部六省聯動發展的一些重大問題進行研究、決策，以及對行政執法中重大問題進行溝通、磋商。經協商一致，聯席會議可就有關執法事項達成行政協議，以明確各自的職責權限，做到相互配合，形成省際間的行政執法協作機制，保障行政執法的正常高效運轉。事實上，中部地區在此方面已經作了一些積極的探索，如2006年8月11日，在國家建設部的指導下，中部地區的湖南、湖北、河南、安徽、江西、山西六省建設廳在區域統籌協調發展、城市規劃調控、歷史文化遺產保護和城市有序發展等方面達成了共識，簽署了《中部六省城市規劃會商合作機制協議書》。按照協議要求，中部六省還將建立城市規劃會商合作機制，在建設部規劃司指導下，六省建設廳、規劃處及省會城市規劃局負責同志每年會商一次，總結交流工作經驗，協調具體合作事項。

2.聯合執法與行政協助制度。

聯合執法，是指多個執法部門聯合組成執法機構，統一對相對人進行監督檢查，但分別以各自的名義對相對人實施處理或處罰的活動⑤。我國在行政執法過程中，經常采用聯合執法的方式。據悉，國土資源部、國家發改委、公安部、監察部、財政部、商務部、工商總局、環保總局、安全監管總局等國務院九部門聯合組成了部際聯席會議制度，旨在整頓和規范礦產資源開發秩序。聯合執法模式避免了各職能部門職責不清、重復執法、執法擾民的問題，也解決了由一個部門單獨執法力度不夠的問題。由各省政府辦公室或綜合治理辦公室共同組織，加強對聯合執法工作的統一領導和協調，使各職能部門的行政執法活動相互銜接、密切配合，以克服各自為政、相互牽制的問題，形成執法的整體合力。

行政協助，是指行政機關在履行職責過程中遇到自身無法克服的障礙，向與其無隸屬關系的其他行政機關提出協助請求，被請求機關依法提供職務上的幫助以支持請求機關實現其行政職能的制度⑥。通常情況下，行政主體在履行職責過程中遇到自身無法克服的障礙時就產生了行政協助的需要。如果行政協助有法律的明文規定，則依法律的規定進行；如果沒有法律的明文規定，行政機關單獨不能完成行政任務而需要其他行政機關協助的，則需要通過簽訂協助協議的方式進行。行政協助有利于減少和消除執法內耗，克服各自為政，整合各行政機關的執法優勢。

3.跨地區的案件移送和信息通報機制。

跨地區的案件移送制度是區域行政執法協調機制的重要組成部分。中部各地區可以按照職責分工、歸口管理、相互協助的原則，建立跨地區的行政執法案件移送制度。行政執法機關對于本區域內的行政執法案件，依法進行及時、公正的處理。當本地行政執法機關著手辦理的行政執法案件涉及異地行政執法機關管轄時，本地行政執法機關應將案件及時向有管轄權的異地機關移送，不得拖延。受移送的異地執法機關應依法及時辦理并反饋情況。本地行政執法機關故意拖延，不移送案件或逾期移送案件的，有權機關應責令限期移送，并對其正職負責人或者主持工作的負責人根據情節輕重，給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。異地行政執法機關無故不接受移送案件，或接受移送案件后不依法及時辦理并反饋情況的，由移送案件的行政執法機關向有權機關反映情況，由該機關作出處理。通過規范跨地區的案件移送的程序與責任，形成異地行政執法案件移送、接收、處理、反饋的協作機制。條件具備時，可以考慮在每個地區成立一個案件移送中心，具體負責案件的移送和接收工作。各地區行政執法機關之間，不管有無協議在先，都應主動配合、積極協作，在信息溝通、案件移送、調查取證、證據保全、強制執行等各個方面予以相互支持配合。

中部各地區行政執法機關在對社會經濟事務進行管理的過程中，為避免出現重復執法或者執法空白等不利于行政執法順利進行的情形，還可以建立和完善信息通報制度，定期通報和交流各地執法工作情況，定期組織各種形式的研討會、情況匯報會，開展執法辦案等方面的經驗交流，實現信息互通、資源共享，從而提高辦案效率和執法水平。

