政府采購(gòu)保護(hù)供應(yīng)商利益論文
時(shí)間:2022-08-21 09:27:00
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政府采購(gòu)爭(zhēng)議增多
政府采購(gòu),也稱公共采購(gòu),是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織,為了開展日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┕卜?wù)的需要,使用財(cái)政性資金,依照法定的標(biāo)準(zhǔn),通過法定的方式和程序,依法獲取貨物、工程或服務(wù)的行為。2002年6月29日,中華人民共和國(guó)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》,于2003年1月1日正式開始實(shí)施,這標(biāo)志著我國(guó)從1995年開始試點(diǎn)的政府采購(gòu)制度步入了法制化的軌道。這一年,據(jù)我國(guó)財(cái)政部統(tǒng)計(jì),全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模超過了預(yù)定目標(biāo),達(dá)到1659.4億元,比2002年增加650億元,節(jié)約預(yù)算資金196.6億元,資金節(jié)約率為10.6%,采購(gòu)規(guī)模比上年同期增長(zhǎng)64.4%,分別占當(dāng)年財(cái)政支出和GDP的6.7%和1.4%,比上年同期分別增長(zhǎng)兩個(gè)百分點(diǎn)和0.4個(gè)百分點(diǎn)。政府采購(gòu)法實(shí)施的第二年,我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模達(dá)到了2000億元,2005年的既定目標(biāo)是2500億元。
隨著全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模逐年不斷擴(kuò)大,平均每年以遞增100%以上的速度迅猛發(fā)展。隨之而來的是我國(guó)各省市政府采購(gòu)方面的爭(zhēng)議普遍增多,法律和制度本身所存在的問題也日漸顯現(xiàn),例如:政府采購(gòu)法中沒有公開招標(biāo)的具體操作規(guī)程,雖然有關(guān)部門出臺(tái)了一些規(guī)章,但由于所處的法律位階和效力層次較低,且與法律規(guī)定內(nèi)容相沖突,實(shí)際上不具有可操作性,下位法與上位法相矛盾的規(guī)范普遍存在,造成當(dāng)事人不知依據(jù)何部法律提出訴訟;競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、單一來源采購(gòu)等非主要采購(gòu)方式實(shí)踐中廣泛應(yīng)用,但卻無相應(yīng)的監(jiān)管和制約機(jī)制;采購(gòu)主體所選擇的采購(gòu)方式具有較大的隨意性,陪標(biāo)、圍標(biāo)、串標(biāo)等暗箱操作的違法現(xiàn)象大量存在;采購(gòu)監(jiān)管機(jī)關(guān)與政府采購(gòu)中心職能不分,雖名義上脫鉤,實(shí)際上還是存在著千絲萬縷的聯(lián)系;以營(yíng)利為目的的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)招標(biāo)采購(gòu)公司侵害供應(yīng)商合法權(quán)益的現(xiàn)象普遍存在,致使許多供應(yīng)商敢怒而不敢言;采購(gòu)主體確定中標(biāo)或成交結(jié)果帶有巨大的主觀任意性,雖然有質(zhì)疑和投訴機(jī)制,但實(shí)際執(zhí)行效果卻微乎其微;法律雖賦予供應(yīng)商這些弱勢(shì)群體多元救濟(jì)途徑,但相關(guān)的救濟(jì)渠道并不暢通……
供應(yīng)商處于弱勢(shì)地位
在政府采購(gòu)活動(dòng)中,采購(gòu)主體所控制的證據(jù)具有較大的隱蔽性。政府采購(gòu)的審批文件、采購(gòu)預(yù)算文件、招投標(biāo)采購(gòu)文件、投標(biāo)供應(yīng)商的資質(zhì)、中標(biāo)供應(yīng)商的資質(zhì)、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)及方法、專家意見及專家資歷、定標(biāo)依據(jù)、授標(biāo)文件、合同文本、合同履行和驗(yàn)收證明、采購(gòu)過程的工作記錄等等原始證據(jù)材料,全部保存在采購(gòu)人或者采購(gòu)機(jī)構(gòu)那兒。他們所掌握的這些證據(jù),有的是通過計(jì)算機(jī)電磁形式儲(chǔ)存信息的,也有紙質(zhì)形式保存的。由于這些證據(jù)都在采購(gòu)主體內(nèi)部,不在第三者手中,這對(duì)于供應(yīng)商或其律師收集證據(jù)帶來了相當(dāng)大的難度。所以,凡是世界上實(shí)施政府采購(gòu)制度的國(guó)家在立法方面都非常注意對(duì)供應(yīng)商這些弱勢(shì)群體給予傾斜保護(hù),在維護(hù)權(quán)益方面賦予供應(yīng)商多元的救濟(jì)途徑,我國(guó)也不例外。
