政府自利性研究論文

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內容提要：在對政府屬性的研究中，人人往往忽視對政府自利性及其與政府行為關系的研究；至于如何通過法律手段對政府的自利性進行調控，人們的研究則更少。本文試圖就這些問題作一初步的探討。文章認為，政府也是一個利益集團，具有自利性。由于權力行使上的方便，政府的自利性極易膨脹和擴張，導致各種腐敗。寄希望于政府主動控制自利性，使之維系在良性水平上，是必要的，但卻是遠遠不夠的，更重要的是通過法律手段進行一系列有針對性的制度設計和規范調控，通過外在的強制使政府的自利性控制在合理的范圍之內。

一、政府具有自利性

關于政府的屬性，洛克、孟德斯鳩、盧梭等人認為，處于自然狀況的人類存在諸多不便，尤其是不能確保人們的財產安全。于是，人們便通過契約的形式由社會所有的人授權一個公共組織管理社會，由此形成國家與政府。根據社會契約論的這種理解，政府便只有社會性。

馬克思主義認為，國家與政府是階級矛盾不可調和的產物，作為國家合法代表的政府，其主要目的就是代表經濟、政治上占統治地位的階級，維護他們的利益，并促使階級矛盾處于可控制狀態，維護階級統治的穩定。據此，階級性是政府的主要屬性。當然，政府為了維護階級統治，也要照顧被統治階級部分利益，以緩和階級矛盾。這樣，政府又具有一定的社會性。

現代西方經濟學認為，政府在很大程度上也是一個經濟人，也會追逐自身利益的最大化，也就是說，政府本身也存在自利性，并非只有階級性和社會性。對此，公共選擇學派曾進行過詳細的考量與分析。他們認為，政府一旦形成，其內部的官僚集團也會有自己的利益，也是一個經濟人，也會追求自身利益的最大化，由此甚至會導致政府的變異，如大量滋生尋租與腐敗現象等等。

所謂政府的自利性，簡言之，就是政府追求自身利益的最大化的屬性。它可以作以下兩種劃分：

(一)政府官僚的自利性和政府組織的自利性。前者通常易于理解，而后者則不然。政府組織常被人們設定為社會的公共組織，只履行公共管理職能，是社會公共利益的最高代表者，并不具有自利性。事實上，政府組織同樣擁有自身的特殊利益，如特殊的政治地位、經濟待遇和精神文化特權等。隨著社會分工的發展，政府管理工作從社會工作中分離出來，成為一種特殊的專業化、專門化工作，政府組織的自利性，其特殊利益也就越來越突出。

(二)橫向政府部門的自利性和縱向政府部門的自利性。前者指同一政府機關的內部不同部門之間的利益差別，這是由政府管理工作本身的日益分化造成的。后者指聯邦與各州、中央與地方、上級與下級政府部門之間的利益差別。

自利性與階級性、社會性的并存，并不意味著三者處于同等地位。政府的階級性總是屬于主導、核心的地位，社會性則是政府屬性外在的主要表現，是為階級性服務的，自利性通常只能在事實領域處于隱蔽狀態，屬于次要地位。正是因為這三重屬性的存在，政府往往既要實現統治階級及自身組織或官僚利益的最大化，又要保證社會能夠高效率地產出，也就是說，政府的自利性與階級性、社會性存在著一定矛盾。但這并不意味著它們之間總是處在絕對的對抗關系中，三者在一定的制度安排下可以協調一致，甚至政府的自利性有時可以為實現政府的階級性和社會性目標提供內在的激勵動力，使其更好地服務于政府的階級性、社會性。

二、政府的自利性對政府行為的影響

首先，合理范圍內的自利性往往是政府行為的內在驅動力之一，能激勵政府及其工作人員負責地、高效率地開展工作。所謂合理范圍內的自利性是指政府通過正常途徑滿足自身正當的利益要求，只要這些利益要求不超過一般利益集團的利益需求水平，尤其是它們都是通過公開和制度范圍內的途徑實現的，我們就可以說政府的這種自利性處在合理的范圍之內。毫無疑問，滿足這種合理范圍內的自利性往往能激發政府及其工作人員表現出較高的熱情，為統治階級和社會提供更好的服務。

