公用事業(yè)民營(yíng)化及行政規(guī)制論文

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摘要：中國(guó)城市化進(jìn)程的加快對(duì)公用事業(yè)提出了更高的要求，為增加融資渠道，補(bǔ)充政府在公用事業(yè)上投資的不足，民營(yíng)企業(yè)參與公用事業(yè)已是大勢(shì)所趨。政府應(yīng)加強(qiáng)在公用事業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、公共產(chǎn)品的價(jià)格形成、普遍服務(wù)與適度補(bǔ)償?shù)确矫娴难芯浚蕴峁┕礁?jìng)爭(zhēng)環(huán)境并協(xié)調(diào)公用事業(yè)產(chǎn)品提供中的商業(yè)性和社會(huì)性原則，從而構(gòu)建適合公用事業(yè)民營(yíng)化的行政規(guī)制體制。

關(guān)鍵詞：公用事業(yè)，民營(yíng)化，行政規(guī)制，規(guī)制改革

公用事業(yè)是現(xiàn)代社會(huì)賴(lài)以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，其價(jià)格水平和服務(wù)方式又與公眾的切身利益直接相關(guān)。因此，公用事業(yè)的改革是十分重要的。在公用事業(yè)發(fā)展的進(jìn)程中，存在著市場(chǎng)失靈的方面，主要表現(xiàn)為公用事業(yè)不能完全通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制供給，為了彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，政府不得不承擔(dān)較大的公用事業(yè)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理責(zé)任。由于政府用于城市公用事業(yè)的財(cái)政支出有限，造成公用事業(yè)的發(fā)展滯后，阻礙了城市建設(shè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。然而，隨著市場(chǎng)功能的不斷強(qiáng)化，私人部門(mén)對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域的滲透也越來(lái)越強(qiáng)——民營(yíng)化，這就為公用事業(yè)的發(fā)展開(kāi)辟了一條新的途徑。目前，公用事業(yè)民營(yíng)化已成為世界各國(guó)政府進(jìn)一步改革公共產(chǎn)品供給體制的主要途徑之一，同時(shí)這也是新時(shí)期中國(guó)政府發(fā)展公用事業(yè)的基本取向。

一、公共行政改革與公用事業(yè)的民營(yíng)化

20世紀(jì)80年代以來(lái)，一些國(guó)家掀起了聲勢(shì)浩大的公共行政改革運(yùn)動(dòng)，浪潮洶涌，迅即席卷全球。這次公共行政改革的主題在于“體現(xiàn)了政府的退縮和市場(chǎng)價(jià)值的回歸”，[i]于是“更多地依靠私人組織，更少地依靠政府來(lái)滿(mǎn)足社會(huì)的需要”[ii]的民營(yíng)化方式受到了人們的青睞。民營(yíng)化的優(yōu)勢(shì)在于不僅使政府卸去了過(guò)多的不必要的職能，而且充分發(fā)揮了公民、企業(yè)與社會(huì)的力量，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理下的共贏，正如美國(guó)學(xué)者薩瓦斯所言的“民營(yíng)化不僅是一個(gè)管理工具，更是一個(gè)社會(huì)治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些最基本的哲學(xué)或社會(huì)信念，即政府自身和自由健康社會(huì)中政府相對(duì)于其他社會(huì)組織的適當(dāng)角色。民營(yíng)化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會(huì)。”[iii]一般認(rèn)為，民營(yíng)化源于1979年撒切爾政府基于新自由主義的意識(shí)而雷厲風(fēng)行推行的公營(yíng)事業(yè)民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)。而此后，有些國(guó)家如美國(guó)里根政府則竭力要求政府的部分功能實(shí)現(xiàn)民營(yíng)化。本文的研究重點(diǎn)在于公用事業(yè)的民營(yíng)化，因?yàn)椤懊駹I(yíng)化的一種更為專(zhuān)門(mén)的形式旨在改善政府作為服務(wù)提供者的績(jī)效。這包括打破不必要的政府壟斷，在自來(lái)水供應(yīng)、街道清掃、垃圾收集處理、公園和樹(shù)木維護(hù)等公共服務(wù)供給中引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。”[iv]

