合法性審查原則論文

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【摘要】合法性審查原則是中國行政訴訟中的一項基本原則。本文在陳述了合法性審查原則的基本內(nèi)容及對象，并具體分析了我國目前合法性審查原則的現(xiàn)狀、缺陷，針對這些現(xiàn)實(shí)問題，解析了各種不足產(chǎn)生的原因，并相應(yīng)地提出了自己片面的建議和看法。

【關(guān)鍵詞】行政訴訟合法性審查原則具體行政行為司法審查制度

一、合法性審查原則概述

我國《行政訴訟法》第5條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。”我們稱之為合法性審查原則。它是指人民法院受理行政案件，對被訴的具體行政行為是否合法進(jìn)行審理并作出裁判的訴訟行為。[1]合法性審查的實(shí)質(zhì)是對人民法院行使司法審查權(quán)的限制，即人民法院在行政審判中享有不完全的司法審查權(quán)。

二、合法性審查原則的對象

（一）合法性審查原則只審查具體行政行為，不審查抽象行政行為

人民法院只對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，如果對行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、的具有普遍約束力的決定和命令不服而向人民法院提起訴訟，則不屬于人民法院的受案范圍，人民法院不予受理。司法審查的對象只能是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為。如果人民法院在審查具體行政行為時，發(fā)現(xiàn)該具體行政行為，所依據(jù)的行政機(jī)關(guān)帶有普遍性的抽象性行為是違法的，也只能用判決撤銷具體行政行為，而不得用判決的形式確認(rèn)、宣告抽象行政行為違法，更不能以判決的方式將其撤銷。人民法院審理行政案件以法律為依據(jù)，“參照”規(guī)章。人民法院在審查其是否合法時，首先要根據(jù)法律、法規(guī)對規(guī)章的合法性作出鑒別和評價，合法的予以參照、不合法的則不予參照。

（二）合法性審查原則只審查合法性，原則上不審查其合理性

人民法院必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使行政審判權(quán)，對行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)予以尊重。人民法院對具體行政行為的合法性審查，就是指人民法院在行政審判中，原則上只對具體行政行為是否構(gòu)成違法進(jìn)行審查并作出判決，而不對具體行政行為是否合理作出判決。行政訴訟法原則上限制了人民法院對行政行為的合理性進(jìn)行審查的權(quán)力。

（三）以合法性審查為原則，以合理性審查為例外。

行政訴訟法第54條第4款規(guī)定：人民法院對“行政處罰顯失公正的，可以判決變更。”人民法院對具體行政行為的合理性審查，有嚴(yán)格限制：必須是屬于行政處罰顯失公正的具體行政行為。

（四）司法權(quán)不代行行政權(quán)

除對顯失公正的行政處罰行為，法院可也進(jìn)行直接變更外。法院的司法權(quán)不得代行行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)。理論認(rèn)為，進(jìn)入審判程序后，行政權(quán)不再具有主動性，應(yīng)受司法權(quán)的約束。然而在實(shí)際中，法院是不能代替行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的，只能也監(jiān)督為本，而不糾正。

三、合法性審查原則的缺陷

（一）造成了我國的行政訴訟范圍過于狹窄

從目前看，合法性審查原則基本排除了合理性審查，人民法院只能根據(jù)合法性審查原則來確定具體的受案范圍。然而，由于行政行為的復(fù)雜性和立法的局限性，不可能把社會生活中可能發(fā)生的任何情況都毫無遺漏地詳盡地規(guī)定下來，由此行政自由裁量行為大量存在。但是，行政自由裁量行為并不是不受任何限制，由行政機(jī)關(guān)及其工作人員任意作出，它仍應(yīng)遵循一定的規(guī)則，主要是合理性原則。合理性原則要求行政自由裁量行為要公平、客觀、公正、適當(dāng)、符合公理。如果將行政自由裁量行為排除在司法審查之外，就等于撤除了界于自由和隨意之間一道必要的防線，默許了主觀隨意產(chǎn)生的那些不公平、不公正、不適當(dāng)?shù)男姓袨楹戏ǎ浣Y(jié)果與我國行政司法審查制度的根本宗旨相悖。