其次，有效的政府自利性自我控制有利于增強政府的行政能力，提高政府的行政效率。漢密爾頓和麥迪遜說：“要組織一個人統治人的政府時，最大困難在于必須首先要使政府能夠管理被統治者，然后再使政府管理自身。”①可以說，任何政府無不面臨著既管理社會的艱巨任務，又管理自身尤其是控制自身自利性的巨大挑戰。很難想象連自身都管不好的政府能管好社會；而能主動管理、控制好自身的政府，則更能有效地管理和控制好社會，并推動經濟與社會的發展。在這方面，韓國的經驗值得借鑒。四五十年代的李承晚政權不僅忽視經濟建設，而且忽視廉政建設。而在六七十年代的樸正熙時期，政府在奉行經濟第一義的同時還特別強調廉政建設，對貪污腐化分子嚴懲不貸。其首批打擊的官員中就包括20位原政府高級官員、道的長官和將軍，還包括12位大企業主等。不僅如此，其所打擊的“腐敗”范圍很廣，除官商勾結、行賄受賄外，還包括生活奢侈、任人唯親等。政府還通過行政改革，建立起嚴格的監察制度，對政府進行公開和秘密的監察。這些措施有效制止了官場腐敗，保證了政府的強大有力，對當時韓國經濟的騰飛具有十分重要的意義。②

再次，政府自利性的膨脹則會極大地扭曲政府的行為，削弱政府的能力，影響政府的形象。政府的自利性一旦膨脹，首先意味著政府自控能力的下降，一旦政府管不好自身，則難以管好社會。特別是政府的自利性擴張到政府出現腐化和變質后，政府就會遇到統治階級和社會大眾的強烈反對，使政府失去合法性的階級支持和社會支持，從而有可能最終喪失管理和控制社會的能力，給國家和人民造成重大損失。韓國在樸正熙之后，隨著經濟的快速發展，政府的威望迅速提升，政府的可控資源大大增加，政府的自利性便開始肆意擴張。政府既不強調自我控制，也不重視社會控制，結果腐敗現象日趨嚴重，人民怨聲載道，政府地位不穩，能力下降，社會難以持續發展。應當說，東南亞金融危機之所以產生，在一定意義上與政府力量長期較強，而同時忽視控制自身自利性的擴張有著十分密切的關系。

在最近一二十年的改革開放和經濟體制轉軌的過程中，中國社會的利益結構由過去高度的整體化、單一化轉變為現在的分散化、多元化，從而激發了政府及其工作人員的利益意識，加之通過一定時期的社會比較，政府官員出現了較強的經濟利益和社會地位失落感，其中的一些人便開始利用手中的權力從事營利活動，如政府機關直接經商辦企業，以政府名義亂攤派、亂收費、亂提成、亂處罰、亂拉贊助，故意把政府理應無償的服務變成有償服務等。更有甚者，一些政府官員徇私舞弊、貪污腐化，出現日趨嚴重的腐敗現象。比如走私，走私之所以屢打屢盛，打而不死，主要就是因為有政府公權力的參與，一些地方與部門甚至把走私視為搞活地方經濟，謀取本位利益的重要手段。湛江特大走私案案值100億元，偷逃稅款60億元，令人觸目驚心。廣東副省長湯炳權總結說：“凡走私特別嚴重的地方，總與當地的黨內或政府腐敗有關”。③該案涉及公職人員200余名，其中廳局級12人，處級45人，科級53人，分別來自海關、商檢、工商、公安等不同的政府職能部門。他們為走私分子提供的方便與保護，使湛江成了名副其實的中國走私“黃金通道”。這些現象雖然是局部的，是少數政府機關及少數官員的問題，但它們已經嚴重地影響了政府的形象以及政府和人民的關系，必須采取有力措施予以根治。