所謂公用事業(yè)（publicutilities），是指郵政、電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產(chǎn)品、服務(wù)或由公眾使用的業(yè)務(wù)或行業(yè)。如依美國(guó)加利福尼亞州《公用事業(yè)法典》的規(guī)定，公用企業(yè)包括所有為公眾或公眾的一部分提供服務(wù)或商品的電力公司、燃?xì)夤尽⒆詠?lái)水公司、電話(huà)公司、電報(bào)公司、運(yùn)輸公司、石油管道公司、污水處理公司、供熱公司和橋梁通行費(fèi)征收公司等。在我國(guó)國(guó)家工商行政管理局的《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定》中，將公用企業(yè)定義為供水、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運(yùn)輸?shù)裙檬聵I(yè)或行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者。作為從事公用事業(yè)的主要組織，公用企業(yè)既具有企業(yè)的一切特性，是從事某種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的商品經(jīng)濟(jì)組織，又有其特殊性：營(yíng)業(yè)目標(biāo)的公益性；市場(chǎng)地位的壟斷性；服務(wù)渠道的管網(wǎng)化和產(chǎn)品不可貯性；公用事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷(xiāo)售不可分離，因其產(chǎn)品基本上不可貯存，只在存在消費(fèi)需求時(shí)才能進(jìn)行生產(chǎn)；運(yùn)行的規(guī)模化和國(guó)家補(bǔ)貼等等。基于這些特征，傳統(tǒng)理論認(rèn)為，公用事業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)。所謂自然壟斷，是指單位產(chǎn)品或者服務(wù)的平均成本隨著產(chǎn)量的提高而下降，從而要求該行業(yè)從最小有效規(guī)模出發(fā)，只是由一個(gè)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)。因此，歷史上各國(guó)公用事業(yè)大多由國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)，或者由國(guó)家管制下的私人企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，如美國(guó)。在公用事業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的情況下，從維護(hù)社會(huì)公共利益出發(fā)，為克服市場(chǎng)失靈，防止壟斷企業(yè)濫用市場(chǎng)力量，保護(hù)消費(fèi)者的利益，各國(guó)政府對(duì)公用企業(yè)普遍建立了行政規(guī)制制度，即行政機(jī)關(guān)依法通過(guò)審批或許可等手段，對(duì)企業(yè)的進(jìn)入和退出、價(jià)格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等有關(guān)行為加以規(guī)制。[v]行政規(guī)制的實(shí)質(zhì)，是國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)，以彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的缺陷和不足。“實(shí)際上管制過(guò)程的目的在于創(chuàng)造一種人為的市場(chǎng)力量，而不是約束自然壟斷。”[vi]公用事業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致該領(lǐng)域產(chǎn)生了企業(yè)內(nèi)部無(wú)效率、商品及服務(wù)價(jià)格偏高而消費(fèi)者選擇偏少，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，企業(yè)不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化等一系列弊端。為此，20世紀(jì)80年代以美、英等國(guó)為先導(dǎo)，全球范圍內(nèi)掀起了公用企業(yè)“放松規(guī)制，引入競(jìng)爭(zhēng)”的改革浪潮。在此意義上，公用事業(yè)民營(yíng)化屬于公共行政改革的一部分，所謂的公用事業(yè)民營(yíng)化是指將國(guó)有、公營(yíng)的公用事業(yè)的所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移到民間，引入真正的市場(chǎng)機(jī)制。

公用事業(yè)民營(yíng)化的實(shí)踐是由經(jīng)濟(jì)學(xué)家成熟的理論反思作為前提的。他們認(rèn)為，將公用企業(yè)籠統(tǒng)的視為自然壟斷行業(yè)的理論并沒(méi)有反映該行業(yè)的實(shí)際情況。因?yàn)椋旱谝唬茖W(xué)和技術(shù)的發(fā)展減少了企業(yè)的規(guī)模收益，因而提高了很多部門(mén)引入競(jìng)爭(zhēng)的可能性，某些技術(shù)革命甚至事實(shí)上結(jié)束了過(guò)去自然壟斷的狀態(tài)。第二，所謂自然壟斷的論證，大多采用在一個(gè)有限市場(chǎng)的框架下進(jìn)行靜態(tài)分析的方法。這種分析方法，根本忽視了市場(chǎng)不斷動(dòng)態(tài)變化的現(xiàn)實(shí)。第三，市場(chǎng)需求的變化可以減少甚至消滅規(guī)模經(jīng)濟(jì)。但如果從行政法的角度來(lái)分析的話(huà)，傳統(tǒng)的行政規(guī)制制度本身也存在問(wèn)題，即存在“規(guī)制失靈”。第一，行政機(jī)關(guān)與被規(guī)制的企業(yè)之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)。即行政規(guī)制機(jī)構(gòu)知道的有關(guān)壟斷企業(yè)的信息要遠(yuǎn)少于企業(yè)所知道的相應(yīng)信息。行政機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)直接規(guī)制的結(jié)果可能導(dǎo)致壟斷企業(yè)內(nèi)部無(wú)效率，資源無(wú)法合理配置。第二，政府部門(mén)及其工作人員的經(jīng)濟(jì)人行為可能導(dǎo)致規(guī)制失靈。直接充當(dāng)規(guī)制者的政府部門(mén)或部分工作人員為追求自身利益往往被其規(guī)制的企業(yè)所俘虜，站在被規(guī)制者的立場(chǎng)而不是公眾利益立場(chǎng)上實(shí)施規(guī)制行為。第三，行政規(guī)制機(jī)構(gòu)的不完善承諾可能導(dǎo)致規(guī)制失靈。

從公共行政改革的視角來(lái)看，公用事業(yè)民營(yíng)化有著三重目的和效能，即提高政府管理的效率，轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整和改善政府與民眾的關(guān)系。公用事業(yè)民營(yíng)化使得政府的管理重心向公共管理傾斜，“掌舵”而不是“劃槳”，[vii]從一個(gè)新的層面推動(dòng)了政府的機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)換和政策制訂。世界各國(guó)民營(yíng)化的經(jīng)驗(yàn)證明了這一觀(guān)點(diǎn)。對(duì)于中國(guó)而言，公用事業(yè)的民營(yíng)化會(huì)產(chǎn)生許多的問(wèn)題，會(huì)對(duì)現(xiàn)行的行政規(guī)制體系帶來(lái)沖擊，要使公用事業(yè)民營(yíng)化發(fā)揮作用，就必須改革現(xiàn)行的行政規(guī)制體制，放松規(guī)制以及重新規(guī)制。