（二）權(quán)利與權(quán)力不相對應(yīng)

理論認(rèn)為，有權(quán)利就應(yīng)有救濟(jì)。司法救濟(jì)是對公民權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)的最公正也是最后的途徑。若司法權(quán)被限制，則其結(jié)果只能是公民權(quán)利的虛假、空洞和被任意的踐踏。從《行政訴訟法》第十一條第一款的規(guī)定來看，行政訴訟旨在保護(hù)當(dāng)事人的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，人民法院只受理行政相對人因行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)提起訴訟的行政案件。按照我國憲法規(guī)定我國公民還享有廣泛的其他權(quán)利，如政治權(quán)利、勞動權(quán)、受教育權(quán)等，這些權(quán)利都是公民享有的基本權(quán)利，它是由國家憲法賦予的，并由國家強(qiáng)制力保證實(shí)現(xiàn)的真正的權(quán)利。公民享有的這些權(quán)利即使受到行政機(jī)關(guān)具體行政行為的侵犯，因為與人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)無關(guān)，也不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。雖然《解釋》已經(jīng)將受案范圍擴(kuò)大到事實(shí)行為，但還不能滿足現(xiàn)實(shí)的需要。

（三）造成行政訴訟案件“安結(jié)事不了”

這是司法權(quán)不代行行政權(quán)的必然。理論認(rèn)為，進(jìn)入審判程序后，行政權(quán)不再具有主動性，應(yīng)受司法權(quán)的嚴(yán)格約束，司法權(quán)應(yīng)優(yōu)先于行政權(quán)。然而在實(shí)際中，法院是不能代替行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的，只能也監(jiān)督為本，而不糾正。這勢必會使司法權(quán)劣于行政權(quán)，使得法院處于弱勢地位。支持一方認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在做出具體行政行為具有技術(shù)、信息、經(jīng)驗等方面的絕對優(yōu)勢。這些是法院所不能比擬的。這確實(shí)是客觀事實(shí)，但放在司法審判程序中，此觀點(diǎn)就欠妥了。進(jìn)入審判程序后，行政權(quán)應(yīng)受制于司法權(quán)，不然法院就不能對被訴具體行政行為進(jìn)行徹底地糾正，只能責(zé)令行政機(jī)關(guān)自我糾正。鑒于中國現(xiàn)行體制，行政機(jī)關(guān)勢必拖沓，甚至擱置而放之不管。其結(jié)果只能是行政訴訟案件“安結(jié)事不了”。

四、造成目前我國合法性審查原則缺陷的原因

根據(jù)年代的分析方法和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的分析方法得出：我國《行政訴訟法》之所以在規(guī)定行政訴訟范圍時實(shí)行司法審查法定原則以及施加多方面的限制，這與當(dāng)時制定《行政訴訟法》的年代背景、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和指導(dǎo)思想有關(guān)。當(dāng)時主要考慮到我國的行政法制建設(shè)還不完備，人民法院行政審判庭還不夠健全，《行政訴訟法》規(guī)定“民可以告官”有觀念更新問題，有不習(xí)慣、不適應(yīng)的問題，也有承受力的問題。這既考慮到了行政機(jī)關(guān)開始當(dāng)被告有不適應(yīng)的問題，也考慮到了一般群眾對提起行政訴訟有不敢告、不會告的問題。應(yīng)當(dāng)說，這基本符合我國當(dāng)時的實(shí)際情況。

（一）我國《行政訴訟法》的制定是在1989年，當(dāng)時處于計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的巨變之中。計劃經(jīng)濟(jì)體制就是一種經(jīng)濟(jì)管制型體制、專制體制。根據(jù)馬克思主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑原理，法律這一上層建筑勢必會受到計劃經(jīng)濟(jì)的決定性影響。所以《行政訴訟法》也必然會限制訴訟范圍，縮小司法權(quán)對行政權(quán)的約束和干預(yù)，烙上不那么民主的印記。