三、政府自利性的法律調控

如何使政府的自利性維持在良性水平上?最有效、最經濟的辦法是政府管理、控制好自身。如前所述，政府管好自身是管好社會的前提，政府的能力結構中就包含了政府利用和控制好自身自利性的能力。但這一界定在很大程度上是從理想與價值的角度進行的，現實情況是，由于受到自利性動機的驅使和使用權力的方便，政府對其自身進行管理和控制往往并不具有主動性，而經常表現出在統治階級和全社會的強大壓力下的被動性和外在強制性。

由于法律所特有的權威性、穩定性和便于實際操作的功能，各國在考慮政府自利性的控制時，都將法律作為最重要的控制手段，并力圖使其作用發揮到極致，以迫使政府的自利性控制在合理的限度之內。

在我國，人們一直把注意力集中在政府官員身上，而對政府作為一個“經濟人”所具有的自利性則認識不足，致使這方面的法律調控手段長期空乏和軟化。只是在改革開放后，隨著政府行為的過份商業化、政府自身利益取向常與其應有的公共利益導向相背離，加之個別工作人員借政府之名違法亂紀、貪污腐化，人們才逐漸認識到不僅要通過法律約束政府工作人員，而且要通過法律約束政府；不僅要通過法律實行政府自利性的內在控制，而且更重要的是要通過法律實行政府自利性的外在強制。由于問題的第一方面人們已討論得很多，所以，本文將注意的焦點集中在問題的第二方面，并認為，這有賴于我們借鑒其他國家的經驗，從體制到行為，從宏觀到微觀，從實體到程序進行一系列有針對性的制度設計和規范調控，具體地說：

(一)實行有限行政，從體制上控制政府的自利性。

研究表明，政府行為的無限增長必然導致政府自利性的肆意擴張，產生與尋租相關的腐敗現象。所謂尋租，是指尋找政府管制活動所帶來的差價收入，其特點是利用合法或非法的手段得到占有“租金”的特權。“政府的特權、配額、許可證、批準、同意、特許權分配棗這些密切相關的詞每一個都意味著由政府造成的任意或人為的稀缺。”“這種稀缺，意味著租金的潛在出現，而后者又意味著尋求租金的活動。④

長期以來，我國的政府行為無所不在，無所不能，特別是由于政治與經濟的結盟，政府既是企業的所有者，又是企業的經營者；既制定經濟規則，又加入經濟運行。實踐表明，這種“全能政府”(美國學者奧·唐奈爾稱為“威權主義政府”)不但不能發揮其應有的管理社會公共事務的職能，反而使政府的行為過份商業化、市場化，政府極易利用手中管理和控制經濟活動的特權，從中謀取不當利益。

世行中蒙局局長霍普說得好，“政府不要劃漿要掌舵”，“政府的作用應該在于為市場服務或者說調節市場，而不是讓市場為政府服務”，“什么都管的政府什么都管不好。”⑤所以，我國應徹底轉變政府職能，實行有限行政，實現“公共行政權與國有產權的分離”，明確政府調控和市場調節的界限，在此基礎上形成國家與社會相分離，政治與經濟二元化，小政府大社會的良性結構，從體制上鏟除政府自利性肆意擴張的土壤。