二、中國(guó)公用事業(yè)行政規(guī)制的現(xiàn)狀分析

現(xiàn)代行政可分為給付行政和規(guī)制行政兩大類(lèi)。前者是通過(guò)向相對(duì)人提供精神或物質(zhì)的利益達(dá)到對(duì)社會(huì)施加影響的行政作用；后者是通過(guò)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利和自由予以限制達(dá)到社會(huì)規(guī)制效果的行政作用。行政規(guī)制一般被劃分為社會(huì)性規(guī)制和經(jīng)濟(jì)性規(guī)制。所謂社會(huì)性規(guī)制是指以保障人民的生命安全和身體健康，確保人民的生活秩序?yàn)槟康亩M(jìn)行的規(guī)制，如環(huán)境規(guī)制。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制是指對(duì)企業(yè)及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)

的規(guī)制。公用事業(yè)與人民的生活息息相關(guān)，各國(guó)都建立了較為完善的行政規(guī)制體系，從而確保公用事業(yè)公正且有效地實(shí)施，并切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者的利益。

與西方國(guó)家不同，我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)源自于高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。新中國(guó)建立后，為了減少產(chǎn)業(yè)內(nèi)國(guó)有產(chǎn)業(yè)（企業(yè)）之間的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，避免重復(fù)投資及確保必需性產(chǎn)品或服務(wù)的有效供給和公平利用，政府根據(jù)各個(gè)公用事業(yè)的自然壟斷性強(qiáng)弱及其各自的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，以有關(guān)法律、法規(guī)及政令、規(guī)章、條例為依據(jù)，采取批準(zhǔn)、認(rèn)可、許可、命令等手段，對(duì)公用事業(yè)進(jìn)行了一系列的行政規(guī)制。這一方面有利于城市的快速發(fā)展，另一方面則也因?yàn)檎Y金的匱乏，阻礙了城市公用事業(yè)的發(fā)展。為改變我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的落后面貌，適應(yīng)加入WTO的需要。近年我國(guó)開(kāi)始對(duì)公用企業(yè)進(jìn)行引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的改革，但目前我國(guó)的公用事業(yè)大體上仍然是政府占據(jù)著主導(dǎo)地位，其規(guī)制體制呈現(xiàn)出如下幾個(gè)特征：

1.政企不分。目前中國(guó)各城市政府幾乎都設(shè)有公用事業(yè)管理局或類(lèi)似的政府機(jī)構(gòu)，既負(fù)責(zé)城市公用事業(yè)的管理工作，又由其所屬的企業(yè)垂直壟斷公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，在產(chǎn)權(quán)和管理體制上，城市公用事業(yè)局與其所屬的公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)企業(yè)之間的政企不分主要表現(xiàn)在：公用事業(yè)的投資決策由公用事業(yè)局制定，公用事業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)計(jì)劃由公用事業(yè)局編制；公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者由公用事業(yè)局委派和考評(píng)；公用事業(yè)的虧損通過(guò)公用事業(yè)局獲取財(cái)政補(bǔ)貼。這種體制的負(fù)面影響是行政權(quán)的尋租及“規(guī)制的捕獲”等現(xiàn)象的產(chǎn)生。

2.法制不健全。目前，中國(guó)規(guī)范公用事業(yè)行為的法律主要有兩類(lèi)。一類(lèi)是規(guī)范一般市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為的法律，即1993年9月頒布的《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》及其配套的規(guī)章。反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法第6條規(guī)定：“公用企業(yè)或其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營(yíng)者，不得限定他人購(gòu)買(mǎi)其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，以排擠其他經(jīng)營(yíng)者的公平競(jìng)爭(zhēng)。”依據(jù)上述法律規(guī)定，1993年12月國(guó)家工商行政管理局《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定》。作為與上述第6條配套的規(guī)章，該規(guī)定具體列舉并規(guī)范了當(dāng)時(shí)實(shí)踐中出現(xiàn)的幾種公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為。另一類(lèi)是部門(mén)行政法。如鐵路法、民用航空法、電力法等法律法規(guī)。這些法律法規(guī)由于制定的時(shí)間較早，目前適用起來(lái)存在不少問(wèn)題：反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法是在公用企業(yè)依法具有獨(dú)占地位的前提下的規(guī)定，不能適應(yīng)公用企業(yè)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)后，建立與維護(hù)自由、公平、有效競(jìng)爭(zhēng)秩序的需要。而其他的幾部部門(mén)行政法也是同樣的問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)了保證國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的安全，對(duì)于經(jīng)營(yíng)主體的規(guī)范則較少一些。而一些急需規(guī)制的行業(yè)卻沒(méi)有部門(mén)法，這也是法制不健全的一個(gè)表現(xiàn)。