自我國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施后,兩年多來的政府采購(gòu)活動(dòng),往往將質(zhì)疑程序作為質(zhì)疑供應(yīng)商維權(quán)提起投訴之前不得不經(jīng)過的階段,簡(jiǎn)稱為政府采購(gòu)救濟(jì)機(jī)制前置程序。實(shí)踐中,質(zhì)疑供應(yīng)商如果未經(jīng)過這一前置程序,財(cái)政部門一般就不受理投訴。2004年8月11日,我國(guó)財(cái)政部出臺(tái)并于同年9月11日實(shí)施的《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》,明確規(guī)定了政府采購(gòu)救濟(jì)途徑中的質(zhì)疑前置程序。由于有了質(zhì)疑程序這一前置階段,無形中增加了投訴供應(yīng)商有效保護(hù)自己合法權(quán)益的時(shí)間長(zhǎng)度和累贅。
筆者曾經(jīng)擔(dān)任過政府采購(gòu)主體的常年法律顧問,也擔(dān)任過供應(yīng)商的法律顧問。通過與供、采雙方當(dāng)事人的交流感到,雖然政府采購(gòu)當(dāng)事人作為民事主體,在采購(gòu)活動(dòng)中的地位都是完全平等的,但采購(gòu)主體尤其是不受任何法律約束的社會(huì)中介采購(gòu)機(jī)構(gòu),由于依附于公共權(quán)力機(jī)關(guān),往往享有一種準(zhǔn)司法行政權(quán),對(duì)采購(gòu)過程中的許多事項(xiàng)享有完全自由的裁量權(quán),比如:審查確定供應(yīng)商資格的權(quán)力、選擇和確定采購(gòu)方式的權(quán)力、選擇和確定采購(gòu)程序的權(quán)力、選擇和確定評(píng)標(biāo)專家的權(quán)力、選擇和確定評(píng)標(biāo)方法和過程的權(quán)力、選擇和確定中標(biāo)供應(yīng)商的權(quán)力等。采購(gòu)主體行使前述自由裁量權(quán)侵害相對(duì)人合法權(quán)益時(shí),一方面,受害的供應(yīng)商無法證明加害人自由裁量過程中的違法行為,能夠提供證明的惟一只有采購(gòu)主體。另一方面,明知采購(gòu)主體的行為違法,為了未來不確定的中標(biāo)、成交的機(jī)會(huì)概率,避免遭遇打擊報(bào)復(fù),供應(yīng)商只能忍氣吞聲。
筆者發(fā)現(xiàn),許多的供應(yīng)商放棄司法救濟(jì)途徑的原因之一,是供應(yīng)商自身存在的一些不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。供應(yīng)商是政府采購(gòu)活動(dòng)中的重要當(dāng)事人之一,誠(chéng)實(shí)信用原則也是政府采購(gòu)過程中當(dāng)事人所必須嚴(yán)格遵守的行為規(guī)則。在高手如林的政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng),供應(yīng)商為了脫穎而出,提供虛假的資信證明、與采購(gòu)主體共同串謀、供應(yīng)商之間相互伴標(biāo)和圍標(biāo)等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為也是屢見不鮮。有時(shí),供應(yīng)商能夠僥幸勝出,有時(shí)也不免東窗事發(fā)。供應(yīng)商自身所存在的一些不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為,一方面嚴(yán)重?cái)_亂了我國(guó)有序的政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng),另一方面也給政府采購(gòu)活動(dòng)的主管部門提出了監(jiān)管的難題。
相關(guān)法律亟待完善
