公用企業壟斷研究論文

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摘要：各國立法歷來都將公用企業作為反壟斷除外的一項重要內容，本文對此予以質疑。作者首先探討公用企業壟斷正當化依據之理論缺失，然后通過對西方發達國家八、九十年代開展的公用企業改革之比較，指出公用企業之合法壟斷地位業已受到實踐之嚴重挑戰。作為論文之主旨，作者最后對我國公用企業反壟斷進行了分析，并提出了相應之立法建議。

關鍵字：公用企業自然壟斷競爭

各國立法和學術歷來都將公用企業作為反壟斷除外的一項重要內容，但是，伴隨著自然壟斷理論的進一步深化以及西方發達國家八、九十年代對公用企業卓有成效的改革，公用企業的合法壟斷地位業已面臨理論和實踐的雙重挑戰。本文擬對這一問題予以探討，以求救于方家。

一、公用企業壟斷正當化依據及其質疑

在既往反壟斷的法律規制中，公用企業作為重要的反壟斷除外，其正當性依據主要有三：一是經濟上的自然壟斷；二是政治上的公共利益保護；三是資本實力上的競爭不可能。

首先，古典經濟學理論認為，公用企業是一種典型的自然壟斷，以效率價值觀之，不宜將其列為壟斷規制的對象。所謂自然壟斷，是指這樣一種狀況，即在存在規模報酬遞增的行業，其產品長期成本曲線下降，那么在這種行業內，由大企業獨占市場比導入競爭機制能夠更有效率地利用資源。[1]公用企業，如郵電通訊、電力、煤氣（天然氣）、自來水等行業，即為典型的自然壟斷行業。譬如，煤氣（天然氣）公司的產品是輸送煤氣、天然氣，由此必然要鋪設管道，其成本是非常高昂的，但一旦鋪設完畢，向管道泵注入更多的煤氣（天然氣）則不需要更多的資金投入，以至于邊際成本趨向于零。因而，如果在這些行業允許競爭，新的競爭者必然要對原有企業的設施進行重復投資，而這種投資一旦進入市場，便無法退出，由此必然引發新競爭者與原有企業進行價格競爭，最終導致整個行業企業都不能取得正常利潤甚至虧損。與其如此，倒不如把煤氣（天然氣）的生產經營全部交給一家企業，開足馬力，社會需要多少就生產多少，把平均成本降到最低。基于此，古典經濟學便認為，在公用企業等自然壟斷行業允許競爭，將提高該行業產品的社會平均成本，從社會整體經濟效益衡量，必然會造成資源的浪費。因此，在既往的反壟斷立法中，公用企業均因其自然壟斷屬性而被允許存在，成為合法壟斷之重要界域。一個極為明顯的例證即為在反壟斷最為得力的美國，70年代以前仍是一直允許美國電話電報公司占據美國長途電話市場全部的市場份額以及短途電話市場的80%.[2]

其次，公用企業之所以成為反壟斷除外的第二個原因便在于公共利益之保護理念。傳統理論認為，公用企業產品，如煤氣（天然氣）、電力、自來水與人們生活息息相關，均為社會公眾日常生活必需品，同時它們又是社會共用的基礎設施，是其他社會產品生產的前提和基礎。在一定程度上，公用企業可謂社會經濟之神經中樞，由誰經營，事關國計民生，國家主權與安全，非一般的競爭性行業可以比擬。因而，一旦開放市場，允許自由競爭，則恐公用企業被欲行不善之人所掌握，有損害社會公共利益與國家安全之虞。

最后，資本競爭的不可能亦是導致既往公用企業允許壟斷的重要原因。由于行業的技術性以及產品的特殊性，公用企業的正常運行仰賴于充足的資本。但在傳統經濟時代，企業資本實力畢竟有限，僅憑單個企業無法充分滿足公用企業對資本的需求，加之當時社會富余資本尚不充足，金融市場也頗不發達，企業欲通過社會籌集巨額資金往往困難重重，因此，即便是開放公用企業市場，也難以引進有實力的競爭者參與競爭。