3.規(guī)制者行政能力不足。以?xún)r(jià)格規(guī)制機(jī)構(gòu)為例可以說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題。根據(jù)《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》公用事業(yè)價(jià)格規(guī)制機(jī)構(gòu)為縣級(jí)以上城市人民政府的價(jià)格主管部門(mén)，物價(jià)部門(mén)作為專(zhuān)門(mén)的價(jià)格執(zhí)法機(jī)構(gòu)，依法負(fù)有執(zhí)行有關(guān)價(jià)格法律法規(guī)、依定價(jià)目錄制訂有關(guān)商品和服務(wù)價(jià)格、查處各種違法行為等職責(zé)，具有豐富的價(jià)格執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。然而，在對(duì)有關(guān)商品和服務(wù)進(jìn)行定價(jià)和價(jià)格調(diào)整時(shí)，是否具備相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)以及是否能夠獲得充分的相關(guān)信息是極為重要的。例如，如果對(duì)供水企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程沒(méi)有較深入的了解，就很難合理行使價(jià)格決策權(quán)和監(jiān)督檢查權(quán)。成功的價(jià)格規(guī)制決不僅僅是一個(gè)單純的價(jià)格問(wèn)題，這就要求規(guī)制者應(yīng)當(dāng)具備較為豐富的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，而目前的物價(jià)部門(mén)顯然并不具備這一條件，可以說(shuō)行政能力不足。

4.程序不透明、規(guī)制缺乏監(jiān)督機(jī)制。由于目前中國(guó)并無(wú)一部統(tǒng)一的行政程序法，這使得許多行政機(jī)關(guān)在行使規(guī)制權(quán)力時(shí)沒(méi)有程序性限制，因而不同程度地侵害了公民和企業(yè)的聽(tīng)證權(quán)、知情權(quán)及參與權(quán)。規(guī)制機(jī)關(guān)、規(guī)制權(quán)力不受司法審查也是較為突出的一個(gè)問(wèn)題。目前，在中國(guó)的司法審查的體制中，政府的規(guī)章制定行為尚未納入法院的審查范圍。法院的受案范圍主要是審查具體行政行為是否合法，這樣的現(xiàn)實(shí)使行政機(jī)關(guān)可以不顧相對(duì)人的利益而濫用規(guī)制權(quán)力，而公民、企業(yè)面對(duì)隨心所欲的政府規(guī)制權(quán)力無(wú)可奈何。

5.規(guī)制內(nèi)容過(guò)于嚴(yán)厲，成本過(guò)高。目前我國(guó)公用事業(yè)的行政規(guī)制內(nèi)容包括價(jià)格規(guī)制（收費(fèi)規(guī)制）、進(jìn)入規(guī)制、退出規(guī)制、投資規(guī)制、質(zhì)量規(guī)制、財(cái)務(wù)規(guī)制等，其中以?xún)r(jià)格規(guī)制和進(jìn)入規(guī)制為最重要的規(guī)制內(nèi)容。（1）價(jià)格規(guī)制。即政府根據(jù)以各個(gè)規(guī)制產(chǎn)業(yè)為對(duì)象的規(guī)范價(jià)格行為的法律和法規(guī)，從資源有效配置和服務(wù)公平供給觀(guān)點(diǎn)出發(fā)，以限制具有較強(qiáng)的自然壟斷性的公用企業(yè)制定壟斷價(jià)格、謀取壟斷利潤(rùn)的行為為目的，對(duì)公共服務(wù)的價(jià)格（收費(fèi)）水平和價(jià)格體系進(jìn)行規(guī)制。在現(xiàn)實(shí)生活中由于信息不對(duì)稱(chēng)使行政機(jī)關(guān)對(duì)公用事業(yè)的價(jià)格規(guī)制收效形式化，成本過(guò)高，收效不大。（2）進(jìn)入規(guī)制。在公用企業(yè)中，從充分發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益和范圍經(jīng)濟(jì)效益，并確保服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的穩(wěn)定性出發(fā)，政府允許特定一家或幾家公司進(jìn)入某行業(yè)，而限制其他企業(yè)進(jìn)入，或從防止過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的觀(guān)點(diǎn)出發(fā)，政府視供求的平衡狀況限制新的企業(yè)加入。中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)，特別是在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府及其所屬各部門(mén)在公用事業(yè)的市場(chǎng)進(jìn)入規(guī)制方面是非常嚴(yán)厲的，許多行業(yè)處于獨(dú)占或寡占狀態(tài)，由政企不分的國(guó)有公用企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，其他企業(yè)一般不能進(jìn)入該領(lǐng)域。直到近年來(lái)，在某些行業(yè)的部分業(yè)務(wù)才放開(kāi)經(jīng)營(yíng)。