4.行政執法爭議協調機制。

行政執法爭議協調，是指政府法制工作部門根據行政執法部門的提請，或者依職權，對行政執法爭議進行協調處理的活動。行政執法爭議協調應當遵循維護法制統一、保證政令暢通、提高行政效能、保障行政相對人的合法權益等原則。行政執法爭議協調的范圍包括：兩個或者兩個以上執法部門對同一事項是否有管理權發生爭議；兩個或者兩個以上執法部門對同一事項都有管理權，但在執法環節、標準等事項發生爭議；兩個或者兩個以上執法部門對同一事項聯合執法時出現爭議；行政執法部門因行政執法協助而發生的爭議；行政執法部門在案件移送時出現爭議；其他涉及行政執法爭議的事項。不同地區的行政機關之間發生上述行政執法爭議時，先由雙方協商解決；經自行協商，不能達成一致意見的，可以由發生爭議的任何一方向共同的上一級人民政府法制工作部門提出解決爭議的請求。

政府法制工作部門對爭議事項，應當按下列規定分別處理：經協調，有關行政執法部門達成一致意見的，制作《行政執法爭議協調意見書》，載明協調事項、依據和結果，加蓋有關行政執法部門和政府法制工作部門印章，發送相關行政執法部門；經協調，有關行政執法部門對爭議事項所涉及的主要問題達成一致意見，但對其他枝節問題不能達成一致意見的，制作《行政執法爭議協調意見書》，載明協調事項、事實狀態、各方意見、法律依據、協調意見，加蓋政府法制工作部門印章，發送相關行政執法部門；經協調，有關行政執法部門無法形成一致意見的，應當提出書面建議報請同級人民政府決定。

三、司法協調機制的構建

在司法協調方面，現階段主要取決于各地司法機關之間的協調，具體體現在統一司法標準、加強司法協助、排除地方保護等方面。

1.統一司法標準。

（1）建立區域司法鑒定協作機制。中部地區的有關部門在遵循平等、自愿原則的基礎上，可協商簽署司法鑒定合作協議。在符合國家有關司法鑒定的法律法規規定的基礎上，將區域內的司法鑒定機構準入資格、司法鑒定人員執業資格、司法鑒定的程序和認定標準逐步統一。在司法鑒定機構登記、管理、監督方面進行資源整合，做到標準一致、結論互認、信息互通。

（2）統一司法適用標準，確保司法公正。第一，盡管區域內各司法機關無司法解釋權，但對于在區域內司法適用的標準，可以達成某些共識或意見，以指導區域內司法機關的司法適用。當然，這種意見只具有參考價值而無法律約束力。第二，對于區域性立法，各地司法機關可提出法律解釋建議，由有權機關作出立法解釋或司法解釋，統一區域內的司法適用標準。

（3）統一證據公開的標準。在司法活動中，證據公開無論對保障程序公正、促進實體公正還是提高訴訟效率、制約權力濫用與遏制司法腐敗，其意義是不言而喻的。但在司法實踐中，證據公開標準不一致導致了證據認定與采信上的混亂，所以證據公開的標準應當統一。在區域司法協調中，可以建立統一的證據公開標準，包括證據公開的對象統一、證據公開的范圍統一和證據公開的途徑統一等。

2.加強司法協助。

（1）司法文書的送達與執行方面的協助。第一，建立司法文書異地委托送達機制。對區域內需異地送達的司法文書，可協商采取委托轉送，并規定相應的送達時效和協助責任。第二，建立異地司法文書執行協助機制。對司法文書的執行，可協商委托異地司法機關代為執行，如查封、扣押財產，異地執行司法拘留；或者是提供協助，如協助維持執行現場秩序、提供交通工具和警用裝備等。通過建立相應的協助機制，促進區域內各司法機關積極協作，形成合力，改變“跨區域執行難”的狀況，形成“異地執行公務、當地司法機關支援”的局面，以提高執行效率，縮短案件的執行周期，遏制跨區域轉移財產、跨區域逃避執行的現象。