基于上述認知，公用企業一直被各國反壟斷法列為除外領域，而且受到國家極為嚴格的經濟管制。然而，80年代初以來，以美國為先導并席卷西方發達國家的政府管制體制改革逐漸對前述理論之正當性予以質疑。理論研究與實證分析均表明，公用企業是合法壟斷的理論支點存在程度不一的缺失。

首先，傳統自然壟斷理論存在三個誤區：

一是自然壟斷行業與競爭并不存在必然的排斥。如前所述，古典經濟學認為，只有平均成本下降才是自然壟斷。自然壟斷新的理論研究表明，傳統自然壟斷理論將其理論基礎建立在單個企業僅生產一項產品基礎上是不正確的，而事實上，生活中最為常見的是單個企業同時生產多項產品，譬如，電信部門不僅有市內電話業務，還有長途電話業務、國際電話業務等；于是，新的自然壟斷理論便認為，只要一家企業生產全部產品的總成本小于多企業生產同樣產品的成本之和，就有利于社會成本之極小化，從而均可被視為是自然壟斷。但在這種情況下，雖然該企業總成本最低，但由于其內部各產品要素的平均成本有可能上升，也有可能下降，因而仍有導入競爭機制的必要性，不宜對自然壟斷行業實行絕對的壟斷保護與經濟管制政策，而需要根據自然壟斷的強弱，進入市場有無障礙以及企業的承受力三項指標分別采取不同的管理對策。[3]

二是傳統自然壟斷理論的假設前提并不成立。在傳統自然壟斷理論中，存在一個假設前提，即認為在政府的經濟管制下，公用企業的壟斷者可以充分利用其壟斷的有利地位去追逐高效率，謀求社會福利最大化。但正如經濟學家李賓斯坦（Leibenstein，1966）在其提出的X—非效率概念中所表明的那樣，在獨家壟斷下企業經營目標偏向于守成而非進取，從而導致效率低下。[4]無數的實證分析也昭示，在缺乏競爭的環境中，任何壟斷企業均會哺育低效率，進而導致實際效率與最大可能效率存在相當大的偏差。英國80年代電力制度的改革表明，在公用企業導入競爭機制，不僅沒有導致較高的生產經營成本，反而降低了成本水平，競爭迫使壟斷企業取消各種低效率現象，競爭所產生的這種降低成本的積極影響大于所犧牲的規模經濟效益。[5]

三是在公用企業中實行合法壟斷，并通過政府嚴格的經濟管制并不必然促使公用企業經營目標趨向于增進社會福利。這可以從以下三個方面予以說明：（1）經濟管制的實證分析表明，管制并非完全出于對社會福利的維護，在某些情形下，管制的最終結果卻是有利于受管制產業以及隸屬于這些產業的壟斷企業。正如經濟管制理論的代表人物喬治。施蒂格勒所指出的那樣：“管制通常是產業自己爭取來的，管制的設計和實施主要是為受管制產業的利益服務的。”[6]（2）按照經濟學的經濟人假設，政府（包括經濟管制者）在本質上可以認為仍是一個經濟人，亦有其自身偏好，因而完全可能在利益機制驅動下，為滿足自身利益之最大化而成為受管制行業的隱形代言人，即所謂的“管制俘虜”。一個頗為有趣的現象便是管制者離開管制職位后，往往會在受管制行業找到一份不錯的工作。[7]（3）由于管制者與被管制產業之間信息不對稱以及信息顯示不充分，往往造成經濟政策（包括管制政策）效應的滯后性、不平衡性以及效力的遞減性，這同樣會引發經濟管制失靈，[8]進而影響其目標函數社會福利最大化的實現。