(二)制約行政立法權，防止政府不當營利行為合法化。

由于政府擁有一定的立法權，所以政府自身的利益取向常通過行政立法體現出來。在我國，行政立法常被拿來為部門、地方利益服務。負責起草法規、規章的機關往往把起草草案看作是爭權奪利的好機會，乘立法之機，鞏固、擴大本位利益。他們爭管理權、爭處罰權、爭許可權、爭收費權，一個部門制定出維護本部門利益的規章，另一個部門也制定出另一個內容相似的規章予以回敬。⑥現實生活中，過濫的行政許可、行政收費、行政處罰、檢查、認證、獎勵、壟斷性經營、利益保護、不當干預等往往都能找到“合法”的法律依據。許多部門和地方“立一個法，就增設一個機構，加一道審批手續，多一道收費罰款。”有些甚至嚴重違反法律的基本原則。譬如《行政處罰法》第53條規定：“罰款、沒收違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項，必須全部上繳國庫，任何行政機關或者個人不得以任何形式截留、私分或變相私分”。該法出臺后，許多地方行政法規如《福建省征兵工作獎懲規定》第24條，《上海市實施〈中華人民共和國水法〉辦法》第43條都將原先的“罰沒款上交地方財政”改為現在的“上繳國庫”。然而，在行政處罰法之后，于1996年10月29日通過的《深圳經濟特區道路交通管理處罰條例》第8條第2款卻規定：“罰款、沒收車輛的拍賣款全額上繳市財政部門。”這種肆意擴張自利性，公然違法立法的行為迄今也未見糾正。⑦至于違反法律授權范圍或立法原意的部門或地方法規也都與政府自身的利益取向有關，比如繼續在本省征收已被中央取消的收費項目；擅自在本地區擴大收費范圍、提高收費標準、押金和保證金是國家禁止設立的，但有些地方和部門借口其可能退還，異于一般的收費，因而未報中央審批，而在有關規定中擅自設立，但實際上退還的廖廖無幾；一些省、自治區在機動車、拖拉機公路養路費征收管理辦法中規定，對不交養路費的車輛實行扣車、扣證、強行拍賣，違反了公路法的立法原意。⑧

所以，制約行政立法權，規定其立法權限和制定程序，建立行政立法監督機制，已成為我國的迫切需要。

(三)加快行政合同立法，規范政府在合同中的特權。

與民事合同不同，行政合同如公共工程承包合同中的一方當事人棗政府，“享有簽訂合同的原始發動權；在合同履行中，可以公共利益為由，單方變更或解除合同；有權監督合同的履行；有權對對方的違法行為進行行政制裁；等等”。⑨從行政法理論看，這些特權和支配力有其存在的必要性，正如英國學者J·D·B米切爾所言：“如果政府的重要行動因此會受到嚴重妨礙，那么，任何契約都不可能被執行。”

我國尚無行政合同法規范，有關的監督機制也嚴重乏力，所以合同中享有特權的政府一方，其自利性極易膨脹，導致各種腐敗。在綦江虹橋垮塌案中，副縣長林世元正是掌握了建設工程承包合同的原始發動權、變更解除權、監督權等，所以在收到無施工資質的包工頭費上利的11萬元賄賂后，違法發包，放棄監督；同時，綦江縣政府作為發包方，利用單方變更合同的特權，強令施工方在橋上增設座椅和花臺，共增重量1800噸，使唯利是圖的承包商更加采取偷工減料的方式謀取利潤，導致本是豆腐渣工程的虹橋更難承受其重荷，最終發生了死40人，傷14人，直接損失600余萬的垮塌慘案。

現實中，政府的自利性在行政合同中以隱蔽、“合法”的形式大量存在，所以，加快行政合同立法，規范政府的特權，已迫在眉睫。

(四)強化行政程序法，控制政府的自由裁量權。

“自由裁量權是行政法的核心”，瑠但它也使得政府的行為常常表現為專橫和任性。現實中，公安、交通、環保、工商、稅務等管理部門的任意收費、隨意罰款、肆意處罰、不當干預等，大多與政府謀取自身不當利益有關，許多部門的辦公樓、宿舍樓、小汽車等就是通過這些“創收”方法蓋起來、買起來的。在一定意義上講，自由裁量權為政府行為人治因素的增加和政府自利性的擴張提供了“合法的借口”和“正當的理由”。

“所有的自由裁量權都有可能被濫用”，瑡“行政法如果不是控制自由裁量權的法，那是什么法呢”?瑢問題是如何加以控制，許多學者認為，行政程序法至關重要。“所謂的依法行政，是指依行政程序法行政，離開行政程序法，無以言依法行政。”瑣