這樣的規(guī)制體制，帶來(lái)了種種弊端，如公用企業(yè)虧損經(jīng)營(yíng)、政府財(cái)政補(bǔ)貼沉重；企業(yè)缺乏自主權(quán)和積極性；生產(chǎn)效率低，服務(wù)質(zhì)量差；公用事業(yè)建設(shè)投資主體單一，缺乏穩(wěn)定、規(guī)范的建設(shè)資金來(lái)源渠道等等，顯然已經(jīng)不能適應(yīng)公眾對(duì)公用事業(yè)日益增長(zhǎng)的需求，借鑒國(guó)外公用事業(yè)的先進(jìn)經(jīng)營(yíng)理念，中國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化的思路也逐漸成了公共行政改革及公用事業(yè)改革的題中之義。一系列文件的出臺(tái)成了公用事業(yè)民營(yíng)化改革的主要標(biāo)志。其一，2002年4月1日起施行的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》將原禁止外商投資的電信和燃?xì)狻崃Α⒐┡潘瘸鞘泄芫W(wǎng)首次列為對(duì)外開(kāi)放領(lǐng)域。其二，2002年12月27日建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，明確提出了“鼓勵(lì)社會(huì)資金、外國(guó)資本采取獨(dú)資、合資、合作等多種形式，參與市政公用設(shè)施的建設(shè)，形成多元化的投資結(jié)構(gòu)”；而江蘇省2003年1月22日的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)全省城市市政公用事業(yè)改革的意見(jiàn)》也在全國(guó)引起了巨大反響，建設(shè)部還專(zhuān)門(mén)向全國(guó)轉(zhuǎn)發(fā)了這一文件，要求各地“重點(diǎn)研究深化市政公用事業(yè)改革，……加快市政公用企業(yè)改革步伐，推動(dòng)市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程”。這些都說(shuō)明了民營(yíng)化正在朝著我們走來(lái)，明顯地現(xiàn)行的公用事業(yè)的行政規(guī)制體制急需作出回應(yīng)，否則將不利于民營(yíng)化的發(fā)展。

三、中國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化行政規(guī)制的思路

公用事業(yè)民營(yíng)化是政府轉(zhuǎn)變職能的重要方面，是政府通過(guò)市場(chǎng)化方式來(lái)提供公共產(chǎn)品的有益探索。在公用事業(yè)民營(yíng)化的過(guò)程中，政府的職能主要是制定與監(jiān)督有關(guān)公用事業(yè)的規(guī)制法律，頒發(fā)和修改企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可證，制定與監(jiān)督執(zhí)行規(guī)制價(jià)格，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)入實(shí)行必要的規(guī)制等等。民營(yíng)化過(guò)程是一個(gè)公用事業(yè)逐漸增加民營(yíng)企業(yè)的比重，擴(kuò)大其經(jīng)營(yíng)范圍，相應(yīng)減少?lài)?guó)有企業(yè)比重，縮小其經(jīng)營(yíng)范圍的過(guò)程，從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，民營(yíng)化改革是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。[viii]我國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化的路徑更應(yīng)如此，走漸進(jìn)道路，而且需要從經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政學(xué)

、行政法學(xué)等眾多的學(xué)科出發(fā)來(lái)共同研究，需要從市場(chǎng)、企業(yè)以及公眾、政府等多個(gè)維度來(lái)共同促進(jìn)民營(yíng)化改革的順利進(jìn)行。行政法學(xué)者研究公用事業(yè)民營(yíng)化的目的在于使政府“規(guī)模和職能適度，但有充足的能力提供法律、經(jīng)濟(jì)和集體物品生產(chǎn)的制度基礎(chǔ)，從而使私營(yíng)部門(mén)充分發(fā)揮其潛力。”[ix]提供制度供給，保障公用事業(yè)民營(yíng)化的順利進(jìn)行，是現(xiàn)行行政規(guī)制體制改革的重要思路，為此筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行研討與建構(gòu)：

（一）加強(qiáng)和完善立法，堅(jiān)持依法規(guī)制（regulationbylaw）

從國(guó)外民營(yíng)化的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，以法律制度作為公用事業(yè)改革的準(zhǔn)則，以立法為先導(dǎo)，依法行政，可以減少改革的盲目性。如英國(guó)政府根據(jù)電信產(chǎn)業(yè)規(guī)制體制改革的需要，在1981年制定了電信法，1984年又制定了新的電信法，在電力、煤氣和自來(lái)水供應(yīng)產(chǎn)業(yè)也分別制定了電力法（1989）、煤氣法（1986）和自來(lái)水法（1989）。[x]這些法規(guī)由立法機(jī)構(gòu)制定，它們確定了新的行政規(guī)制體制的基本框架，實(shí)際上就是政府規(guī)制體制改革的綱領(lǐng)性文件。有鑒于此，目前我國(guó)應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向修改《鐵路法》、《電力法》、《航空法》，制定《電信法》。在這些部門(mén)行政法中，應(yīng)促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)消費(fèi)者利益為根本指導(dǎo)思想，進(jìn)而規(guī)定行政規(guī)制機(jī)構(gòu)的設(shè)置、責(zé)權(quán)劃分、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)等等；其次，還應(yīng)抓緊修改和制定城市公共交通管理、城市排水和污水處理管理、城市燃?xì)夤芾怼⒊鞘泄峁芾怼⒊鞘袌@林管理、風(fēng)景名勝區(qū)管理等方面的行政法規(guī)、規(guī)章；再次可以借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)制定《公用事業(yè)民營(yíng)化條例》，作為對(duì)公用事業(yè)民營(yíng)化的指導(dǎo)性法律。在此條例中應(yīng)重點(diǎn)解決公用事業(yè)民營(yíng)化的范圍，建立公用事業(yè)民營(yíng)化后各行業(yè)提供服務(wù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及民營(yíng)化方式的規(guī)范問(wèn)題。目前學(xué)界對(duì)公用事業(yè)的范圍以及民營(yíng)化的范圍都是有爭(zhēng)論的，但大家一致認(rèn)為在解決公用事業(yè)民營(yíng)化范圍重點(diǎn)應(yīng)放在分離公用事業(yè)的自然壟斷業(yè)務(wù)和非壟斷業(yè)務(wù)，自然壟斷業(yè)務(wù)由國(guó)家授權(quán)的一家企業(yè)經(jīng)營(yíng)，對(duì)于非壟斷業(yè)務(wù)則可以實(shí)行民營(yíng)化。如電力輸送（包括電力配送和分銷(xiāo)業(yè)務(wù)）是自然壟斷業(yè)務(wù)，而電力生產(chǎn)（發(fā)電）則是非壟斷性業(yè)務(wù)。前者由單個(gè)公共企業(yè)或被規(guī)制的私人企業(yè)承擔(dān)，而后者則可由多家私人企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)。[xi]