其次，就公共利益的保護來看，我以為也有所不妥。一方面，美國、英國、日本等政府管制體制改革的實證研究表明，[9]在公用企業如電力、通訊業等部門中導入競爭機制，適度開放市場，不僅不會提高產品價格，相反還降低了價格，并使消費者得到了高質量服務。競爭企業在競爭的壓力下比壟斷企業更關心消費者利益，從而使消費者得到更多的社會福利。另一方面，伴隨科學技術的日新月異，公用企業正經歷從傳統的單一模式向多元格局的歷史性變遷，譬如：在運輸業中，不僅有傳統的公路、鐵路運輸，也有不斷壯大的航空運輸；而通信業中，傳統的有線電話、電報、郵件固然仍在發揮巨大作用，但新興的移動通信、IP電話、互聯網的競爭實力同樣也不可小視。因此，在我看來，這種多元格局的發展態勢一是削弱了傳統公用企業在國計民生中的重要性，而同時也逐漸使人們對公用企業公共性有了新的認識，那種認為國家必須親自掌握、營運公用企業的理念已受到嚴重沖擊，并逐漸成為一種不合時宜的思想。典型的例子如在公共基礎設施中推行BOT項目方式便是對傳統公用企業理念的一種變革。事實上，只要國家牢牢地控制著國家機器，即使公用企業旁落他人之手，也不難想見國家是完全有能力將其改變和修正的。

此外，隨著金融國際化和一體化態勢的日趨強化，金融產品不斷推陳出新，金融市場日新月異，已從根本上改變了公用企業實際上的競爭不可能局面。當前，滯留于各國資本市場的資金高達幾十萬億美元，如果公用企業能有較高的投資收益率，這些資本中的一部分將會流向公用企業。因而，筆者認為，公用企業一旦開放市場，導入競爭機制，完全有可能引進實力雄厚的競爭者。

二、各國公用企業反壟斷法律舉措比較

70年代中葉以來，以美國為先導的西方發達國家掀起了一場轟轟烈烈的公用企業反壟斷運動，并已取得了許多積極成果。比較各國改革公用企業的法律舉措，無疑對建構和完善我國公用企業反壟斷之法律規制制度是有所裨益的。

（一）美國

美國公用企業的改革啟動于70年代后期，主要得益于經濟學家和法學家的努力和推動。一方面，以喬治。J.施蒂格勒（GeorgeJosephStigler）為代表的產業經濟學家通過研究認為，在絕大多數行業實行經濟管制政策，設置市場壁壘阻扼競爭者參與競爭，并不有利于提高效率和增進消費者福利，其實質性后果恰好與之相反。正是在這樣一批經濟學家的推動下，美國通過頒行《1978年天然氣政策法》等法律法規逐步開放了能源和運輸市場；而另一方面，美國電信業的開放卻主要借助法院的若干重要判例和行政部門對法院判決的反應為特征逐步演變發展的。[10]最初法院通過判例判決美國電話電報公司（AT&T）不得干涉用戶使用電話的方式，從而打破了電話器材市場的壟斷，然后，美國司法部通過指控AT&T違反《謝爾曼法》而逼迫AT&T同意自行解體，分離成幾個相互獨立的法人實體，從而為美國長途電話以及嗣后短途電話的開放和競爭創造了必要的前提和條件。最近，美國有些州已經廢除了自然壟斷特征極為明顯的供電行業的壟斷制度，將發電、輸電和配電職能相互分開，用戶可以自由選擇不同的供電廠家。[11]

（二）英國

英國公用企業的改革啟動于1984年，以政府為主導，電信業為開端，通過頒行《電信法》、《電力法》、《煤氣法》、《自來水法》等法律法規相繼對煤氣、電力、自來水、鐵路運輸等主要基礎設施產業進行了重大的政府管制體制改革。在改革初期，企圖通過私有化的產權改革來提高經濟效率，但效果并不明顯，于是便轉向采取另外兩個改革舉措：一是重新調整政府與企業之間的關系，即把原來由政府直接干預企業經濟活動的政企關系轉向于政府間接控制企業的新型關系，較大程度上實現了政企分離。二是將競爭機制導入到公用企業的營運管理中，如英國1988年的《煤氣法》規定，任何煤氣經營者均可以向煤氣供應（管制）總監申請獲得公共煤氣管道的使用權利，從而打破了英國煤氣公司在煤氣供應上一統天下的壟斷格局。在電信業中英國政府1991年取消了“雙寡頭壟斷政策”，允許大量企業進入電信產業向消費者提供各種通訊服務，改變了英國電信公司與莫克瑞公司在電信業上的壟斷。[12]總的來講，英國公用企業改革是確立公用企業獨立法人地位，并在此基礎上導入競爭機制，開放市場，促進企業自主地提高經濟效率，并在政府的引導下增進社會福利。有資料表明，目前英國電信公司主要電話價格較1984年已平均下降了一半。[13]