由于民主、公開的原則是行政程序法的核心，而“陽光是最好的防腐劑”，所以，行政程序法在控制政府自利性方面，具有特殊的重要意義。以行政處罰法為例，該法是我國公開行政的典范，它確立了執法公開、公正的原則，并相應建立了聽證、調查、回避、合議、審裁分離、公開身份、告知、說明理由、咨詢等制度。這些規定若能真正有效地實施，既能充分保障相對人的合法權益，又能有效制約政府的自利行為。

問題在于，我國長期重實體、輕程序，行政程序立法與研究都十分落后，政府及其工作人員的程序法制觀念非常淡薄。在綦江虹橋垮塌案中，如果依法處理好立項、報建、審查施工資質、招標投標、辦理施工許可證、驗收等六個環節，做到立項設計活動公開廣泛征求意見，招標投標公開進行，避免“暗箱操作”，那么，慘案就不會發生，腐敗也就能夠避免。

(五)健全以人大為主的行政法制監督，糾正政府的不當營利活動，并讓其承擔相應的責任。

列寧說過：“用什么辦法保證法令的執行呢?第一，對法令的執行加以監督；第二，對不執行法令加以懲罰。。”瑤西方國家一般通過立法機關和司法審查使行政機關承擔責任。美國國會的控制包括事前的控制、執行中的監督和事后的檢查，非常嚴密，而司法審查則是經常性的、具有傳統權威性的監督。我國則建立了以執政黨共產黨、權力機關、司法機關、政協、人民群眾、新聞媒體為主體的多層次、多網絡的以權力制約權力和以公民權利制衡政府權力的執法監督機制。其中，人大的監督是“以人民作后盾的，以國家強制力作保障的國家權力監督”，瑥具有最高的效力和根本的意義。

近年來，全國人大常委會根據環保法、森林法、公路法、行政處罰法、城市規劃法、稅法、土地法等開展了一系列執法檢查監督活動，有效遏制了諸如地方保護主義，“三亂”等政府自利性擴張行為。但總體來說，這方面工作仍很不理想。越來越多的人對加強和完善人大監督工作寄予厚望，提出了不少建議。筆者以為，關鍵之一是人大代表不熟悉相關的法律，不了解具體的情況，導致監督工作缺乏針對性、泛泛而談、流于形式。彭真講過：“不了解情況，怎么能行使權利呢?……重在了解情況，便于我們解決問題。”美國國會為了讓議員了解相關的法規和具體的案情，設立了眾多的服務機構和總數達4萬人的龐大的工作人員隊伍。兩院議員共配有助手15000人，其中，眾議員9000人，參議院6000人，每個議員最多可雇用專職助手18人，還可聘幾名非專職助手。日本國會兩院工作人員4000多人，其中，眾議院1700多人，參議院1300多人。瑦這些做法，我國不能照搬，但可借鑒，以便使人大的監督從被動轉向主動，從抽象轉為具體。為此，應根據精簡、高效、精干的原則，按質按量配備必要、稱職的人大常委會辦公機構工作人員；委員的專業化、知識化程度要相應提高(現在的法制講座、專題講座是一個好辦法)；對特定問題，要吸收有關專家參加。

①〔美〕漢密爾頓·杰、伊·麥迪遜：《聯邦黨人文集》，程逢如等譯，商務印書館1980年版，第264頁。

②羅榮渠、董正華編：《東亞現代化：新模式與新經驗》，北京大學出版社1997年版，第175－176頁。

③1998年11月11日《中國改革報》。

④經濟社會體制比較編輯部：《腐敗：權力與金錢的交換》，中國經濟出版社1993年版，第120頁。

⑤《讀者參考》1997年第4期。

⑥⑧《中國法學》1999年第3期。

⑦朱應平、徐板芳：《公然違法立法，迄今未見糾正》，《法學》1999年第5期。

⑨應松年著：《行政法教程》，第174頁。

[美]B·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第566頁。

轉引自胡建淼著：《行政法學》，法律出版社1998年版，第741頁。

崔卓蘭：《依法行政與行政程序法》，《中國法學》1994年第4期。

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