我國(guó)政府采購(gòu)法第二十六條對(duì)政府采購(gòu)方式作了規(guī)定,即政府采購(gòu)方式為公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購(gòu)、詢價(jià)和國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購(gòu)方式。在這些采購(gòu)方式中,公開招標(biāo)被規(guī)定為我國(guó)政府采購(gòu)的主要方式。但這部法律在什么樣的情形下適用這一主要采購(gòu)方式,怎么樣來展開公開招標(biāo)的采購(gòu)程序,均無詳細(xì)的描述。相反,政府采購(gòu)對(duì)象的非主要采購(gòu)方式如邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)等方式的采購(gòu)均有相應(yīng)的操作程序。政府采購(gòu)法分別將貨物、工程和服務(wù)這三類政府采購(gòu)對(duì)象,適用不同的法律來調(diào)整。其中規(guī)定工程采購(gòu)適用我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法,而貨物和服務(wù)的公開招標(biāo)適用什么樣的法律來調(diào)整卻沒有任何的規(guī)定。根據(jù)我國(guó)政府采購(gòu)法第四條規(guī)定,政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的,適用招標(biāo)投標(biāo)法。筆者認(rèn)為,此規(guī)定所存在的法律漏洞有:其一,政府采購(gòu)對(duì)象中的貨物和服務(wù)應(yīng)該適用政府采購(gòu)法的規(guī)定進(jìn)行公開招標(biāo);其二,工程采購(gòu)不適用政府采購(gòu)法,但這與政府采購(gòu)法第二條所規(guī)定的適用范圍相矛盾;其三,與工程相關(guān)的貨物和服務(wù)的公開招標(biāo)在適用法律方面遇到兩難的境地,不論是選擇政府采購(gòu)法還是招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定,都將遭遇法律障礙;其四,工程如果是通過邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購(gòu)、詢價(jià)等非公開招標(biāo)方式則適用政府采購(gòu)法的規(guī)定;其五,工程采購(gòu)如果非公開招標(biāo)則可以排除招標(biāo)投標(biāo)法的強(qiáng)制性規(guī)定。
我國(guó)政府采購(gòu)法中沒有公開招標(biāo)采購(gòu)的適用條件和程序的規(guī)定,實(shí)踐中,采購(gòu)主體是依據(jù)我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定,開展政府采購(gòu)活動(dòng)的。然而,政府采購(gòu)法和招標(biāo)投標(biāo)法在法律責(zé)任和救濟(jì)渠道方面的內(nèi)容并不完全相同。由于政府采購(gòu)法中缺少公開招投標(biāo)的相應(yīng)章節(jié),而政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式是公開招投標(biāo),故采購(gòu)過程中的許多活動(dòng)都必須援引我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定。而招投標(biāo)采購(gòu)方式所引起的爭(zhēng)議,雖然是屬于政府采購(gòu)監(jiān)管部門的主管范圍,但我們離不開招標(biāo)投標(biāo)法的調(diào)整,包括招投標(biāo)的法律責(zé)任和救濟(jì)途徑。然而,政府采購(gòu)活動(dòng)中
,財(cái)政部門所實(shí)施的行政行為都是依據(jù)政府采購(gòu)法和財(cái)政部相關(guān)的行政規(guī)章作出的。由于法律適用方面沒有統(tǒng)一,造成當(dāng)事人尋找救濟(jì)途徑的不確定性。根據(jù)我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法第六十五條規(guī)定,投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不符合本法有關(guān)規(guī)定的,有權(quán)向招標(biāo)人(即采購(gòu)主體)提出異議或者依法向有關(guān)行政監(jiān)督部門投訴。我們從這一法律條款中不難發(fā)現(xiàn),投標(biāo)供應(yīng)商可以向采購(gòu)主體提出異議,也可以向行政主體提出投訴。究竟選擇哪個(gè)部門來處理采購(gòu)主體、供應(yīng)商之間的爭(zhēng)議,決定權(quán)完全掌握在投標(biāo)供應(yīng)商的手中。可非常遺憾的是,財(cái)政部的《處理辦法》中的質(zhì)疑程序前置與我國(guó)的上位法政府采購(gòu)法、招標(biāo)投標(biāo)法所規(guī)定的內(nèi)容發(fā)生了嚴(yán)重的撞車和沖突。而兩部法律都是屬于同一位階的,具有同樣的法律效力。根據(jù)我國(guó)憲法和立法法的規(guī)定,下位法必須服從上位法,下位法不得與上位法的內(nèi)容相矛盾、相抵觸。行政規(guī)章的內(nèi)容如果與法律相沖突,那么抵觸的內(nèi)容必然無效。
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