（二）以政企分開(kāi)為民營(yíng)化的關(guān)鍵，建立獨(dú)立性強(qiáng)的規(guī)制機(jī)構(gòu)

所謂政企分開(kāi)，就是要求規(guī)制機(jī)構(gòu)一定要與規(guī)制對(duì)象分離，保持獨(dú)立性。我國(guó)新近一輪的政府機(jī)構(gòu)改革設(shè)立的電監(jiān)會(huì)正是在這樣的思路下成立的。借鑒國(guó)外的規(guī)制經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為確立可以成立公用事業(yè)監(jiān)管委員會(huì)作為規(guī)制的主要機(jī)構(gòu)：第一，這樣做在結(jié)構(gòu)上使得其與政府政策部門(mén)分開(kāi)，可以獨(dú)立地執(zhí)行監(jiān)管政策而不受利益相關(guān)方的干擾，特別是作為現(xiàn)有公司股東的政府政策部門(mén)的不必要的干涉。其次，其由一個(gè)合議機(jī)構(gòu)來(lái)集體領(lǐng)導(dǎo)，從人員構(gòu)成來(lái)講，該機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由行業(yè)管理專(zhuān)家、技術(shù)專(zhuān)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法學(xué)家組成，這些委員具有固定的、得到保證的、任命時(shí)間與政府的行政領(lǐng)導(dǎo)錯(cuò)開(kāi)的任職年限，這種安排既可以保證監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)性也可以保證政策的連續(xù)性。第三，公用事業(yè)監(jiān)管委員會(huì)要有足夠的經(jīng)費(fèi)與人事支配權(quán)。建立公用事業(yè)監(jiān)管委員會(huì)后，要在政府與公用企業(yè)之間形成行政指導(dǎo)與行政合同并存的法律關(guān)系。

1.政府應(yīng)對(duì)公用企業(yè)實(shí)施行業(yè)性的行政指導(dǎo)。行政指導(dǎo)是指“行政主體為了實(shí)現(xiàn)一定的公共行政之目的，期待行政客體的一定行為（作為、不作為）而實(shí)施的，其本身沒(méi)有法拘束力，但可對(duì)行政客體直接起作用的一種行為形式。”[xii]目前，行政指導(dǎo)已成為成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)事務(wù)的一項(xiàng)重要手段。在對(duì)公用企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式的規(guī)制中，政府應(yīng)從整個(gè)行業(yè)角度出發(fā)對(duì)所在行業(yè)的公用企業(yè)進(jìn)行必要的行政指導(dǎo)，以促使其向預(yù)定目標(biāo)靠攏。這是達(dá)到公用企業(yè)終極目標(biāo)的需要，也是政企分開(kāi)后，政府對(duì)公用企業(yè)進(jìn)行管理的一種角色定位的需要。具體來(lái)說(shuō)，政府可以通過(guò)指導(dǎo)性立法來(lái)規(guī)范行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，預(yù)先阻卻處于壟斷地位公用企業(yè)的濫用行為；政府可以通過(guò)指導(dǎo)性政策、計(jì)劃，來(lái)引導(dǎo)整個(gè)行業(yè)的發(fā)展方向；政府可以通過(guò)信息指導(dǎo)，引導(dǎo)民間投資的流向，啟發(fā)產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)；政府也可以運(yùn)用輿論工具，對(duì)公用企業(yè)進(jìn)行彈性監(jiān)督，等等。