（二）由于長期以來行政專權(quán)思想盛行，民主意識落后，在行政訴訟中，原、被告雙方訴訟地位的平等難以做到。行政訴訟與民事訴訟不同，法院對事實(shí)問題的調(diào)查取證遂稱為彌補(bǔ)訴訟地位平等，保障訴訟結(jié)構(gòu)平衡的重要手段。可以說，追求實(shí)體真實(shí)的職權(quán)主義訴訟模式對行政審判的影響仍十分明顯，這與我國《行政訴訟法》規(guī)定賦予人民法院必要的調(diào)查權(quán)是一致的。

（三）我國行政機(jī)關(guān)關(guān)注行政程序的觀念不強(qiáng)，行政程序方面的法律制度十分欠缺，短期內(nèi)制定統(tǒng)一的行政程序法典還有很大困難。因此，指望通過嚴(yán)格行政程序最大程度上保證行政機(jī)關(guān)對事實(shí)問題的合理認(rèn)定尚不實(shí)際。同時，行政專橫和行政恣意等違法行政現(xiàn)象的存在，在社會上造成公民對政府缺乏應(yīng)有的信任感，相對人對行政機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)的懷疑就為行政訴訟審查事實(shí)問題提供了一種訴訟期待。

（四）我國《行政訴訟法》第四條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”。這一原則要求審理行政案件不僅要審查事實(shí)問題，還要審查法律問題。實(shí)際上，我國法律制度一直沒有區(qū)分法律問題和事實(shí)問題的傳統(tǒng)，而且，從行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和行政訴訟監(jiān)督行政的現(xiàn)狀來看，我國良性行政法治還是剛剛起步，在行政訴訟中只審查法律問題，既顯得倉促，也難以完成監(jiān)督行政、維護(hù)公民合法權(quán)益的立法宗旨。有時甚至不能區(qū)分法律問題和事實(shí)問題。

雖然制定行政訴訟法的目的是為了保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，但是，行政審判在實(shí)踐中卻難以有效地發(fā)揮作用。在許多情況下，公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益雖受到了違法行政行為的侵犯，但由于不屬于行政訴訟法規(guī)定的受案范圍，人民法院往往難以受理。還有一些發(fā)生在行政機(jī)關(guān)與相對人不平等主體之間的案件，由于既不屬于行政訴訟范圍，也不屬于民事案件，當(dāng)事人陷入了不能尋求任何司法救濟(jì)的兩難境地。因此，我國行政訴訟法所建立的只能說是一種殘缺不全的、不完整的司法審查制度，法院只擁有和行使有限的司法審查權(quán)，它遠(yuǎn)不能適應(yīng)實(shí)施依法治國基本方略，建設(shè)社會主義法治國家的需要，也不符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

五、對改進(jìn)我國合法性審查原則的建議

當(dāng)前，我們所面臨的最為主要的問題并不是要將抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍；而是要借鑒國外規(guī)定司法審查范圍的通常做法，從根本上廢除司法審查法定原則以及對行政訴訟范圍規(guī)定的各種限制，將所有的具體行政行為都納入人民法院行政訴訟的受案范圍，使人民法院對行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)實(shí)施全面的審查和監(jiān)督。

建立完整的司法審查制度有充足的憲法依據(jù)。我國與西方國家的國情不同，我國不實(shí)行三權(quán)分立。人民代表大會是我國根本的政治制度，國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督。但是，我國憲法第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利……”。從該條的表述來看，它所使用的“任何”這一措辭有特定的含義，實(shí)際上包括了國家各級行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員作出的所有違法的行政行為，都應(yīng)當(dāng)屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，并無任何例外和特殊情況的排除。