（三）德國

德國為了防范公用企業濫用市場優勢地位，損害其他經營者或者消費者的合法權益，通過《反對限制競爭法》等對公用企業等具有市場優勢地位的企業進行了行為規范。根據《反對限制競爭法》第22條第4款之規定，公用企業如果有下列行為之一者，則可構成濫用市場優勢地位，將受到德國聯邦反卡特爾局的懲處：（1）以一種從競爭角度來講有較大影響的，無實質公平原因的方式損害其他企業的競爭可能性；（2）提出一種與實際能夠提高競爭可能性所不相容的報酬或其他合同條件，在這里尤其應考慮企業在那些有效競爭的市場上的行為方式；（3）提出一種較之于控制市場的企業本身對同一顧客在同類（可比較）市場上提供的更不利的報酬，或其他合同條件。但差別是實質上合理時除外。[14]

德國是歐共體重要的成員國，因而法律上尚受制于歐共體法律的調整，而歐共體在打破成員國公用企業壟斷格局方面可以說是不遺余力。以電力為例，根據歐盟1996年的關于開放電力市場的指令，從1999年2月起除了個別成員國如希臘和愛爾蘭，歐共體成員國必須向其他成員國開放25%的電力市場，到2006年，歐共體電力市場的開放程度將達到整個市場的三分之一。[15]因而不難想見，在德國，公用企業的開放與競爭將成為一種不可阻卻的潮流。

（四）日本

日本公用企業的改革肇始于80年代初，導源于對公用企業經營狀況明顯惡化的憂慮。改革的突破點在于“三公社”（日本電信電報公社、日本專賣公社、日本國有鐵道）的民營化。為此，日本首先制定了《民營化法》，為“三公社”民營化奠定了法律基礎。根據《民營化法》，1988年4月1日，日本電信電報公社被改為日本電信電話股份公司（NTT），日本專賣公社被改為日本煙草股份公司（JT），1988年日本國有鐵道也實行民營化，并被分成6家客運鐵路公司和客貨運鐵路公司（統稱JR）。在民營初期，NTT、JT和JR全部都由國家擁有全部股份，但進入90年代，民間已擁有了44%NTT的股份，60.6%JR的股份以及19.7%JT的股份。[16]

通過“三公社”民營化改造，日本在電信業、煙草業以及鐵路業的競爭明顯強化，有力地促進了企業素質的提高，經營狀況的好轉，服務質量的改善，并最終減輕了財政負擔，增加了國家稅收，其成功經驗業已在日本公用企業改造中得到了普遍推廣。

（五）啟示與借鑒

比較前述各國對公用企業的改革，我們似可得出以下幾點啟示：

1、傳統公用企業一統天下的壟斷格局業已被打破，在公用企業中導入競爭機制已成為一種發展的大趨勢。

2、公用企業改革的著重點在于政企分離和導入競爭機制，所有制的改革并不是解決效率問題的關鍵因素。正如有學者在對英國政府管制體制改革進行實證分析后所指出的那樣：“在基礎設施產業實行所有制變革對提高產業效率的作用很不明顯，提高經濟效率很大程度上取決于政府所采取的促進競爭與改進管制效率的政策措施。”[17]

3、有鑒于公用企業相較于一般產業仍然具有更加明顯的自然壟斷表征與公共性，因而上述國家在對公用企業改革方式的選擇上主要采用漸進式的改革路徑，通過政府主導或者法院判例逐步放松管制。管制的內容逐漸從過去極為嚴格的價格管制和市場準入管制轉向于采取一些較為寬松的管制政策，并開始著重關注公用企業行為之正當化及其法律規制。