（2）案件調查取證方面的協助。健全系統內的委托調查取證制度，對需要異地調查取證的案件，可協商確定由當地的司法機關代為完成，并對委托調查取證的一般時限、取證情況匯報、證據移交等具體事項作出規定。

（3）案件管轄方面的協助。各地司法機關對區域內案件的管轄權問題，可達成協議，由最先收到申請材料的司法機關進行初步審查，并作出相應處理：如果經審查發現案件涉及到共同管轄問題，則通知共同管轄機關，由共同管轄機關協商確定由哪一個司法機關管轄該案件；如果經審查發現自己對本案無管轄權的，則直接將案件移送給有管轄權的司法機關。

（4）區域法律服務方面的協助。第一，通過律師協會建立合作平臺，加強區域內法律服務信用標準、評比等方面的交流，加強區域內法律服務分支機構的管理監督，維護法律服務市場秩序，建立區域間統一的誠信體系。第二，區域內的律師事務所可異地互設分所，允許機構之間合作組建其他法律服務機構。目前，律師在異地調查取證或申辦執業手續方面較為繁瑣，今后各地相關業務部門應加強合作、簡化手續，對異地司法行政機關提供的律師身份證明予以確認，平等對待本地律師和外地律師。

（5）區域法律援助。第一，健全和簡化系統內的委托調查取證制度，節省辦案成本和時間。第二，建立法律援助案件轉辦制度，即案件可以在一個城市受理，然后轉給其他省市的法律援助機構辦理，以減輕當事人的經濟負擔和奔波勞累之苦。

3.排除地方保護。

我國司法機關的設置與行政區劃相一致，其人、財、物受制于地方政府，導致各地司法機關在辦案中產生地方保護現象，司法功能出現“錯位”。在尋求區域合作與共同發展中，必須排除和抵制地方保護，可從下列方面著手：

（1）各地司法機關應當遵循公平、公開與非歧視原則，對本地、外地當事人平等對待，做到一視同仁、公正司法、中立裁判，維護社會誠信，增強司法的公信力。

（2）對跨區域案件，可以組成聯合調查與執行機構，協同辦案，以減少干擾，排除阻力。對跨區域的涉訴案件及執行案件中當事人的基本情況、履行能力等及時調查，互相公布，克服信息不對稱現象，為異地司法機關提供便利。

（3）搞好社會聯動，尋求全方位支持。對跨區域案件，可及時向當地黨委、紀檢、監察、人大等部門匯報，取得它們的信任、支持。同時，加強與新聞媒體的聯系，充分發揮各類新聞媒體的輿論監督作用。四、結語促進中部地區崛起是繼作出鼓勵東部地區率先發展、實施西部大開發、振興東北老工業基地戰略后，從我國現代化建設全局出發作出的又一重大決策，是落實促進區域協調發展總體戰略的重大任務。實施中部整體崛起戰略，必須重視區域合作與協調發展的制度建設問題，尤其是要充分重視法制協調問題，為中部地區協調發展營造一個良好的法制軟環境，建立起一套長效保障機制，破除條塊分割、行業壟斷、部門壁壘、職能重疊的弊端，協調好各種利益關系，創造公平、開放的市場環境，形成統一、高效、規范、有序的次級區域大市場，促進生產要素的合理流動和優化組合，應對發展的外來壓力，激活發展的內生動力，實現中部地區全面、協調、可持續發展的目標。

注釋：

①馮凱、高志新主編《中國行政程序法：起草資料匯編》（下），中信出版社2004年版，第457頁。

②[日]南博方：《日本行政法》，楊建順、周作彩譯，中國人民大學出版社1988年版，第16頁。

③王名揚：《英國行政法》，中國政法大學出版社1987年版，第74-75頁。

④葉必豐：《長三角經濟一體化背景下的法制協調》，《上海交通大學學報》（哲學社會科學版）2004年第6期。⑤姜明安主編《行政執法研究》，北京大學出版社2004年版，第32頁。

⑥王麟：《行政協助論綱——兼評〈中華人民共和國行政程序法（試擬稿）〉的相關規定》，《法商研究》2006年第1期。