（一）建立完整的司法審查制度

1、建立完整的司法審查制度是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的需要。依法治國關(guān)系到國家各個方面的管理，特別是國家的行政管理。依法行政是建立法治國家的關(guān)鍵；依法行政是依法治國的重要內(nèi)容；依法治國主要是依法行政。[2]依法行政的基本含義是指政府的一切行政行為應(yīng)依法而為，受法之約束。依法行政是對行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的一項全面的要求，是行政機(jī)關(guān)在任何時候、任何情況下都必須始終遵循的一項基本原則。從司法審查的角度來說，依法行政的內(nèi)容還應(yīng)當(dāng)包括司法權(quán)對行政權(quán)進(jìn)行全面的審查和監(jiān)督，任何權(quán)力特別是行政權(quán)在任何時候都應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督和制約，如果說行政機(jī)關(guān)的一些行政行為要接受法院的審查和監(jiān)督，而另一些行政行為可以不接受人民法院的審查和監(jiān)督，這顯然不符合依法治國的憲法原則和依法行政的要求。

2、建立完整的司法審查制度是保護(hù)公民合法權(quán)益的需要。有權(quán)利就應(yīng)當(dāng)有救濟(jì)。我國公民享有廣泛的合法權(quán)利，除人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)外，按照憲法規(guī)定，還享有政治權(quán)利和其他權(quán)利。保護(hù)相對人的這些權(quán)利是我國民主與法治建設(shè)的基本要求。權(quán)利的保障除了需要有完善的民主機(jī)制保證外，另一個重要條件就是需要建立完善的行政法律救濟(jì)機(jī)制，保證相對人的人權(quán)和其它合法權(quán)益受到行政主體侵犯后，能獲得及時、有效的救濟(jì)。然而，行政訴訟作為行政法律救濟(jì)的主要手段，它所保護(hù)的權(quán)利僅限于法定的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，而政治權(quán)利和其它權(quán)利卻排除在外。監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)與保護(hù)公民合法權(quán)益是司法審查制度不可或缺的兩個重要的方面，人民法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政應(yīng)當(dāng)是全面的監(jiān)督，人民法院對公民合法權(quán)益的保護(hù)也應(yīng)當(dāng)是全面的保護(hù)，法治原則不允許留下任何監(jiān)督或者保護(hù)的空白。所以，為適應(yīng)人民法院行政審判工作的需要，應(yīng)立即著手對《行政訴訟法》的修改，摒棄保護(hù)權(quán)利的限制，擴(kuò)大相對人受保護(hù)權(quán)利的范圍，確保行政訴訟與行政復(fù)議受案范圍的統(tǒng)一。

（二）合法性審查原則應(yīng)包含合理性審查內(nèi)容，自由裁量行為也應(yīng)該且必須接受司法監(jiān)督審查。雖然我國《行政訴訟法》僅明確規(guī)定了法院對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，對合理性問題規(guī)定不甚明確，但目前較為一致的觀點(diǎn)認(rèn)為，我國對具體行政行為的司法審查是以合法性為標(biāo)準(zhǔn)，對顯失公正的行政處罰和濫用職權(quán)行為可適用合理性標(biāo)準(zhǔn)。