三、我國公用企業反壟斷的法律思考

我國基礎設施等公用企業自建國以來便基本實行由政府壟斷經營的管理體制，某些公用企業實質上便是政府的一個行政分支（如過去的郵電部、電力部和現在的鐵道部），這種管理體制雖然在建國初期有其存在之合理性，但伴隨市場經濟體制的確立與推進，其社會弊害逐漸顯明：（1）公用企業泛行政化現象嚴重。公用企業雖然擔負著一定的公共職能，但在本質上仍屬企業，營運管理按理均應遵循市場經濟的規律，但受制于我國現行管理體制，公用企業在實際營運中完全照搬行政管理模式，由此不可避免地產生了機構臃腫、人浮于事、工作效率低等諸多行政病，其中效率問題尤為突出。究其原因在于我國公用企業既是該行業的實際經營者，又是行業管制政策的制定者和監督者，行政管理的制度結構與企業營運的運作模式相互混同，主次功能地位顛倒，企業運作完全成為公用企業行政管理制度的附屬，同時在營運的外部環境上又因為沒有有力的競爭者和潛在的競爭威脅，因而在實際運作中便缺乏競爭的活力、壓力和動力，最終導致經營的低效率；（2）價格制定極不合理。我國公用企業集管理者和經營者于一身，從經濟人假設出發，其管理時便不會過多考慮增進社會福利和提高消費者利益，而是著重于以維護本部門（行業）利益來作為制定政策的主旨，典型例子如制定行業產品價格往往超出國際同類產品價格。《經濟學消息報》曾報道，在香港打國際長途至紐約，僅需要一分鐘一元港幣，而打電話至距離更近的廣州，則需要每分鐘七港幣，價格如此懸殊，使人很難理解這是出于對消費者利益的維護；（3）行為極不規范和合理。公用企業作為壟斷行業，在實際營運中濫用其市場優勢地位謀取不當利益、強迫交易、實施岐視行為、服務質量低劣的現象隨處可見。當前，主要有三方面的法律法規規制我國公用企業行業：一是《反不正當競爭法》，但其中涉及公用企業僅第六條有所規范；二是《電力法》、《鐵路法》等行業性立法，由于我國目前依然實行行政部門主導之立法體制，因而這些行業立法受部門利益所限，很難實現對公用企業行為嚴格的規范和約束；三是國家工商行政管理局1993年12月的《關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》。這種行政規章因受行政級別的影響，實際操作效果并不理想。我認為，要提高公用企業的經濟效率，真正規束其行為，除上述三方面的規制外，還必須依賴體制的轉換與法律的完善。當前可以從如下幾方面著手：

第一，改革公用企業的政府管理體制，實行真正的政企分離。

我國公用企業長期實行政府直接管制體制，雖然最近進行了力度較大的改革，如將電力部撤消，改為中國電力總公司，郵電部合并于信息產業部等，但是，由于仍然實行管理與經營“二合一”的營運模式，新舊利益關系的“臍帶”并未徹底割斷，在一定程度上可以認為，我國公用企業政企分離的目標仍未真正實現。

如前所述，西方發達國家公用企業改革的一個首要前提便是實現實質意義上的政企分離。這不僅是個別國家的改革經驗，從歐盟就其成員國在電信市場上政企不分所的指令來看，[18]可以說這已是改革的必由之路。在我國，要實行真正的政企分離，應當從制度功能分離著眼，將公用企業的管理職能與營運功能明確界分和厘定，實現公用企業作為企業的制度本原。為此，一方面應當使企業成為真正的法人實體。基于對我國國情的考慮，在我看來，要真正塑造公用企業的法人地位，必須實施對公用企業的股份制改造，將公用企業從單一投資主體轉向多元投資主體，由國家控股，國家僅以投資主體而非行政管理者的身份參與公用企業營運。唯此，才可能使公用企業經營決策立基于多元利益的相互碰撞與對話之上，促進公用企業對盈利目標的追求，從而使公用企業真正擺脫行政運作的怪圈。另一方面，政企分開并不意味著政府對公用企業完全自由放任，因為公用企業較之一般產業更具公共性。即使在改革力度大的英國、美國也是如此。在英國，電信、電力、煤氣和自來水行業均有相應的政府管制辦公室，在美國天然氣等能源行業有聯邦能源管制委員會（FERC，現已并入能源部），這些管制機構的主要職能是制定管制法規，頒發市場準入許可證，設計并執行價格模型以及規范公用企業市場行為等。英美的這種做法可為我國公用企業改革所借鑒。此外，基于對我國行政權力濫用的法律文化傳統的考量并順應當前世界各國經濟民主發展的最新潮流，我以為應當在公用企業行業建立相應的自律性組織-行業公會，由其分擔部分行政經濟管理的職能，組織內部實行委員會制，采取多數決定原則，這樣既有利于管理決策的民主化、科學化，也便于決策的有效執行。