2.建立政府與個(gè)體公用企業(yè)之間的行政合同關(guān)系。行政合同又稱(chēng)是行政契約，是指“設(shè)立、變更和終止公法上的法律關(guān)系的合同”。[xiii]在國(guó)外這是一種比較發(fā)達(dá)的制度，主要類(lèi)型有公共事業(yè)的特許權(quán)合同，公共工程合同，供給品和服務(wù)合同，公債合同，服務(wù)租賃合同，等等。[xiv]由于公用企業(yè)所提供的是社會(huì)公眾所需要的基本產(chǎn)品和服務(wù)，因而保證服務(wù)的穩(wěn)定性、質(zhì)量的可靠性和可信賴(lài)性就顯得至關(guān)重要；又因公用企業(yè)與國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施密切相關(guān)，其運(yùn)營(yíng)好壞影響到生產(chǎn)要素的流動(dòng)進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；此外我國(guó)地區(qū)性的差異，也會(huì)引發(fā)公用企業(yè)傾向性投資行為。針對(duì)上述因素，政府往往需要與公用企業(yè)個(gè)體之間進(jìn)行直接交涉，以達(dá)到其基本管理目標(biāo)。在現(xiàn)階段，政府與個(gè)體公用企業(yè)之間訂立行政合同是較為合適的方法。在政府對(duì)公用企業(yè)的管理過(guò)程中，為達(dá)到社會(huì)福利最大化目標(biāo)指引下的具體行政管理目標(biāo)，就需要與公用企業(yè)訂立行政合同，對(duì)某些具體事務(wù)作出權(quán)利、義務(wù)方面的規(guī)定。這是政企分開(kāi)后，政府達(dá)到其公共目標(biāo)的有效手段。當(dāng)然，在建立行政合同關(guān)系后，政府的信用問(wèn)題也是要特別注意的。政府一定要嚴(yán)格履行合同，合理行使規(guī)制手段。在規(guī)制的過(guò)程中不得以公共利益需要等理由而無(wú)視個(gè)體利益的實(shí)現(xiàn)，政府要遵循信賴(lài)保護(hù)原則。

（三）強(qiáng)調(diào)被規(guī)制者的參與，保障民營(yíng)化程序的公正

在我國(guó)的公用企業(yè)面前，國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的幾項(xiàng)消費(fèi)者權(quán)利——安全權(quán)、知情權(quán)、建議權(quán)與索賠權(quán)等均較難實(shí)現(xiàn)。因此未來(lái)的行政規(guī)制體制必須強(qiáng)調(diào)公眾參與。程序正義十分重要，在民營(yíng)化過(guò)程中，所有程序都應(yīng)該公開(kāi)透明，讓民眾所有的意見(jiàn)都能得到合理表達(dá)，這樣才能充分體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)及民意。以下三項(xiàng)制度尤其值得關(guān)注：

1.公開(kāi)招標(biāo)制度。以公開(kāi)招標(biāo)的方式進(jìn)行公用事業(yè)民營(yíng)化，無(wú)疑可以減少不正當(dāng)交易和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，應(yīng)該根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》制訂公用事業(yè)民營(yíng)化公開(kāi)招標(biāo)投標(biāo)制度。

2.價(jià)格聽(tīng)證制度。公用事業(yè)民營(yíng)化后，價(jià)格問(wèn)題十分重要。各地已經(jīng)結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際開(kāi)始探索一些有益的做法。應(yīng)該根據(jù)價(jià)格法的規(guī)定，進(jìn)一步完善公用事業(yè)的價(jià)格聽(tīng)證制度，并保證消費(fèi)者有獲取定價(jià)信息與參與制定價(jià)格的權(quán)利。

3.規(guī)制談判制度。民營(yíng)化政策的出臺(tái)應(yīng)當(dāng)通過(guò)規(guī)制當(dāng)事人的協(xié)商談判程序。該程序要求行政機(jī)關(guān)在擬議規(guī)章前，先設(shè)立協(xié)商談判委員會(huì)。該委員會(huì)成員由規(guī)制者和被規(guī)制者以及其他利害關(guān)系人和公眾代表組成。協(xié)商談判委員會(huì)的會(huì)議必須公開(kāi)舉行。規(guī)制機(jī)構(gòu)的規(guī)章制定必須依據(jù)協(xié)商談判達(dá)成的合意。韓國(guó)的“規(guī)制基本法”對(duì)協(xié)商談判程序有不同程度的規(guī)定。[xv]

4.公用事業(yè)信息公開(kāi)制度。公用事業(yè)關(guān)系民生，應(yīng)該建立公用事業(yè)信息公開(kāi)制度，允許公民獲取有關(guān)公用事業(yè)規(guī)劃、運(yùn)作的信息。

（四）強(qiáng)化政府信用，規(guī)制規(guī)制者。

行政規(guī)制是以法律和與此有關(guān)的政令、命令、規(guī)章為基礎(chǔ)來(lái)實(shí)施的，而法律、

政令、命令、規(guī)章本身并非完全與現(xiàn)實(shí)一致，因而規(guī)制者擁有一定的行政裁量權(quán)。同時(shí)，規(guī)制者也是“法定壟斷者”，在以規(guī)制法律作后盾的權(quán)限之外，還具有自我強(qiáng)化法律權(quán)限的機(jī)制。行政裁量權(quán)和自我強(qiáng)化法律權(quán)限機(jī)制的存在，使規(guī)制者在經(jīng)濟(jì)規(guī)制活動(dòng)中可能濫用職權(quán)，牟取私利，不按經(jīng)濟(jì)福利最大化原則規(guī)范自己行動(dòng)，或出于某一目的維護(hù)某些集團(tuán)利益，或單憑主觀(guān)意志行事。因此，必須加強(qiáng)和完善對(duì)規(guī)制者的規(guī)制和監(jiān)督，使它們把消費(fèi)者和企業(yè)雙方的利益最大化作為行動(dòng)基準(zhǔn)，公正廉明，依法規(guī)制，當(dāng)好“裁判員”而非做“運(yùn)動(dòng)員”。從傳統(tǒng)行政法理論出發(fā)，對(duì)于規(guī)制者的規(guī)制主要包括三個(gè)方面，一方面是實(shí)體法方面的限制，其次是程序法的限制，再次則為司法審查。