1、將行政合理性內(nèi)容全面納入司法審查的必要性。

合理性原則是現(xiàn)代社會行政法制發(fā)展的必然要求，是合法性原則的更高體現(xiàn)。合法性原則是行政法制首要的基本的原則。由于行政管理活動的紛繁與復(fù)雜，立法不可能通過嚴(yán)密的法律規(guī)范來約束一切行政行為，大量的行政事務(wù)只能由行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍的一定幅度內(nèi)“靈活”處理，自由裁量行政行為由此產(chǎn)生。“對于有效地實(shí)現(xiàn)某個重要的社會目的來講，為自由裁量權(quán)留出相當(dāng)?shù)挠嗟匾苍S是至關(guān)重要的。”[3]但與此同時，由于行政裁量較少受到法律的約束，行政主體在行使行政職權(quán)過程中濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象在不少地區(qū)和部門廣泛地存在。自由裁量權(quán)的過度膨脹，客觀上造成了對行政法制的破壞。隨著社會民主與法制的健全與發(fā)展，對自由裁量行為應(yīng)有所限制日益成為社會及公民對政府的普遍要求。E.博登海默也指出，“為使法治在社會中得到維護(hù)，行政自由裁量權(quán)就必須受到合理的限制。”[4]正是在此需求下，行政合理性原則產(chǎn)生了。合理性原則要求行政決定內(nèi)容客觀、適度、符合理性。《行政訴訟法》規(guī)定，對行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)和行政處罰失顯公正的，可以判決撤銷和變更。實(shí)際上承認(rèn)了對具體行政行為合理性司法審查的必要性，但這一范圍還遠(yuǎn)不能適應(yīng)行政訴訟的實(shí)際需要。僅就行政行為顯失公正來說，并不僅僅存在于行政處罰中，由于缺少明顯具體的程序限制等原因，在行政許可、行政征收等行為中因隨意裁量而造成的不公正行為更為廣泛的存在著。行政主體只有合法合理地行使自由裁量權(quán)，才能達(dá)到提高行政管理效能，維護(hù)行政法制的目的。隨著社會經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，人類生存空間的拓展，社會生活的日益豐富，各級政府的行政管理職能在相當(dāng)長的時間內(nèi)只會絕對增加，與此相對應(yīng)，作為行政權(quán)重要內(nèi)容的自由裁量權(quán)也會絕對擴(kuò)大。如果不能對此實(shí)施有效的控制和監(jiān)督，則濫用此權(quán)力的上述“自由”條件在很大程度和范圍內(nèi)將轉(zhuǎn)化為可能。如此，則是對行政法制的極大威脅和破壞。

2、將行政合理性內(nèi)容全面納入司法審查的標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)行政法對行政行為合理性原則的要求，對其司法審查應(yīng)在此基礎(chǔ)上從以下幾個方面著手：一是行政自由裁量行為必須符合法律授權(quán)的目的。二是行政自由裁量權(quán)行為，必須建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)上，并符合情理。三是行政自由裁量行為之間應(yīng)保持一定的連續(xù)性，以使其作出的自由裁量行為具有可預(yù)見性。行政機(jī)關(guān)一旦確立了某些標(biāo)準(zhǔn)、原則，它本身也必須遵守，除非有充分的理由否定這些標(biāo)準(zhǔn)和原則的合理性和合法性。堅持同等情況同等對待，此標(biāo)準(zhǔn)和原則在行政許可、行政征收等行為中顯得尤為重要。四是行政機(jī)關(guān)必須對合理性問題負(fù)舉證責(zé)任。因為在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)怎么合理處罰，公正處理，一般涉及到行政管理方面的一些專業(yè)技術(shù)、專業(yè)知識問題，由行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任是合理的，同時也是符合《行政訴訟法》規(guī)定的。五是對于法律、法規(guī)適用問題，除涉及公共政策的選擇、技術(shù)性法規(guī)的解釋外，法院應(yīng)進(jìn)行完全審查，審查行政機(jī)關(guān)是否越權(quán)、是否違反法定程序、適用法律法規(guī)是否正確等問題，對于關(guān)涉重大政策導(dǎo)向、涉及國家利益或者公共利益等事項，基于憲法對司法權(quán)和行政權(quán)的分工與界定，法院只應(yīng)進(jìn)行合理性審查，不得對之做出深度判決。法院對行政自由裁量行為的審查，是以維持、撤銷為主要判決方式，并可以責(zé)令被告重新作出具體行政行為來補(bǔ)救，變更只在特定的情況下才適用。因此，法院對行政自由裁量行為的審查僅限于監(jiān)督，不會造成越權(quán)行政。

中國行政合法性原則支配和約束著我國各種行政法律制度。隨著我國社會主義行政法制的進(jìn)一步健全和發(fā)展，我們樂觀地相信中國行政法上合法性原則的內(nèi)容亦會愈來愈得到充實(shí)。

參考書目：

[1]應(yīng)松年等.《行政訴訟法學(xué)》[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1994.56-57.

[2]姜明安.《依法行政是建立法治國家的關(guān)鍵——中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會1996年年會綜述》[N].《法制日報》1997年1月4日。

[3][美]E.博登海默.《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》[M].北京：鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社，1999.370.

[4][美]E.博登海默.《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》[M].北京：鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社，1999.369.