第二，導入競爭機制，提高經濟效率。

實行政企分開以后，由于公用企業依然在市場上占據絕對的壟斷地位，按照X—非效率理論，這種完全缺乏競爭或競爭威脅的企業只能是一種低效率的營運。因而要提高經濟效率，還必須放松進入管制，導入競爭機制。

在公用企業行業中導入競爭機制，建構競爭性市場結構對于公用企業提高經濟效率，增進社會福利，績效是十分顯著的。不用說前述發達國家的成功經驗，就我國而言，僅根據聯通公司加入到中國電信市場的競爭后中國電信業所發生的巨大變化便可見一斑。[19]

長期以來，中國電信業（主要指電話）都是由郵電部獨家壟斷經營的，這是一種典型的行業行政性壟斷，因為郵電部既是國家電信政策的制訂者和監督執行者，又是國家唯一的承擔投資，“關心”利潤的經營者。由于電信業贏利前景十分看好以及當時的電力部、鐵道部專用網的通訊資源大量富余，因而1992年，電子部、電力部和鐵道部聯合向國務院提出組建中國聯合通信有限公司（簡稱“聯通公司”）的報告，雖然郵電部以自然壟斷性、公共安全等理由堅決反對，但因決策層中有不少人支持這一動議，聯通公司最終于1994年7月19日正式成立。中國電信行業由此出現了前所未有的競爭局面，行業經濟效率也因此大幅度上升，消費者獲得了很大的方便和福利，電話初裝費從前幾年的四、五千元下降至目前的一千元左右，移動通信從90年代初的三萬元降低到當前的二、三千元，國內長途電話從前幾年的一分鐘一、兩元降至今天聯通公司IP電話一分鐘三角錢。此外，電信業服務質量的改善亦是有目共睹的。

上述實證分析表明，導入競爭機制是我國公用企業提高經濟效率的必由之路。但值得指出的是，由于公用企業畢竟具有一定程度的自然壟斷性，因而導入競爭機制的過程只能是一種漸進式的改革，我以為大體上可以分兩步走：

第一步是應當將公用企業中自然壟斷性業務與非自然壟斷性業務分別構建不同的市場結構。一方面對屬自然壟斷性業務的，如在管道、網絡等的建設和營運，在改革初期應當建立一種寡頭壟斷的市場結構，嚴格控制市場準入，甚至在條件不具備的情況下可以僅允許原有的壟斷企業獨家營運。另一方面，非自然壟斷業務則應當放松管制，開放市場，建立一個可競爭的市場結構。如電力的供應，煤氣、天然氣的供應等都可建構類似競爭市場，企業之間相互進行價格、質量和服務的競爭。據筆者了解，四川省電力公司目前已開始構建這樣一個內部模擬市場，并已取得一定成效，但遺憾的是供競爭上網的電量太少，僅占四川省每年總供應電量的10%，而且競爭范圍亦僅限于四川省電力系統內部。

第二步，從營運自然壟斷業務的企業中剝離非自然壟斷業務。這是因為：從事自然壟斷業務的企業如果同時亦經營非自然壟斷業務，那么極易產生對非自然壟斷企業的不正當競爭，如優先安排自身的競爭性業務、拖延競爭企業的業務等。據筆者了解，在四川，四川省電力公司負責電網的安排和管理，但它同時亦有許多下屬企業直接負責電力供應，因而其下屬企業在電力的供應和安排上往往優先于其他非四川電力公司的競爭性企業。

第三，實行合理的價格管制。

市場經濟中，價格是市場調節的風向標，市場主體的經濟行為與利益驅動在實質意義上便是圍繞著價格而進行的。因而，制定合理的價格政策，對于企業經濟效率的提高至關重要，特別是在對價格進行較為嚴格管制的行業，更是如此。