1.行政程序法的限制。“行政程序的設(shè)計(jì)宗旨就必須是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)確地、不偏不倚地、合理地適用立法指令于特定案件或各類(lèi)案件。”[xvi]目前，我國(guó)尚無(wú)一部統(tǒng)一的行政程序法，但現(xiàn)實(shí)的需要使得我們必須加快制訂行政程序法的步伐，只有遵循正當(dāng)?shù)男姓绦颍?guī)制機(jī)關(guān)才能較好地運(yùn)用行政裁量權(quán)，充分保障相對(duì)人的合法權(quán)益。

2.加強(qiáng)對(duì)行政規(guī)制的司法審查。隨著行政訴訟實(shí)踐和社會(huì)發(fā)展的需要，顯然必然要修改現(xiàn)行行政訴訟法，將行政機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)規(guī)制行為納入到司法審查的范圍。在修改行政訴訟法的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地修改國(guó)家賠償法的有關(guān)條款，并制定國(guó)家補(bǔ)賠法，對(duì)于因政府濫用規(guī)制權(quán)力而蒙受損害和損失的公民和企業(yè)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的賠償和補(bǔ)償。

總之，我們要根據(jù)經(jīng)濟(jì)、合理等原則建立公用事業(yè)民營(yíng)化的行政規(guī)制體制，嚴(yán)格界定行政規(guī)制機(jī)關(guān)職能范圍及其行使方式，并通過(guò)新的立法或修改現(xiàn)有實(shí)體法，對(duì)缺乏經(jīng)濟(jì)合理性的規(guī)制制度予以廢除，同時(shí)保留和完善合理的規(guī)制制度，通過(guò)制訂行政程序法、行政許可法，建立起行政規(guī)制的合理程序和規(guī)制者的規(guī)制結(jié)構(gòu)。完善行政規(guī)制體制的關(guān)鍵在于深化行政體制改革，只有徹底打破政企不分、政資不分、政事不分以及政社不分的傳統(tǒng)體制格局及其慣性，才能建立起較為中立和有效的行政體制，才能使有關(guān)行政機(jī)構(gòu)的職能朝著微觀(guān)規(guī)制的方向健康演變。惟此，公用事業(yè)民營(yíng)化才能順利得以實(shí)施。

注釋?zhuān)?/p>

[i]周志忍著《當(dāng)代國(guó)外行政改革比較研究》，國(guó)家行政學(xué)院出版社，1999年版，序。

[ii][美]菲利克斯。A.尼格羅等著，郭曉來(lái)等譯《公共行政學(xué)簡(jiǎn)明教程》，中共中央黨校出版社，1997年版，第187頁(yè)。

[iii][美]E.S.薩瓦斯著，周志忍等譯《民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年版，第350頁(yè)。

[iv]同上，中文版前言。

[v][日]植草益著，朱紹文等譯《微觀(guān)規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國(guó)發(fā)展出版社，1992年版，第27頁(yè)。

[vi][美]保羅。A.薩謬爾森、威廉。D.諾斯豪斯著，高鴻業(yè)等譯《經(jīng)濟(jì)學(xué)》（下），第12版，中國(guó)發(fā)展出版社，1992年版，第872頁(yè)。

[vii][美]戴維·奧斯本、特德·蓋布勒著，周敦仁等譯《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門(mén)》，上海譯文出版社，1996.

[viii]JohnVickersandGeorgeYarrow，1988，Privatization：AnEconomicAnalysis，TheMITPress，p428.

[ix]RonaldC.Moe，“ExploringtheLimitsofPrivatization”，PublicAdministrationReview，vol.47（1987）：453-460.

[x]SeeV.V.Ramanadham（ed，），1993，Privationaiton：AGlobalPerspective，Routledge，p.5.

[xi]GeorgeYarrow，1989，“DoesOwnershipmatter？”inG.Veljanovskieds.，PrivatizationandCompetition：AMarketProspectus，BillingsSonsLtd.，pp.52-69.

[xii][日]鹽野宏著，楊建順譯《行政法》，法律出版社，1999年版，第142-143頁(yè)。

[xiii][德]哈特穆特·毛雷爾著，高家偉譯《行政法學(xué)總論》，法律出版社，2000年版，第348頁(yè)。

[xiv][法]古斯塔夫·佩澤爾著，廖坤明等譯《法國(guó)行政法》，國(guó)家行政學(xué)院出版社，2002年版，第82頁(yè)。

[xv]參見(jiàn)杜鋼建著《中國(guó)政府規(guī)制改革的方式和途徑》，載《江海學(xué)刊》，2002年第1期。

[xvi][美]理查德·B.斯圖爾特著，沈巋譯《美國(guó)行政法的重構(gòu)》，商務(wù)出版社，2002年版，第8頁(yè)。