有鑒于公用企業的公共性特征，因而在政企分離和建立競爭市場以后，仍應在一段合理時期內維持適當的價格管制。我國電力、煤氣等公用企業的價格確定主要采取“成本加合理利潤”法，如我國《電力法》第36條規定：“制定電價，應當合理補償成本，合理確定收益，依法計入稅金，堅持公平負擔，促進電力建設”，由于這種價格制定既考慮到了企業的盈利性同時又在一定程度上兼顧了消費者利益，有學者認為具有很大的合理性，[20]但從經濟效率來看，我以為，這種訂價法存在兩大不足：一是在利潤率一定的情況下，企業缺乏提高經濟效率的激勵。因為在獨家壟斷的市場格局中，企業成本即為該產品的社會成本，其降低成本就意味著降低價格，因而企業難以產生降低經營成本的沖動，我國公用企業經營成本居高不下，在一定程度上與我國“成本加合理利潤”的訂價制度不無關聯；另一方面，政府制訂合理管制價格，如果在不考慮非經濟因素的前提下，必須依賴于對企業經營信息的充分掌握，但由于這事關企業自身的利益，出于對自身利益之維護，作為信息擁有者的企業向政府提供的信息在很大程度上是一種極不充分的信息顯示，在此情況下政府僅據不完全信息制訂的管制價格難免會損害消費者的正當權益。

如何制訂合理的價格模型才能充分調動企業提高經濟效率的積極性同時又保護消費者利益，經濟學家們已作了不少有益的探索。在我看來，王俊豪博士介紹的英國的RPI—X訂最高限價管制模型，張帆博士對美國拉姆齊價格、FPO價格的評介均可成為立法規定之重要借鑒或參考。[21]

第四、規范企業的競爭行為。

由于公用企業之行業屬性，因而既使放松市場準入條件，其構建的市場結構也可能不是一個競爭性市場，而是一個寡頭壟斷市場，為此，如何防止公用企業濫用市場優勢，攫取不法利潤也是必須考慮的問題。

實踐中公用企業濫用市場優勢地位的行為方式主要有以下幾種：（1）強迫交易，即限定消費者購買其指定的經營者的商品。如電信局強迫購買其指定的電話機，煤氣公司強迫購買其指定的煤氣灶等，此項行為業已為我國《反不正當競爭法》第6條所規制；（2）歧視行為。即對同樣的商品經營者或消費者給予不同的待遇或條件。譬如，在電力的安排上，天然氣的輸送上，擁有電網或天然氣管道經營權的企業往往根據電力（天然氣）生產企業的屬性而采取不同的時間、價格和數量分配，其結果一般是有利于其下屬生產企業，而有損于其他競爭性企業。（3）掠奪行為，即壟斷企業利用其市場支配地位，任意定價，獲得遠遠超出社會平均利潤的暴利；（4）內部業務交叉補貼行為。這主要是指在公用企業中，如果一個企業同時擁有自然壟斷業務和非自然壟斷業務，那么它便可以通過提高自然壟斷業務的價格并降低非自然壟斷業務的價格排擠競爭對手。而非自然壟斷業務因價格下降而受到的虧損則可由該企業提高自然壟斷業務價格而增加的利潤予以彌補。譬如在電力供應上，電網的擁有者同時又有許多供電企業，既使電網供電是采取公開競價方式，那么它都可以提高電網租用費，同時又讓其下屬企業降低供電價格排擠競爭對手來實現其獨占市場的意圖。

在上述幾種行為中，強迫交易、岐視行為以及掠奪行為，國外立法已有較為完善的規制，[22]其核心思想便是“抑制強者，容忍和保護弱者，給擁有市場支配地位的企業強加特殊的義務，以保護有效競爭和公共利益。”[23]但對于內部業務交叉補貼行為，學者和立法均鮮有論及。我認為我國未來的《反壟斷法》可以從兩方面著手：一方面法律明確禁止內部業務交叉補貼行為，規定企業必須將其自然壟斷業務與非自然壟斷相剝離，各自組成獨立的法人實體，這是一種根本性的解決方法，但限于各種因素的制約，此項改革舉措有可能無法一步到位。因此，第二種方法則是對壟斷企業的自然壟斷業務進行較為嚴格的價格管制。但為了防范因信息顯示不充分而致價格管制出現偏誤，政府管制機關一是可通過特許制或投標競爭，借助潛在的競爭威脅逼使壟斷企業如實提供價格管制所需的全部信息；二則規定一經發現企業弄虛作假，虛報信息，政府管制機關則可對其采取撤換法定代表人、停業整頓甚至市場禁入等懲治措施。

參考文獻：

[1]參見樊綱《市場機制與經濟效率》，上海三聯書店1992年版，第177-178頁。

[2]轉引自張帆《對自然壟斷的管制》，《現代經濟學前沿專題》（第二集）[C]，湯敏，茅于軾主編，商務印書館1993年版，第21頁。

[3]參見前引[2]，張帆文，第25-26頁。

[4]轉引自陸丁《尋租理論》，載《現代經濟學前沿專題》（第二集），湯敬，茅于軾主編，商務印書館1993年版，第150頁。

[5]王俊豪《英國政府管制體制改革研究》，上海三聯書店1998年版，第329頁。

[6][美]喬治。施蒂格勒《產業組織和政府管制》，潘振民譯，上海三聯書店1989年版，第211頁。

[7]貝多廣主編《證券經濟學》，上海人民出版社1994年版，第154頁。

[8]厲以寧《非均衡的中國經濟》，經濟日報出版社1991年版，第54-61頁。

[9]參見前引[5]，王俊豪書，第329頁；前引[2]，張帆文，第32頁；[日]遠山嘉博《臨時行政調查會和三公社的民營化》，載《日本公有企業的民營化及其問題》，上海財經大學1996年版，第166頁。

[10]參見前引[2]，張帆文，第31頁。

[11]參見《美英澳供電行業新景象-像推銷巧克力一樣推銷電力》，《參考消息》1997年4月6日。

[12]前引[5]，王俊豪書，第138頁。

[13]前引[5]，王俊豪書，第362頁。

[14]轉引自國家工商行政管理局條法司《現代競爭法的理論與實踐》，法律出版社1993年版，第325頁。

[15]王曉曄《歐共體競爭法中的國有企業》，《外國法譯評》，1999第3期，第66頁。

[16]陳建安《日本公用企業的民營化及其問題》，載《日本公有企業的民營化及其問題》復旦大學日本研究中心第五屆國際學術研討會論文集，上海財經大學1996年版，第425頁。

[17]轉引自前引[5]，王俊豪書，第359-360頁。

[18]在這份指令中，歐共體認為：“為了保證各國政府機構的獨立性，它們必須得在法律上使自己與提供電信網絡、電信設備或者電信服務的所有企業區別開來，并且在職能上相互獨立。如果成員國擁有經營電信網絡企業或者提供電信服務企業的所有權，或者通過所有權可以對企業實施支配性的影響，它們就必須建立一種有效的制度，保證其主權權能與其所有權或管理權相關的經營活動區別開來。”轉引自王曉曄《歐共體競爭法中的國有企業》，《外國法譯評》1999第3期。

[19]有關聯通公司材料主要參考張宇燕《國家放松管制的博弈》，《經濟研究》1995第6期。

[20]王曉曄《規范公用企業的市場行為需要反壟斷法》，《法學研究》1993第3期。

[21]有興趣的讀者具體可參見前引[5]，王俊豪書第17—19頁，第388—389頁；前引[2]，張帆文，第28-29頁。

[22]參見《羅馬條約》第86條，姚梅縝主編《國際經濟法教學參考資料選編》，武漢大學出版社1991年版，第690頁；德國《反限制競爭法》第22條，前引國家工商局書第325頁；法國《1988年第88—1243號價格與競爭自由法令》第8條，《法國商法典》，金邦貴譯，國際文化出版公司1995年版，第317頁；我國《反不正當競爭法》第6條。

[23]曹士兵《反壟斷法研究》，法律出版社1996年版，第143頁。